村民視角下村級公共服務制度創(chuàng)新的效果分析——以成都市村民議事會制度為例

路征，鮮永一，張義方

（1. 四川大學經(jīng)濟學院，四川 成都 610064；2. 新加坡國立大學風險管理研究所，新加坡 新加坡市 119613；3. 四川省工程咨詢研究院工業(yè)項目處，四川 成都 610016）

村民視角下村級公共服務制度創(chuàng)新的效果分析——以成都市村民議事會制度為例

路征1，鮮永一2*，張義方3

（1. 四川大學經(jīng)濟學院，四川 成都 610064；2. 新加坡國立大學風險管理研究所，新加坡 新加坡市 119613；3. 四川省工程咨詢研究院工業(yè)項目處，四川 成都 610016）

村民議事會制度是成都市農(nóng)村基層公共服務和社會管理制度改革的創(chuàng)新舉措?；诔啥妓膫€村落933位村民的問卷調查，從村民視角刻畫村民議事會制度的實施效果，利用LOGIT二值響應模型和對數(shù)模型，分析村民個體特征對村民議事會知曉度以及理解和評價新制度帶來的影響，探討村民議事會制度的實施效果及改進措施。結論表明，超過3/4的村民知曉村民議事會制度，絕大多數(shù)村民認為新制度的實施在解決村級公共事務上發(fā)揮著積極作用，議事會成員的選舉過程也體現(xiàn)出較好的公平性；村民文化水平和政治關注度對其是否知曉村民議事會制度有顯著影響，文化水平越高、越關心政事的村民更了解新制度；村民年齡、文化水平和政治關注度對其評價新制度有顯著的正向影響，文化程度和政治關注度越高的人群，往往能更理性的判斷制度改進帶來的積極效果，從而愿意對新制度給予更高的評價。因此，應從強化制度宣傳、提升村民民主治理意識、優(yōu)化信息傳遞渠道和充分考慮村民個體特征影響等四個方面完善村民議事會制度。

村民自治；村級公共服務；村民議事會；制度創(chuàng)新；基層治理

路征， 鮮永一， 張義方. 村民視角下村級公共服務制度創(chuàng)新的效果分析——以成都市村民議事會制度為例［J］. 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究， 2016， 37（1）: 137-142.

Lu Z， Xian Y Y， Zhang Y F. The analysis on the effects of the village public service institution innovation from the perspective of villagers: A case study of a Villager Council in Chengdu， China［J］. Research of Agricultural Modernization， 2016， 37（1）: 137-142.

長期以來，我國農(nóng)村基層公共服務主要依托由村民代表大會為權力機構的村民自治組織來完成，在具體執(zhí)行上，主要由村黨委和村委會來實施。由于客觀條件的限制，這種傳統(tǒng)的基層治理模式存在諸多弊端，尤其是村民無法有效參與村級公共事務的決策制定和實施，導致村級事務決策和實施實際上直接由村黨委和村委會干部決定，缺乏廣泛的民主參與和社會監(jiān)督。2010年成都開始在全市范圍內實施“村民議事會”制度。作為成都市村級公共服務和社會管理改革的核心舉措，村民議事會制度試圖利用制度層面上的革新來改進民主參與程度和公共產(chǎn)品供給效率低下的原有制度，進而解決傳統(tǒng)治理模式導致的農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務供給數(shù)量短缺、供給質量不高等難題。因此，跟蹤該制度的實施進展并分析其實施效果，對進一步完善村民議事會制度和提升實施效果具有重要意義。

事實上，為了提高村民自治制度的有效性，我國一些地區(qū)在上世紀90年代就開始了微觀層面的探索創(chuàng)新。如在山東省日照市的濤雒鎮(zhèn)，就曾推行“村務大事民主公決制度”，以入戶發(fā)放征求意見書的形式來替代集中召開村民會議或村民代表會議［1］。而在貴州省習水縣大坡鄉(xiāng)羅家壩村，2005年村民也自發(fā)成立了村民自治理事會來從事村級事務的集體決策［2］。不過，這些探索都只在很小的范圍內實行，“村務大事民主公決制度”由當?shù)劓?zhèn)政府推動，而“村民理事會制度”僅限于特定村組，且沒有建立起相關的配套制度，從而影響了新制度的可持續(xù)性。相比之下，村民議事會制度由成都市政府推動，并且建立了較為完善的配套制度（如經(jīng)費保障制度和分類供給制度）［3］，因此在推行力度和制度保障上都有利于該制度的可持續(xù)發(fā)展。

