農(nóng)村集體資產(chǎn)股改貴州樣本

焦建+蘇琦

貴州試點(diǎn)將村集體所屬經(jīng)營性資產(chǎn)及資源性資產(chǎn)全部折股，按“一人一股”確切量化到村民頭上。如能成功，除解決因產(chǎn)權(quán)虛置導(dǎo)致的“家底”不清外，還將為農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營探出新路

9月下旬，茅壩村新建起的村委會(huì)辦公樓，一摞摞深紫紅色封面的證件本子，整齊地碼放在資料室內(nèi)平整的灰白色瓷磚地上。因數(shù)量太多，這些印著“股權(quán)證”的本子首尾相連，占滿了兩面墻的墻角空間。

茅壩村地處貴州省湄潭縣永興鎮(zhèn)，是該縣近期開始的村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社改革試點(diǎn)地之一。按照規(guī)劃，該村已將村集體所屬經(jīng)營性資產(chǎn)及資源性資產(chǎn)全部折股，按“一人一股”確切量化到村民頭上。如能成功，除解決因產(chǎn)權(quán)虛置導(dǎo)致的“家底”不清、村民權(quán)益無保障等問題外，還將為農(nóng)村集體資產(chǎn)改革確權(quán)確股探出新路。

作為中國農(nóng)村進(jìn)一步改革的基礎(chǔ)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在繼上世紀(jì)90年代中后期針對(duì)集體經(jīng)營的社隊(duì)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并不十分成功的產(chǎn)權(quán)改革之后，已與林權(quán)、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)一起，構(gòu)成了“3+1”改革任務(wù)。

與其他三項(xiàng)改革相比，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革范圍及進(jìn)展在全國不統(tǒng)一、要實(shí)現(xiàn)的權(quán)能（占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)等）多樣、推進(jìn)路徑也多元，堪稱“硬骨頭”。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者近日在貴州的調(diào)查：總額可達(dá)數(shù)萬億元的集體資產(chǎn)改革完成后，還將面臨與其他改革兼容，以及資產(chǎn)保值增值等共性難題。

2017年底前，這項(xiàng)由中央層面推動(dòng)的全國性試點(diǎn)工作將完成。來自地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)將以何種方式被得到吸納，下一步改革又將作出哪些突破性部署，各方均抱以期待。

改革框架

上世紀(jì)80年代以“增人不增地、減人不減地”改革在全國聞名的湄潭，是“全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)”之一。8月中旬，其在貴州范圍內(nèi)率先掛牌村級(jí)集體股份經(jīng)濟(jì)合作社，是其承擔(dān)的“積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能”的改革任務(wù)之一，得到了中農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)部等中央部門的支持。

“改革先后有四個(gè)難題：成員邊界、集體資產(chǎn)邊界、股份制量化，以及建立平臺(tái)?！变靥犊h農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室副主任張雷告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“在吸取全國各地改革經(jīng)驗(yàn)后，我們希望清晰明了地一次性解決多重利益關(guān)系問題。”

對(duì)第一個(gè)難題，因涉及分財(cái)產(chǎn)的資格門檻，各地處理起來都頗為棘手，爭議也多種多樣。故湄潭在制度設(shè)計(jì)之初，便對(duì)集體成員來源做了歷史梳理：解放初期打土豪分田地，后來逐漸在初級(jí)社的基礎(chǔ)上過渡到高級(jí)社，再到人民公社。社員是土地原先的所有者，也是土地承包時(shí)有資格獲得承包地的人。

能夠體現(xiàn)這種梳理作用的細(xì)節(jié)之一，是改革設(shè)計(jì)者為了解決行政村存在的大鍋飯問題，選擇了將行政村內(nèi)部以往的生產(chǎn)隊(duì)或自然村作為分社分股依據(jù)，在合作社基礎(chǔ)上，另立分社資產(chǎn)量化明細(xì)表，股改歷史上原屬于該分社的資產(chǎn)。

