防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制改革災(zāi)害閾值研究成果應(yīng)用

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要健全公共安全體系。健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制。如何開展“健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制”的改革工作，切實保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，全面提高政府與全社會抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力，迫切需要理論研究成果的支持和實踐經(jīng)驗的佐證。

一、引言

災(zāi)害損失閾值的定義和確定，有可能成為科學(xué)研究中對于災(zāi)害的預(yù)防、損失的量級及其災(zāi)害損失評估的關(guān)鍵指標(biāo)。災(zāi)害損失閾值不僅對承災(zāi)體遭受災(zāi)害損失破壞程度的階躍函數(shù)的特征予以描述，而且還從承災(zāi)體的內(nèi)在特征（暴露程度、脆弱性、防災(zāi)抗災(zāi)能力）等方面和所在區(qū)域的外在條件（未來災(zāi)害可能達(dá)到的強(qiáng)度與頻度），揭示標(biāo)的物承受災(zāi)害損害程度上下極限的臨界值。防災(zāi)防損是減輕災(zāi)害損失的重要組成部分，最佳的危機(jī)管理就是預(yù)防危機(jī)的發(fā)生。本文首次探索其在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制改革中的應(yīng)用。

二、災(zāi)害損失閾值的研究成果在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制改革中應(yīng)用的深度探索

安全需求是公眾最基本也是最迫切的需求，各種各樣災(zāi)害的發(fā)生及其造成的生命與財產(chǎn)的損失是人類社會共同面對的重大挑戰(zhàn)。如何評價災(zāi)害造成的損失，制定防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的對策，探索減輕損失的途徑，是自然科學(xué)與社會科學(xué)共同的目標(biāo)與責(zé)任。現(xiàn)實中，對災(zāi)害的基本構(gòu)成要素和災(zāi)害損失評估指標(biāo)體系等重大基礎(chǔ)問題尚存在許多模糊認(rèn)識，需要從基礎(chǔ)理論研究予以明確，以促進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)的發(fā)展。

防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)包含日常管理和應(yīng)急管理兩部分內(nèi)容：一是防患于未然，使危害公共安全的災(zāi)害事件不發(fā)生或是降低損失程度。按照災(zāi)害損失風(fēng)險的組成要素（圖）所示的災(zāi)害損失風(fēng)險的組成，這方面的內(nèi)容主要目的是旨在減少承災(zāi)體的脆弱性和增加承災(zāi)體對災(zāi)害的防護(hù)程度。防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)日常管理的重點在于認(rèn)識災(zāi)害、了解災(zāi)害、查明風(fēng)險、消除隱患、遏制誘因。二是及時的應(yīng)急管理，也就是災(zāi)害事件發(fā)生后要在最短的時間內(nèi)恢復(fù)災(zāi)區(qū)社會秩序與經(jīng)濟(jì)生活的正常運轉(zhuǎn)。這方面的內(nèi)容主要目的是旨在增加承災(zāi)體對災(zāi)害的自身恢復(fù)能力。其特點在于編制預(yù)案、現(xiàn)場研判、充分演練、物資儲備、巡查檢驗、及時反應(yīng)等。

防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)包含的日常管理和應(yīng)急管理都需要對承災(zāi)體在未來可預(yù)期的時間內(nèi)，對災(zāi)害事件發(fā)生的可能性與損失的程度進(jìn)行預(yù)判。這是因為，對災(zāi)害的損失進(jìn)行估算和測算，是制定防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)及災(zāi)后重建方案的重要依據(jù)。建立科學(xué)合理且可操作的災(zāi)害損失評估指標(biāo)體系既是災(zāi)害損失學(xué)科建立的基本要求，又是把防災(zāi)減災(zāi)作為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展總體目標(biāo)的重要保障之一。但是這方面的深入研究尚處于探索階段。以下，本文從災(zāi)害損失閾值的研究成果在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制改革中的應(yīng)用進(jìn)行探索，作為防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制改革的理論指導(dǎo)依據(jù)。