很多研究認為，村民議事會制度有效的結合了政府和村民在村級事務中的作用，為農(nóng)民參與和監(jiān)督村級公共項目提供了制度保障，它在公共服務項目的決策、監(jiān)督和民主評議等方面都發(fā)揮了重要作用，為村民自治中有效實現(xiàn)公民參與提供了制度環(huán)境［4-6］。楊繼榮［7］認為，村民議事會在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著重要的溝通媒介作用，它既是農(nóng)民利益的代理人，也是村民委員會過渡行政化的矯正者；事實上，國外實踐經(jīng)驗也表明，讓當?shù)鼐用裉岢銮袑嵭枨蟛⑴c民主決策，能有效解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供需矛盾［8-9］?？傊迕褡h事會讓村民更有效地參與到公共服務的決策之中，能夠切實反映村民對公共產(chǎn)品的需求和偏好，具有很強的創(chuàng)新性和突破性。但是，制度實施的效果不僅與制度本身及其他外部力量有關，還受參與者個體特征的影響。由于農(nóng)村居民文化素質相對不高，參與態(tài)度、意識、技能等方面也較為欠缺，導致村級公共事務參與度總體上相對較低［10-11］，從而難以形成自主治理可持續(xù)性之基礎的參與精神和公共精神［2］。利用微觀調查數(shù)據(jù)進行的因素分析表明，性別、年齡、受教育程度、政治覺悟等村民個體特征都會對其村級公共事務的參與度產(chǎn)生顯著影響［12-16］。因此，如果參與者本身受知識文化水平、參與意識等因素的影響，而難以有效參與一個有利于提升民主治理水平的新制度，就會影響其對新制度的滿意程度，進而降低制度的實施效果。

目前來看，對成都村民議事會制度的相關研究，或側重于從理論視角來考察這一新制度對基層治理帶來的積極影響，或單一的分析村民對新制度的總體滿意度，而少有從村民視角入手，分析村民個體特征對其理解和評價村民議事會制度帶來的影響。本文通過對成都市區(qū)縣農(nóng)村地區(qū)居民對村民議事會制度評價的調查，從村民視角刻畫村民議事會制度的實施效果，并利用LOGIT二值響應模型，分析村民個體特征對村民議事會制度知曉度的影響，利用對數(shù)模型分析村民個體特征對其理解和評價新制度帶來的影響，可為進一步完善村民議事會制度和提升其實施效果提供有益參考。

1 研究方法

1.1 數(shù)據(jù)來源

為了進一步探討村民議事會實施區(qū)域村民對該制度的評價及影響因素，于2013年2-4月選取成都市區(qū)縣的雙流縣瓦窯村、溫江區(qū)籠堰村、龍泉驛區(qū)青臺山村和成華區(qū)紅花堰村等四個村作為調查目標區(qū)域，通過向當?shù)卮迕耠S機發(fā)放封閉式調查問卷，就村民對村民議事會制度的評價及影響因素進行了調查。本次問卷調查共發(fā)放問卷1 200份，剔除空白問卷、填寫不完整問卷和無效問卷后，共獲得有效問卷933份。

在問卷設計上，重點關注村民個體特征（如年齡、受教育程度、政治關注度、獲取村內信息的渠道）、村民對議事會的知曉度、村民對村民議事會運行的效果評價等。

1.2 變量選擇

因變量包括村民議事會知曉度和村民對村民議事會實施效果的定量評價。村民議事會知曉度為二值變量（知道=1，不知道=0）；村民對村民議事會的定量評價為百分制評分，共有472個知道村民議事會制度的村民對其實施效果進行了評分，平均分為83.33分，最高分100分，最低分0分，標準差為13.5。

自變量包括年齡（age）、文化水平（edu）、政治關注度（pol）。年齡分為六個層次區(qū)間，按區(qū)間分別賦值1-6，值越大表明年齡越大；文化水平用受教育水平反映，分為四個層次區(qū)間，按區(qū)間賦值1-4，值越大表明文化水平越高；政治關注度分為四個層次，按觀看新聞的頻繁程度賦值1-4，值越大表明政治關注度或對村級公共事務關注度越高。

1.3 模型設定

首先，考察村民年齡、文化水平和政治關注度對村民議事會制度知曉度是否存在顯著影響。由于因變量村民議事會制度知曉度為0-1二值變量，因而采用LOGIT二值響應模型進行分析，基本形式設定為：

