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    淺析商事制度改革后如何加強(qiáng)零售許可的后續(xù)監(jiān)管

    2016-11-02 18:09:08吳春剛
    商場現(xiàn)代化 2016年24期

    摘 要:商事制度改革,是以簡政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡男姓徟贫雀母锏闹匾e措,通過市場準(zhǔn)入審批部門的自我革命、主動(dòng)放權(quán),打破了市場主體準(zhǔn)入的重重限制,為“簡化審批流程,激發(fā)市場活力”提供了制度保障。但在放低門檻的“寬進(jìn)”之后,如何輔之以有效監(jiān)管手段,確保進(jìn)得來、管得住,是各級(jí)煙草專賣管理部門當(dāng)前必須重視和解決的課題。本文從促進(jìn)觀念更新、加快職能轉(zhuǎn)變?nèi)胧?,探究零售許可后續(xù)監(jiān)管實(shí)踐中的不足和成因,進(jìn)而提出“更新監(jiān)管理念、創(chuàng)新監(jiān)管模式、完善監(jiān)管機(jī)制”的措施建議。

    關(guān)鍵詞:商事制度改革;零售許可;后續(xù)監(jiān)管

    一、引言

    “重許可,輕監(jiān)管”甚至“只許可,不監(jiān)管”的現(xiàn)象是多年來始終影響煙草專賣市場監(jiān)管體系有效運(yùn)行的難題之一,一定程度上削弱了市場管控的實(shí)際成效,同時(shí)部分制度本身設(shè)計(jì)的不合理也使得現(xiàn)有監(jiān)管體制的作用大打折扣。在推行商事制度改革后,事中、事后監(jiān)管成為煙草專賣管理部門實(shí)施行政許可權(quán)的新趨勢(shì)、新要求,后續(xù)監(jiān)管工作必須突破傳統(tǒng)監(jiān)管觀念束縛,改變過去單純依靠行政手段實(shí)施監(jiān)管的方式方法,以適應(yīng)新形勢(shì)下維護(hù)卷煙市場正常經(jīng)營秩序的迫切需要。

    二、商事制度改革對(duì)煙草部門后續(xù)監(jiān)管工作帶來的影響

    所謂行政許可后續(xù)監(jiān)管,是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施許可后對(duì)被許可人行使的監(jiān)督檢查權(quán)。以零售許可為例,行政許可后續(xù)監(jiān)管就是指煙草專賣管理部門對(duì)零售許可持證人實(shí)施零售許可活動(dòng)所進(jìn)行的督促和檢查,以確保持證人的證件使用和經(jīng)營行為能夠得到規(guī)范實(shí)施。在商事制度改革的大背景下,市場許可準(zhǔn)入的門檻大大降低,這就催生了大量的卷煙市場零售主體,加大了基層煙草專賣管理部門后續(xù)監(jiān)管的壓力和工作量,也直接暴露出煙草專賣行政執(zhí)法、市場監(jiān)管管理職能方面的問題。

    1.后續(xù)監(jiān)管主體不足,監(jiān)管效率低

    近年來,部分煙草專賣管理部門認(rèn)真貫徹落實(shí)國家局“簡政放權(quán)、放管結(jié)合”新要求,嘗試建立“法無禁止即允許”的煙草專賣零售許可負(fù)面清單制度,進(jìn)一步放寬了準(zhǔn)入條件,以此營造公平有序的卷煙零售市場環(huán)境。此舉在提高煙草專賣行政許可質(zhì)量、零售客戶滿意度、行業(yè)社會(huì)形象等方面起到了積極的推動(dòng)作用,也最大限度地消除了專賣許可制度在實(shí)施過程中的隱患和風(fēng)險(xiǎn)。但是,零售市場準(zhǔn)入門檻的降低,使持證零售戶規(guī)模逐步擴(kuò)大,受管轄范圍廣、持證戶數(shù)多、監(jiān)管人員少等因素的制約,零售許可證管理常出現(xiàn)效率低下的問題。一些地區(qū)的專賣管理人員配置不足,人均監(jiān)管戶數(shù)接近400戶,并且要兼顧案件查辦等其他工作,致使市場走訪檢查的周期過長,零售戶長期處在無人監(jiān)管的“真空”狀態(tài)。