（一）從提高承災(zāi)體的內(nèi)在特征入手，防患于未然

災(zāi)害損失閾值的重要意義之一是從“整體思維”的角度，研究承災(zāi)體的內(nèi)在特征（暴露程度、脆弱性、抗災(zāi)自救能力） 等方面和所在區(qū)域的外在條件（未來災(zāi)害可能達(dá)到的強(qiáng)度與頻度），揭示災(zāi)害損害發(fā)生的臨界值。

現(xiàn)實生活中，某一地區(qū)對某一災(zāi)害種類的抵御能力，也就是對某一災(zāi)害種類在某一強(qiáng)度條件下的損害程度，實際上是一個加權(quán)平均的統(tǒng)計數(shù)值。例如，地震災(zāi)害中對于特定地區(qū)建筑物的損害程度，雖然都是處在同一地震加速度的場作用下，但是由于各建筑物的自身特征（設(shè)計、結(jié)構(gòu)、建造年代、材料、層高）等導(dǎo)致的暴露程度、脆弱性、防災(zāi)抗災(zāi)能力等方面的差異，以及與所處地理位置、地形地貌和地質(zhì)條件的差異，都可以反映出截然不同的災(zāi)害破壞損失程度。

據(jù)中國地震局專題報告，1990-2013年，國內(nèi)發(fā)生的地震共造成10，250.17億元的經(jīng)濟(jì)損失（其中2008年汶川地震損失最大），平均每年地震災(zāi)害事件12.1次。按照時間排序，在同等地震強(qiáng)度的災(zāi)害事件中，越是近期發(fā)生的災(zāi)害事件，地震災(zāi)害造成的損害呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)損失與人員傷亡差異明顯的態(tài)勢：即直接經(jīng)濟(jì)損失呈現(xiàn)越來越高的態(tài)勢，人員傷亡則呈現(xiàn)逐步減少的態(tài)勢。這種態(tài)勢是社會財富積累與經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)步的真實反映。

事實表明：在突如其來的地震面前，各類房屋抗御地震災(zāi)害的能力有著天壤之別。由此可以推理，倘若從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的角度，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制應(yīng)該從提高承災(zāi)體的內(nèi)在特征（暴露程度、脆弱性、抗災(zāi)自救能力） 等方面入手，防患于未然。

（二）從災(zāi)害損失閾值的研究結(jié)果入手，確定承災(zāi)體在可預(yù)見的最大短板

災(zāi)害的發(fā)生是制約社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，各種災(zāi)害始終威脅著人民群眾的生命和財產(chǎn)安全。據(jù)政府間氣候變化專門委員會（IPCC）等國際組織和許多專家學(xué)者的觀點，由于氣候變化，自然災(zāi)害在全球范圍內(nèi)正變得越來越頻繁。

2015年底，中央召開城市工作會議，明確當(dāng)前和今后一個時期，我國城市工作的指導(dǎo)思想是：全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅持以人為本、科學(xué)發(fā)展、改革創(chuàng)新、依法治市，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，提高新型城鎮(zhèn)化水平，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。

就“城市病”而言，城市的“逢雨內(nèi)澇”和“熱島現(xiàn)象”日益突出。由于過去沒有對“熱島現(xiàn)象”的危害結(jié)果有明晰的認(rèn)識，在城市發(fā)展上片面強(qiáng)調(diào)城市的美觀，不僅用大量的人力物力財力累積起了鋼筋水泥森林，甚至提出“硬化街區(qū)地面不露寸土”的城市建設(shè)規(guī)劃。城市里原有的天然透水性地面逐漸被建筑物和基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋，導(dǎo)致城市不透水區(qū)域比例大幅提高。這種不透水地面被環(huán)保專家稱之為“死亡性地面”。2015年，我國很多城市發(fā)生的大面積內(nèi)澇災(zāi)害就是由于忽視了城市建設(shè)與自然環(huán)境友好的關(guān)系從而付出了代價。因此，國務(wù)院提出要加快推進(jìn)海綿城市建設(shè)，并且納入“十三五”規(guī)劃。要求逐步實現(xiàn)小雨不積水、大雨不內(nèi)澇、水體不黑臭、熱島有緩解；修復(fù)城市水生態(tài)、涵養(yǎng)水資源；增強(qiáng)城市防澇能力，擴(kuò)大公共產(chǎn)品有效投資，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展，有效防治城市內(nèi)澇，保障城市生態(tài)安全。