式中：y表示被調研村民知道村民議事會制度的條件概率；age、edu和pol分別表示被調研村民的年齡、文化水平和政治關注度。

其次，考察年齡、文化程度和政治關注度對村民定量評價村民議事會制度是否存在顯著影響。因變量為村民對村民議事會制度實施的評分，考慮到異方差問題，采用對數(shù)模型進行估計，模型設定為：

式中：score為知道村民議事會制度的村民對該制度實施效果的評分。

本文主要使用STATA11.0軟件進行相關分析。

2 結果與分析

2.1 村民個體特征分析

97%以上的被調查村民年齡在20歲以上，這表明隨機樣本主要來自于具有獨立判斷能力的成年人；被調查村民中，受教育水平普遍偏低，初中及以下文化程度的村民占比超過86%，而高中及以上文化程度的村民不足14%；大多數(shù)村民都較為關心政事，約67%的村民經(jīng)常觀看新聞，21.44%的村民“偶爾看新聞”，只有11.58%的村民“幾乎不看新聞”；而在村務信息獲取方面，則主要通過村民之間的日常交流、村干部上門或電話通知和村公告欄三種渠道（表1）。

表1 村民個體特征的描述性統(tǒng)計Table1 Descriptive statistics of villagers’ characteristics

2.2 村民對村民議事會制度的總體評價

在政府的大力推動下，村民議事會制度得以有效落實，村民對新制度的實施也給予了較高評價。對村民議事會制度的知曉率約為77%，但仍有23%左右的村民不知道村民議事會制度（表2），這說明在制度宣傳和推廣上有待進一步加強；約有76%的村民認為議事會成員的選擇過程“很公平”和“比較公平”；在對村民議事會制度實施效果的評價方面，75.7%的村民認為效果較好，通過這個制度解決了一些以前不能妥善解決的實際問題，但仍有1/4的村民認為效果并不理想，而在定量評價上，平均評分也達到了83.3分。

類似調查分析也表明，村民議事會作為村級公共事務民主決策的組織機構，在實施后得到了村民較廣泛的認可。2009年村民對自治制度建設的滿意度達到85.7%，對村兩委、村民議事會、村民監(jiān)事會在村級公共服務和社會管理中的作用的滿意度達到了85%［12］。據(jù)國家統(tǒng)計局成都調查隊針對20個區(qū)縣6 001戶家庭的調查發(fā)布的《2010年成都市新型村級治理機制建設情況第三方調查報告》表明，受訪群眾對村民議事會組建、選舉和運行的總體知曉率高達95.98%，對議事會決定的公正性及議事會工作的總體滿意度達到95.06%［17］；另據(jù)成都市社會科學院的一項跟蹤調查，村民認為議事會對村民意見具有代表性、認為議事會真正決定了村級公共事務的比例和對已經(jīng)實施的公共服務總體滿意度，分別由2010年的76.2%、50.4%和61.2%上升到2011年的84.1%、57.6%和66.2%［18-19］；羅中樞［20］調查結果也表明，村民對議事會的滿意度達到88.9%，且有62%的人認為村級公用事務應該由村民議事會決定。

表2 村民對村民議事會制度的總體評價Table2 Villagers’ overall evaluation on the institution of villager council

綜上所述，其他調查與本次調查結果都表明，村民對村民議事會的實施總體上較為滿意，大多數(shù)村民認為該制度的實施在解決村級公共事務上發(fā)揮著積極作用，在議事會成員的選擇過程中也體現(xiàn)出較好的公平性，但仍有較大比例的村民認為該制度的總體效果較差。

2.3 村民個體特征對村民評價議事會制度的影響

由于模型（1）估計結果沒有直接給出模型中的參數(shù)φ，因而估計得到的系數(shù)只能判斷變量的影響方向，不能比較變量影響的程度，也不能分析自變量引起的邊際效應。為了比較年齡、文化程度和政治關注度對村民選擇概率帶來的邊際影響，需要進一步計算邊際效應。模型估計采用了LOGIT、LOGISTIC兩種具體模型表達形式并計算了邊際效應（表3）。其中，LOGIT報告系數(shù)，通過正負號可以判斷影響方向，系數(shù)大小沒有實際意義；LOGISTIC報告比值比（Odds Ratio，即OR值），如果OR值大于1，表示該自變量對因變量有正向影響，OR值小于1則表示有負向影響［21］；邊際效應則可以看出自變量對因變量的影響程度。