“一開始想以1983年土地首輪承包時(shí)的信息作為成員邊界基準(zhǔn)，但因年深日久、資料不全，只得以1998年湄潭土地二輪承包時(shí)為準(zhǔn)，將承包地人口、當(dāng)時(shí)的現(xiàn)有人口、戶主三個(gè)信息作為起點(diǎn)，設(shè)立‘樁子，并以2016年3月31日24時(shí)為‘結(jié)點(diǎn)，涵蓋在范圍之內(nèi)的人口，是有資格進(jìn)入下一輪篩選的原始取得人口基數(shù)。”湄潭縣農(nóng)牧局副局長張勇稱。

按照湄潭的設(shè)計(jì)，處于“樁子”和“結(jié)點(diǎn)”之間的人，亦要通過《界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格指導(dǎo)意見》進(jìn)行加減，最終篩選成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

“加法”的核心原則，是土地承包關(guān)系及戶籍關(guān)系。得以取得資格的方式，包括原始取得、婚姻取得、收養(yǎng)取得、移民取得、申請取得；得以保留資格的情況包括：原籍在本村的現(xiàn)役士兵、在校學(xué)生、服刑人員；長期下落不明被注銷戶籍后返回，在其他地方無戶籍人員；農(nóng)村居民購買“藍(lán)皮戶口”人員；農(nóng)村軍民購買城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)而轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口人員，其他人員。

喪失成員權(quán)的“減法”，則體現(xiàn)在以下五種情形當(dāng)中：死亡，除士兵、學(xué)生等形式外戶口遷出，戶口在本村、已界定為其他經(jīng)濟(jì)組織成員，成為國家財(cái)政供養(yǎng)的機(jī)關(guān)、事業(yè)等在編在崗及離退休人員，其他法律、法規(guī)規(guī)定的情況。

“不能多頭占有，不能兩頭落空”，是湄潭處理成員權(quán)這一棘手問題的基本原則。此外，該縣還采取了“確權(quán)確股不確資”的方式，將資產(chǎn)在集體經(jīng)濟(jì)組織成員中按1人1股平均量化，以“人為基數(shù)，戶為單位”核發(fā)股權(quán)證書。

“考慮到不給未來造成后遺癥，標(biāo)準(zhǔn)放得相對(duì)寬松，能確定進(jìn)來的都確定進(jìn)來了，省得自找麻煩?！睆堄抡f。

但也有不那么寬松的時(shí)候。以該縣已基本城鎮(zhèn)化的湄江鎮(zhèn)湄江村（街道）為例，與廣東佛山等地類似，該地已基本將土地全部出租，也借此形成了上億元的資產(chǎn)?！昂芏嗳艘殉闪顺抢锶?，以前回村里鬧一鬧就能分一點(diǎn)收益，導(dǎo)致矛盾不斷。這一次改革就給了他們二選一：當(dāng)著干部、拿著編制吃財(cái)政飯，要工作就不能享受分配?！睆埨渍f，“另外，嫁出去的女孩子，戶口不遷出去，還把女婿們遷進(jìn)來當(dāng)‘入贅男，一家兩個(gè)以上女婿出現(xiàn)這種情況的，只解決一個(gè)，‘倒插門有一個(gè)養(yǎng)老送終的就夠了?！?/p>

對(duì)第二個(gè)難題，湄潭的選擇是資產(chǎn)全部清理完。但納入確股的主要是資源性（包括土地）及經(jīng)營性這兩塊。因村辦企業(yè)少，設(shè)備不多且變動(dòng)大，機(jī)械設(shè)備沒有被納入。

《財(cái)經(jīng)》記者在“茅壩村股份經(jīng)濟(jì)合作社資產(chǎn)股份量化明細(xì)表”中發(fā)現(xiàn)，納入的資產(chǎn)有兩類：土地類資產(chǎn)包括公路占地、水利溝渠占地、耕地、林地、山塘占地、荒地、灘涂、廣場占地、經(jīng)營性建設(shè)用地，商鋪類資產(chǎn)則包括商鋪、停車場及市場。

與全國只劃經(jīng)營性、不劃非經(jīng)營性及資源性資產(chǎn)的地區(qū)相比，湄潭標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)寬泛，張雷說，“集體產(chǎn)權(quán)制度改革要緩解土地承包時(shí)留下的矛盾，劃分清楚、不留夾生飯最好。江浙、廣東的難題，一是成員權(quán)沒解決好，另一個(gè)就是資產(chǎn)太多，沒有統(tǒng)一的納入標(biāo)準(zhǔn)”。