災(zāi)害損失閾值在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最為直接的應(yīng)用就是風(fēng)險保障的底線設(shè)置。它不僅是核定承災(zāi)體風(fēng)險損失的基礎(chǔ)，更重要的是為公眾提供風(fēng)險防范與防災(zāi)防損的關(guān)鍵指標(biāo)，即揭示各種災(zāi)害風(fēng)險在承災(zāi)體內(nèi)的最大短板。比如，建設(shè)海綿城市、改善熱島效應(yīng)，就需要對城市建設(shè)發(fā)展中的蒸發(fā)量、地表徑流和地下徑流進(jìn)行統(tǒng)計，對城市降水量、硬化地面面積與分布、地下水開采與漏斗、水資源利用率、城市綠地面積、城市濕地生態(tài)系統(tǒng)、城市排水系統(tǒng)、城市建筑物的外觀與玻璃幕墻、室外空調(diào)以及城市立體綠化和屋頂綠化等等一系列的因素予以綜合考量。將上述因素按照網(wǎng)格化的布局，在街區(qū)層面上，分別計算出在不同的溫度和降水強(qiáng)度條件下的災(zāi)害損失閾值，有針對性地科學(xué)制定本網(wǎng)格內(nèi)的自然危害、承災(zāi)體的脆弱性、對危害的防護(hù)程度以及承災(zāi)體在災(zāi)后的恢復(fù)能力的應(yīng)對策略，綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，最大限度地減少開發(fā)建設(shè)對生態(tài)環(huán)境的影響，將極端天氣情況下70%的降雨就地消納和利用。

（三）從災(zāi)害損失的構(gòu)成要素入手，確定防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)“整體思維”的頂層設(shè)計

災(zāi)害損失閾值的研究成果在社會科學(xué)管理方面同樣具有寬泛的應(yīng)用前景，對揭示社會宏觀經(jīng)濟(jì)運行，提供理論支持和依據(jù)。對處置復(fù)雜開放系統(tǒng)的管理和解決，在理論上有整體思維理論和分解思維理論兩種認(rèn)知。

整體思維又稱系統(tǒng)思維。它認(rèn)為整體是由各個局部按照一定的秩序組織起來的，要求以整體和全面的視角把握對象，突出對問題的整體結(jié)構(gòu)的分析，發(fā)現(xiàn)問題的整體結(jié)構(gòu)特征，把握其之間的關(guān)聯(lián)，進(jìn)行有目的的、有意識的整體處理。不論是從理論上還是在實踐中，災(zāi)害損失不單純是一個統(tǒng)計分析過程，而是一個復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)問題。比如，對于特大型城市的道路交通的認(rèn)知和預(yù)防大面積交通擁堵的風(fēng)險防范與應(yīng)急處置措施，除了需要分解思維的認(rèn)知以外，還必須和不得不考慮整體思維理論的應(yīng)用與指導(dǎo)。

分解思維理論是歐洲文藝復(fù)興和工業(yè)革命之后，為科學(xué)界普遍采用的認(rèn)知方法。分解思維理論采取對認(rèn)知的事物“抽絲剝繭”的方法，其作用是把一個整體問題拆分成若干個小問題，把比較復(fù)雜的問題變更成若干個比較簡單的問題，把復(fù)雜的數(shù)量關(guān)系變更成連續(xù)的簡易數(shù)量關(guān)系，然后按部就班、逐個解決，其所追求的是明確唯一的答案。分解思維理論應(yīng)用于社會實踐對于解決是與非的問題，進(jìn)行控制與預(yù)測行之有效。