    2.后續(xù)監(jiān)管流于形式,監(jiān)管不到位

    一些專賣管理部門及其專賣管理人員對(duì)許可證審批發(fā)放高度重視,甚至存在隨意提高準(zhǔn)入門檻、不當(dāng)設(shè)置準(zhǔn)入條件的思想和做法,但對(duì)于零售許可證后續(xù)管理的重要性則認(rèn)識(shí)不夠,往往存在“重事前審批,輕事后監(jiān)管”的監(jiān)管誤區(qū)。對(duì)于后續(xù)監(jiān)管工作認(rèn)識(shí)上的偏差,造成了缺乏對(duì)零售許可證實(shí)行動(dòng)態(tài)管理的局面。在監(jiān)管實(shí)踐中,有的專賣管理人員對(duì)于停業(yè)、歇業(yè)、注銷等問題發(fā)現(xiàn)不及時(shí)、手續(xù)辦理不規(guī)范,使得部分零售許可證長期處于“休眠”狀態(tài);零售戶許可證丟失或過期仍繼續(xù)經(jīng)營的現(xiàn)象也時(shí)有存在,甚至還存在人證不符、證照不符等現(xiàn)象。致使零售許可的后續(xù)監(jiān)管往往流于形式,起不到應(yīng)有的監(jiān)管效果。

    3.后續(xù)監(jiān)管方式落后,監(jiān)管手段單一

    現(xiàn)今,煙草專賣管理部門主要采用日常巡查和專項(xiàng)治理的方式履行監(jiān)管職責(zé),后續(xù)監(jiān)管缺乏標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的制度、流程設(shè)計(jì)。雖然“APCD”工作法在各地得到了廣泛應(yīng)用,但在目前的市場監(jiān)管中,專賣人員的工作方式仍未完全轉(zhuǎn)變,大部分時(shí)間是在市場進(jìn)行例行巡查,或者對(duì)零售戶經(jīng)營場所進(jìn)行檢查,缺乏對(duì)零售戶經(jīng)營行為的有效分析。同時(shí),市場檢查主要針對(duì)零售戶的經(jīng)營行為,往往忽略了對(duì)持證人零售許可使用方面的監(jiān)督管理,如對(duì)私自轉(zhuǎn)讓零售許可證的行為,調(diào)查取證只局限于對(duì)相關(guān)人員的詢問,能夠采取的監(jiān)管查處手段過于單一。

    三、加強(qiáng)煙草專賣零售許可后續(xù)監(jiān)管的對(duì)策和建議

    商事制度改革的推行,要求各級(jí)煙草專賣管理部門必須圍繞“寬進(jìn)嚴(yán)管”的原則尋求后續(xù)監(jiān)管工作的新模式,其核心就是要迅速轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念,改變過去以許可審批替代后續(xù)監(jiān)管的慣性思維,變前端控制為后端控制,變靜態(tài)監(jiān)管為動(dòng)態(tài)監(jiān)管,并充分預(yù)見基層專賣管理部門在監(jiān)管過程中可能會(huì)出現(xiàn)的問題、難題,及時(shí)調(diào)整監(jiān)管思路,以盡快適應(yīng)商事制度改革后新的常態(tài)化監(jiān)管需求。

    1.突出監(jiān)管重點(diǎn),進(jìn)一步完善改革制度

    商事制度改革中“職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)”的著力點(diǎn),就是加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管??梢赃@樣說,放權(quán)的過程也是強(qiáng)化監(jiān)管的過程,監(jiān)管的過程也是創(chuàng)新的過程。在新形勢(shì)下,我們應(yīng)當(dāng)加深對(duì)后續(xù)監(jiān)管重要性的認(rèn)識(shí),通過厘清現(xiàn)有監(jiān)管體系,進(jìn)一步完善制度,明確煙草專賣管理部門許可證后續(xù)監(jiān)管的監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管對(duì)象和監(jiān)管程序。一是在完善各項(xiàng)許可后續(xù)監(jiān)管制度的過程中,要突出對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)和熱點(diǎn)問題的監(jiān)管,細(xì)化各級(jí)煙草專賣監(jiān)管主體的權(quán)限功能和監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn),以便于基層煙草專賣管理部門集中力量實(shí)施有效監(jiān)管。二是要建立起“相互配合、齊抓共管”的工作機(jī)制,避免基層煙草專賣管理部門交叉監(jiān)管、模糊監(jiān)管的現(xiàn)象發(fā)生,從而真正使多元監(jiān)管模式的優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮。