此外，“村里值錢的東西不多，資源性資產(chǎn)也不多，4138個(gè)股東，資金只有24407元，所以把與土地有關(guān)的都納入進(jìn)來了?！泵未骞煞萁?jīng)濟(jì)合作社董事長肖文海對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者坦言，“一旦土地開發(fā)，按份分補(bǔ)償也就有了依據(jù)?！彼€表示，地方也希望通過改革，將屬于農(nóng)村集體的資產(chǎn)頒證?！皣型恋赜惺褂米C，集體土地卻沒有。原先不股改，必要性不強(qiáng)，現(xiàn)在我們希望通過改革盤活土地資源，就要有一個(gè)分項(xiàng)的‘身份證?！?

按照工作進(jìn)展，包括公路、溝渠、水利設(shè)施等原先屬于集體卻四至不清也沒有證件的資產(chǎn)，或?qū)⒅饾u由各所屬部門解決相關(guān)問題。

增值設(shè)想

在量化時(shí)，湄潭對(duì)第三個(gè)難題選擇了不保留集體股、改革一次到位，背后亦有取舍。

“湄潭資產(chǎn)不多，也不想再搞一次改革，于是把復(fù)雜問題簡單化，不留集體股、土地股、農(nóng)齡股等難算清楚的名目，只留成員股，簡潔、實(shí)用。”張勇稱。

如此一來，湄潭的試點(diǎn)村將建起村支部、村委會(huì)及村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社分開的村級(jí)管理體制。由村集體承擔(dān)的公共服務(wù)成本，改由抽取合作社三成盈利設(shè)立公益金方式承擔(dān)。

同樣要抽取盈利的，還包括擁有分紅權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)成員，以及為集體經(jīng)濟(jì)壯大進(jìn)行的必要儲(chǔ)備。分錢的方式有了，做大資產(chǎn)盤子賺錢，正是集體資產(chǎn)股改的第四個(gè)普遍難題。

“確員是加減法，確資是加法，確股是除法，經(jīng)營管理則是乘法，要把資產(chǎn)做大，把收益做實(shí)?！睆埨追Q，“經(jīng)營與增值，是試點(diǎn)村的首要工作?！?/p>

湄潭為此進(jìn)行的改革準(zhǔn)備是否有效，或仍有待現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)：方法之一，是以成為市場主體的形式讓股份經(jīng)濟(jì)合作社開展經(jīng)營，合作社的董事長和總經(jīng)理分開，前者可由本村村支書或村委會(huì)主任擔(dān)任，后者則必須外聘。

“能人經(jīng)濟(jì)”的作用被得到充分認(rèn)可?！坝心芰θソ?jīng)營的人選對(duì)了，事情就干的起來。他們原先掌握的資源有限，下一步通過嫁接更多資源，能干出更大的事來?！庇琅d鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心主任宋代祥稱，“單憑合作社內(nèi)部的人，要實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值，比較困難?！?/p>

方法之二，是建立縣及鎮(zhèn)一級(jí)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心（平臺(tái)）。通過平臺(tái)，含股權(quán)證在內(nèi)的各種產(chǎn)權(quán)資源可以在其中完成信息發(fā)布、招標(biāo)拍賣、轉(zhuǎn)讓租賃等交易，促進(jìn)各類產(chǎn)權(quán)有序順暢流轉(zhuǎn)。

目前，當(dāng)?shù)赝度?000余萬元資金、占地約1萬平方米，在湄潭中國茶城三期建立的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心（市場），已經(jīng)完成了主體工程，計(jì)劃在今年底投入使用。

另一個(gè)被寄予了更高期望的資產(chǎn)保值增值、或至少可讓資產(chǎn)盤活變現(xiàn)的方法，則跟被納入集體資產(chǎn)的土地等資產(chǎn)有關(guān)，它雖然未被列入目前與改革的一系列文件，但《財(cái)經(jīng)》記者在當(dāng)?shù)夭稍L時(shí)，卻被多位相關(guān)人士提及：

“之前集體資產(chǎn)的問題是產(chǎn)權(quán)不清晰，想要去銀行抵押，一方面村委會(huì)不是法人主體，另一方面沒有權(quán)證，最終的結(jié)果是無法通過。而配合湄潭正在進(jìn)行的一系列其他改革任務(wù)，我們希望把以前無法抵押的土地、商鋪等集體資產(chǎn)均納入可抵押范圍，按照市值6折抵押。”當(dāng)?shù)氐囊晃还賳T稱。