以北京市的交通統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例，北京市行政區(qū)劃為1.68萬平方公里。據(jù)北京市統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局北京調(diào)查總隊聯(lián)合發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：到2012年末，北京市常住人口已達(dá)2069.3萬人，常住人口的密度為1289人/平方公里。截至2013年底，北京市公路總里程達(dá)20503公里，到2020年，北京市公路總里程達(dá)22200公里，高速公路里程達(dá)1200公里，北京市機(jī)動車保有量達(dá)到561萬輛。按平均每輛轎車占用4米的長度、頭尾相接順序停放，到2020年，北京市公路總里程剛剛能夠滿足停放這些車輛。這些車輛年排放污染物70萬噸。據(jù)測算，機(jī)動車排放的一氧化碳（CO）、氮氧化物（NOx）、碳?xì)浠衔铮℉C），分別占到該類污染物全市排放總量的86%、56%和32%。北京市交通擁堵的狀況已經(jīng)不僅僅是相關(guān)職能部門的問題，嚴(yán)重的交通擁堵影響了北京國際都市的形象、城市運行和城市安全。究其原因，不是城市管理者或相關(guān)職能部門沒有盡到職責(zé)，而是多年來在對特大型城市預(yù)防和治理道路交通擁堵的理論指導(dǎo)和相應(yīng)的處置方法層面上出現(xiàn)了某些認(rèn)知偏差。

災(zāi)害損失構(gòu)成與災(zāi)害閾值的研究結(jié)果揭示：對于剛性的交通流需求只有從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革入手，才有可能徹底改變或者減輕如潮汐般的長距離、大面積、高密度、集中時段、定向涌現(xiàn)的交通流對有限的道路通行能力的現(xiàn)狀。如何科學(xué)應(yīng)對這一現(xiàn)狀已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了單一行政部門的職責(zé)與權(quán)限，必須從頂層設(shè)計的角度整體思維，全社會、多部門共同努力，達(dá)到防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的目標(biāo)。

（四）從災(zāi)害閾值的相關(guān)要素入手，完善防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)法律法規(guī)

如何理解災(zāi)害閾值對某一區(qū)域特定災(zāi)害的暴露程度、脆弱性、抗災(zāi)自救能力等諸因子的極大值，是隨著社會進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財富積累發(fā)生變化，并且該變化極有可能呈現(xiàn)為非線性增減和衍生新的意想不到的災(zāi)害，從而產(chǎn)生動態(tài)變化的新的災(zāi)害損失閾值。就困擾老舊城區(qū)的停車難，以及由此派生的路權(quán)歸屬、城市綠化、停車收費等問題，以“頭腦風(fēng)暴”的方法，體驗災(zāi)害閾值的變化。

現(xiàn)實狀況顯示：城市中心區(qū)不論是公交站點的停車還是交通換乘的停車，以及占用道路兩側(cè)的停車，在法律法規(guī)和行業(yè)管理規(guī)范中遠(yuǎn)沒有考慮到由于停車占道，哪怕是單一車輛的臨時停靠，對交通流量的影響程度和帶來的“蝴蝶效應(yīng)”。理論計算與現(xiàn)場調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，路寬在四條行車道的條件下，倘若有一條車道被占用，其實際影響的道路通行能力不是按照邏輯思維的四分之一而是三分之一。

從災(zāi)害閾值的變化考量，任何形式的占道停車，不論是人行道還是輔路停車，也不論該停車位經(jīng)過何種單位的審批與是否收費，從資源的屬性和法理上講，都是停車者對公共資源的占用，都有可能造成道路交通擁堵，帶來安全隱患。遺憾的是，不論是路政管理還是交通管理部門，都沒有提出對占路停車現(xiàn)象的物權(quán)主張，也沒有相應(yīng)的法律法規(guī)予以明確。