    2.立足當(dāng)前實(shí)際,優(yōu)化健全監(jiān)管執(zhí)法體系

    在依法行政的總要求下,各級(jí)煙草專賣管理部門的后續(xù)監(jiān)管工作,應(yīng)該按照“依據(jù)明確、責(zé)罰對(duì)等、監(jiān)督到位、規(guī)范高效”的基本要求,通過優(yōu)化健全執(zhí)法體系,建立科學(xué)合理的后續(xù)監(jiān)管執(zhí)法組織體系和規(guī)范高效的后續(xù)監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制。一是在后續(xù)監(jiān)管工作中,要突出“提升監(jiān)管成效”和“科學(xué)配置資源”的原則,充分發(fā)揮一線煙草專賣管理部門和專賣人員的監(jiān)管“角色”作用,對(duì)卷煙市場零售主體實(shí)施精細(xì)、準(zhǔn)確的管理控制,加快市場監(jiān)管創(chuàng)新轉(zhuǎn)型步伐,不斷提高工作效能。二是要完善“橫縱結(jié)合”的監(jiān)管執(zhí)法體系,以后續(xù)監(jiān)管“管、查、處、核”四項(xiàng)職能為主線,通過實(shí)施橫向聯(lián)合其他行政管理部門,縱向協(xié)調(diào)各級(jí)專賣管理部門的模式,明確各監(jiān)管主體的主要任務(wù)、職責(zé)分工和管理權(quán)限,提高后續(xù)監(jiān)管工作驅(qū)動(dòng)性,形成“職責(zé)明確、相互監(jiān)督”的后續(xù)監(jiān)管協(xié)作機(jī)制。

    3.轉(zhuǎn)變工作理念,探索監(jiān)管新模式

    隨著卷煙零售主體數(shù)量的快速增長,監(jiān)管難度將不斷增加,各級(jí)煙草專賣管理部門只有不斷創(chuàng)新理念,探索新型市場監(jiān)管模式,才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的“嚴(yán)管”。一是在實(shí)踐工作中,要從根本上突破現(xiàn)行市場監(jiān)管的主流模式,不再按固定線路、固定頻次漫無目的地檢查市場,通過有效運(yùn)用“APCD”市場檢查工作法,落實(shí)“帶著問題上市場、提高市場檢查的針對(duì)性和有效性”的要求,實(shí)現(xiàn)后續(xù)監(jiān)管的精細(xì)化管理,切實(shí)提高后續(xù)監(jiān)管的效率和水平。二是要提升專賣隊(duì)伍的整體分析研判能力,通過科學(xué)設(shè)定一系列指標(biāo)和參數(shù),由專賣管理人員科學(xué)分析判斷卷煙市場零售主體的真實(shí)經(jīng)營狀況,準(zhǔn)確把握整個(gè)卷煙市場的脈搏,便于有的放矢地對(duì)后續(xù)監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行有效的梳理、改進(jìn)和提升。

    4.創(chuàng)新信用體系建設(shè),提高監(jiān)管效能

    卷煙作為特殊商品,它不僅關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展,也直接涉及人民大眾的身體健康。隨著卷煙零售市場的快速發(fā)展,市場零售主體售假、售私等信用缺失問題也屢禁不止。因此,加強(qiáng)“卷煙零售主體誠信體系”建設(shè),也是零售許可后續(xù)監(jiān)管的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。一是要建立信用登記機(jī)制,加強(qiáng)信息互利共享。通過積極推動(dòng)零售市場主體違法違規(guī)經(jīng)營和涉證信息庫的建立和完善,搭建零售市場主體信息資源共享與應(yīng)用平臺(tái),根據(jù)監(jiān)管需求暢通查詢市場主體誠信狀態(tài)、優(yōu)良誠信記錄及監(jiān)管警示信息的渠道,發(fā)揮“誠信系統(tǒng)”的監(jiān)督效應(yīng)。二是建立信用制約機(jī)制,發(fā)揮信用制約效應(yīng),增大卷煙市場零售主體的失信違法成本,形成“一處失信、處處制約”、“一處違法、處處受限”的懲戒機(jī)制,進(jìn)一步提升監(jiān)管效能。

    四、結(jié)束語

    商事制度改革,是黨中央、國務(wù)院的重大決策,也是當(dāng)前各級(jí)煙草專賣管理部門的一項(xiàng)重要職能轉(zhuǎn)變,從某種程度上說是“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。各級(jí)煙草專賣管理部門要嚴(yán)格按照“便捷高效、規(guī)范統(tǒng)一、寬進(jìn)嚴(yán)管”的原則,積極穩(wěn)妥推進(jìn)“先照后證”等許可登記制度,并通過“更新監(jiān)管理念、創(chuàng)新監(jiān)管模式、完善監(jiān)管機(jī)制”等手段,盡快適應(yīng)改革推進(jìn)需要,真正實(shí)現(xiàn)“寬進(jìn)嚴(yán)管”的目標(biāo)要求。

    參考文獻(xiàn):

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    [4]許瑞生.深化商事制度改革加強(qiáng)事中事后監(jiān)管[J].行政管理改革,2015(6):34-37.

    作者簡介:吳春剛(1981.07- ),男,大學(xué)學(xué)歷,通過煙草專賣管理師職業(yè)資格(二級(jí))鑒定,現(xiàn)任職于遼寧省沈陽市煙草專賣局,為煙草行業(yè)職業(yè)技能鑒定專業(yè)專家組成員,煙草專賣管理師職業(yè)技能鑒定培訓(xùn)教材(三至五級(jí))編寫專家

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