在回答關(guān)于“這些資產(chǎn)——包括一系列集體經(jīng)營性建設(shè)用地——的價(jià)格是否能高到有抵押的意義”這一提問時(shí)，這位官員稱，“在入市試驗(yàn)時(shí)，國土部的領(lǐng)導(dǎo)也有類似疑問，貴州這種地方，經(jīng)營性建設(shè)用地能值錢嗎？但我們拍賣的17宗土地，基本都是一掛出去就被接手，且跟國有土地的價(jià)差并不懸殊，最偏遠(yuǎn)的村子也不例外。貴州鄉(xiāng)村旅游業(yè)正在興盛，這些地可以拿來建商鋪、開賓館，都是生財(cái)之道。”

因此，這位官員認(rèn)為，目前農(nóng)村改革應(yīng)該采取的是綜合協(xié)調(diào)的方式，包括把集體資產(chǎn)股改和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等關(guān)于農(nóng)村土地的改革協(xié)調(diào)在一起，以便互相推動(dòng)?！颁靥兜募w建設(shè)性用地改革方案最初獲得通過的難度不大，因?yàn)槲覀冏隽私缍w經(jīng)濟(jì)組織成員、集體經(jīng)濟(jì)組織等一系列基礎(chǔ)性工作。否則誰來賣、怎么分，都會(huì)因缺乏主體導(dǎo)致改革失敗。這就是改革配套的必要性?！痹摴賳T對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱。

全局考驗(yàn)

早在二三十年之前，地處改革前沿的珠江三角洲以及內(nèi)地一些城郊地區(qū)，由于承包地大多轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地，集體資產(chǎn)便率先開始了股份量化等產(chǎn)權(quán)改革實(shí)踐。

從各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，這項(xiàng)改革有諸多好處，一是使成員權(quán)表現(xiàn)股權(quán)，成員與組織間的關(guān)系簡單、明晰；二是容易實(shí)現(xiàn)成員對(duì)資產(chǎn)占有的權(quán)利平等；三是集體資產(chǎn)置于股份經(jīng)濟(jì)組織后，有利于提高其利用效率；四是為進(jìn)一步深化產(chǎn)權(quán)改革創(chuàng)造了條件。

“數(shù)萬億元集體資產(chǎn)只有做到產(chǎn)權(quán)清晰，才可以避免很多矛盾，很多歷史遺留問題才能得到解決?！敝袊缈圃恨r(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥認(rèn)為，“集體資產(chǎn)能到產(chǎn)權(quán)交易中心規(guī)范化地流轉(zhuǎn)，整個(gè)集體資產(chǎn)就可以實(shí)現(xiàn)保值增值。通過這個(gè)改革，使集體資產(chǎn)能最大化地得到利用，從長期看意義很大。”

在這一大背景下，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的改革試點(diǎn)，正在全國不同地區(qū)相對(duì)廣泛地推開：2015年，安徽省旌德縣68個(gè)村中有55個(gè)村（社區(qū)）擁有了經(jīng)營性收入，累計(jì)達(dá)到285萬元；江蘇省農(nóng)委公布的數(shù)據(jù)顯示，今年上半年該省共有6751個(gè)村完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，296個(gè)村正在改革，共占總村數(shù)的40%。改革共量化集體經(jīng)營性資產(chǎn)559億元，累計(jì)分紅92億元。

各地試點(diǎn)在積極推進(jìn)的同時(shí)，頂層設(shè)計(jì)也在緊鑼密鼓地籌備中。據(jù)新華社透露，今年中國有望圍繞農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革推出一系列指導(dǎo)文件，包括“關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見”、“穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的指導(dǎo)意見”，以及“土地增值收益調(diào)節(jié)金征管辦法”等。