從立法層面上講，針對防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制的改革，要將“道路的建設(shè)與使用”作為“城市公共資源”的認(rèn)知提高到法律法規(guī)層面，予以明確定位與闡述。只有在理論層面上糾正對道路資源認(rèn)知的偏差，只有真正還道路所有權(quán)（社會公共資源屬于社會全體公民）與經(jīng)營使用權(quán)的公共資源屬性，才有可能針對引起交通擁堵的風(fēng)險因素進(jìn)行依法合規(guī)且行之有效的防范與治理。對停止或盡可能減少占道停車現(xiàn)象，需要從改變暴露程度和脆弱性入手，在城市建設(shè)規(guī)劃審批的過程中，地方立法并設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，要求所有的建筑物必須建設(shè)與之容量相匹配的地下停車位并向建筑物內(nèi)的相關(guān)人員無條件開放。建筑物地上廣場應(yīng)盡可能建設(shè)成為可透水的綠化用地。就停車收費而言，地上（包括路側(cè)）停車位的費率應(yīng)該是地下停車的2-3倍。這不僅僅是從經(jīng)濟(jì)角度鼓勵地下停車位的修建，而是綜合考量地上停車場對城市綠化和熱島現(xiàn)象的正負(fù)貢獻(xiàn)，既碳匯表示。

（五）從災(zāi)害閾值的現(xiàn)實狀況，明晰防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的價值觀和投入產(chǎn)出比

防災(zāi)防損是減輕災(zāi)害損失的重要組成部分，最佳的危機(jī)管理就是預(yù)防危機(jī)的發(fā)生。災(zāi)害損失評估理論的測試報告顯示，防災(zāi)防損的投入產(chǎn)出比是：用于防災(zāi)的一元抵得上救災(zāi)的100元，更抵得上重建的1000元，為此需要樹立“防災(zāi)防損就是增產(chǎn)”和“減災(zāi)能力也是生產(chǎn)力”的經(jīng)濟(jì)觀和價值觀。按照修訂后的《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革入手，明晰災(zāi)區(qū)的損失程度和政府救災(zāi)投入。特別是災(zāi)后重建的投入產(chǎn)出比，并以此為統(tǒng)領(lǐng)，樹立防范勝于救災(zāi)的意識，變被動救災(zāi)為主動減災(zāi)，徹底改變政府部門和企事業(yè)單位“輕事先預(yù)防、重事故救援、嘆損失無補(bǔ)”的觀念。

三、結(jié)論

《仙臺減災(zāi)框架2015-2030》提出的未來15年全球七大減災(zāi)目標(biāo)是：大幅減少全球災(zāi)難死亡率；大幅減少受影響的民眾人數(shù)；減少與全球國內(nèi)生產(chǎn)總值相關(guān)的經(jīng)濟(jì)損失；大幅減少災(zāi)害給關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施帶來的損失以及對基本服務(wù)的干擾，其中包括衛(wèi)生和教育設(shè)施；在2020年前增加制定國家和地方減災(zāi)戰(zhàn)略的國家數(shù)目；促進(jìn)國際合作；增加獲得多災(zāi)預(yù)警系統(tǒng)和減災(zāi)信息和評估的機(jī)會。

重大災(zāi)害嚴(yán)重威脅和危害國家利益與社會安全。防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)屬于風(fēng)險管理和危機(jī)管理范疇，是構(gòu)筑社會公共安全體系不可或缺的組成部分。古今中外歷史上血的教訓(xùn)一再告誡和警示人類：“隱患險于明火，防范勝于救災(zāi)”。災(zāi)害損失閾值研究成果的應(yīng)用有助于進(jìn)一步完善災(zāi)害損失評估指標(biāo)體系建設(shè)，而且有可能成為自然科學(xué)和社會科學(xué)研究中對各種災(zāi)害（自然災(zāi)害和人為災(zāi)害）的預(yù)防、損失的量級及其災(zāi)害評估的關(guān)鍵指標(biāo)。特別是在防災(zāi)防損領(lǐng)域，比如可以通過繁衍社會管理過程中各種矛盾的臨界狀態(tài)，調(diào)整期間的權(quán)重，以求得災(zāi)害損失閾值處于激發(fā)狀態(tài)的可承受區(qū)間，達(dá)到社會發(fā)展的和諧穩(wěn)定。

災(zāi)害閾值和災(zāi)損率概念的研究成果在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制改革中的應(yīng)用，具有廣闊的發(fā)展空間。

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（責(zé)任編輯：李靜敏）