但結(jié)合各地實(shí)踐及《財(cái)經(jīng)》記者近日對(duì)貴州的樣本式調(diào)查，在此改革加速階段，可能會(huì)出現(xiàn)以下難題：其一，全國各地對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織股改的步驟差別較大。例如，關(guān)于股份經(jīng)濟(jì)合作社如何登記，在浙江就通過省人大地方授權(quán)的方式得到了化解，但在貴州等改革相對(duì)較晚的地區(qū)，配套性的政策就尚未出臺(tái)。如此一來，專業(yè)性的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作社可以登記，但股份經(jīng)濟(jì)合作社卻會(huì)出現(xiàn)在工商局無法登記辦證的窘境。

“目前各地都在希望中央層面對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社法進(jìn)行修訂的步驟加快，使之增添更加詳細(xì)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。不然集體經(jīng)濟(jì)組織股改的基礎(chǔ)可能都沒法搞清楚。”張勇稱。

其二，因缺乏統(tǒng)一的集體資產(chǎn)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有改革之間可能存在沖突。

“有的地方把經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)，都放到一起折股量化了，包括屬于集體但沒有分到戶的耕地、經(jīng)營性建設(shè)用地與林地等，這未嘗不可。但這樣一來，對(duì)落實(shí)十八屆三中全會(huì)關(guān)于賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)能的改革是很不利的。這次會(huì)議希望賦予農(nóng)民的權(quán)能包括占有、收益、有償退出、抵押、擔(dān)保、繼承，但因土地改革的范圍受限，一旦把土地資產(chǎn)涵蓋到集體資產(chǎn)中股改，就會(huì)出現(xiàn)抵押不了、轉(zhuǎn)讓不了的問題。這是目前地方改革還沒明確注意到的問題?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者指出。

第三，對(duì)于股改的普適性問題，目前學(xué)界意見也并未統(tǒng)一。不少學(xué)者指出，集體產(chǎn)權(quán)制度改革的任務(wù)，并不是要全面建立股份經(jīng)濟(jì)合作社或集體產(chǎn)權(quán)制度下的股份公司。而是要建立更有利于農(nóng)村長遠(yuǎn)發(fā)展的基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織系統(tǒng)，各地應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況選擇改革路徑。

中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英認(rèn)為，在重要城市的郊區(qū)，以及一些事實(shí)上已脫離農(nóng)業(yè)、轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ǔ蓞^(qū)的“農(nóng)村”地區(qū)，集體資產(chǎn)很難分割到戶，集體土地也不再是可以分配到戶的承包地，可以通過集體資產(chǎn)的量化、固化，建立股份經(jīng)濟(jì)組織。

“在廣大以農(nóng)業(yè)為主，尤其是在以糧食生產(chǎn)為主的地區(qū)，能將中央關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變的政策落實(shí)好即可，并沒有必要將原有集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞萁?jīng)濟(jì)組織。對(duì)于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)來說，專業(yè)合作社要比股份經(jīng)濟(jì)組織更有生命力，適合后者發(fā)展的地區(qū)，本質(zhì)上離農(nóng)業(yè)越來越遠(yuǎn)了?！秉h國英稱。

對(duì)于如何解決上述一系列在全國范圍內(nèi)協(xié)調(diào)改革的問題，葉興慶認(rèn)為，目前的關(guān)鍵在于，有關(guān)集體經(jīng)濟(jì)改革的一系列綱領(lǐng)性文件應(yīng)盡快出臺(tái)，否則其他一系列與之配套的改革都會(huì)處于難以深入推進(jìn)的狀態(tài)。

“目前需要一個(gè)整體性方案，去解決‘三塊地一塊產(chǎn)改革過程中將碰到的共性問題，包括成員權(quán)的問題、集體經(jīng)濟(jì)組織的界定問題等。文件還沒有出來，意味著討論還在進(jìn)行當(dāng)中?！比~興慶稱。

在此之前，作為改革的突破口，張雷稱，“中央對(duì)地方盡快出成果的期待還是很高的。但在鼓勵(lì)膽子要大的同時(shí)，也提出了三條‘底線：一、能否在制度層面拿出具有共性的、可復(fù)制和推廣的經(jīng)驗(yàn)。不是光說，而是能夠看得見；二、通過試驗(yàn)是否撬動(dòng)了地方的發(fā)展，有沒有內(nèi)生的動(dòng)力；三、改革有沒有制造矛盾，如果在推動(dòng)發(fā)展的同時(shí)上訪不斷，這項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)也是不足取的?！?