表3 Logit與Logistic模型估計結果Table3 Regression results of the logit and logistic models

被調研村民的文化程度和政治關注度對其是否知道村民議事會制度有顯著影響。在其他因素不變的情況下，文化程度越高，知曉村民議事會制度的概率越大，且文化程度每提高一個層次，知曉村民議事會制度的概率會提高5.3%；政治關注度越高，知曉村民議事會制度的概率也越大，且政治關注度每提高一個水平，知曉村民議事會制度的概率提高13.3%；此外，估計結果表明村民年齡結構對村民議事會制度知曉率沒有顯著影響。這說明，村民議事會知曉率的高低與村民自身的文化水平和是否關心政事有關，文化水平和政治興趣較高的村民，通常也對村級公共事務管理越關心。因此，農(nóng)村地區(qū)居民的文化程度和政治關注度相對較低，是導致村民議事會知曉率不理想的一個重要原因。另外，村民對新制度的知曉率，可能還與信息的有效傳播有關。調查結果已表明，大多數(shù)村民獲取本村事務信息的渠道是通過村民之間的交流和村干部主動通知，因而在對新制度的宣傳和推廣上，需要強化信息傳遞的有效性，以讓村民更快更有效的掌握本村民主制度建設和村級公共事務的相關信息。

對模型（2）進行OLS穩(wěn)健回歸分析表明，被調研村民的年齡、文化程度和政治關注度對其評價議事會制度都有顯著的正向影響。在其他因素不變的情況下，年齡越大，對村民議事會制度的評價越高，且年齡層次每提高1%，對村民議事會制度的評分將提高8.4%（表4）；文化程度越高，對村民議事會制度的評價越高，且文化層次每提高1%，對村民議事會制度的評分會提高5.1%；政治關注度越高，對村民議事會制度的評價也越高，政治關注度每提高1%，對村民議事會制度的評分會提高8.3%。

表4 對數(shù)模型穩(wěn)健回歸結果Table4 Robust regression results of the logarithmic model

同時可以發(fā)現(xiàn)，村民年齡、政治關注度和文化水平對其評價議事會制度的影響力度依次遞減。這充分表明，影響村民對村民議事會滿意度的因素除了制度本身科學性以及其他外部因素外，還與本地村民的個人特征顯著相關。文化程度和政治關注度較高的人群，往往能夠更理性的判斷制度改進帶來的積極影響，從而愿意對新制度給予更高的贊許；而文化程度和政治關注度較低的人不能很好地理解新制度并對其缺乏信任感，導致滿意度較低；年齡較大的村民或因感受到了不同經(jīng)濟社會發(fā)展階段下的生活環(huán)境，更多的傾向于從歷史角度進行比較，他們對這種過去沒有的制度改進也愿意給予更高的評價。而較年輕的人群，更喜歡進行農(nóng)村與城市之間甚至國家與國家之間的橫向比較，他們對這一制度改進的評價顯得較為謹慎。

3 結論與建議

3.1 結論

研究表明，超過3/4的村民知曉村民議事會制度，且對村民議事會的實施效果較為滿意，絕大多數(shù)村民認為該制度的實施在解決村級公共事務上發(fā)揮著積極作用，在議事會成員的選擇過程中也體現(xiàn)出較好的公平性，但仍有較大比例的村民認為該制度的總體效果較差。村民文化水平和政治關注度對村民是否知曉村民議事會制度有顯著影響，文化水平較高、越關心政事的村民更了解新制度，表明村民也更加關心本村公共事務。村民年齡、文化水平和政治關注度對其評價新制度有顯著的正向影響，文化程度和政治關注度較高的人群，往往能更理性的判斷制度改進帶來的積極影響，從而愿意對新制度給予更高的評價。

3.2 建議

1）進一步加強村民議事會制度的宣傳工作，讓村民充分了解該制度的特征和運行方式。由于村民議事會制度的知曉率并不高，仍有約1/4的村民不知道該制度，同時，村民文化水平、政治關注度也是影響知曉率的重要原因，受自身因素的影響，一些村民還無法深入了解議事會制度的特征和運行方式。因此，有必要針對村民進行更有效的宣傳，讓村民充分了解該制度的特征和運行方式，讓村民更有效的參與到村級事務管理之中。

2）提高村民的文化素質，培養(yǎng)村民的民主意識和對公共事務的關注度。村民自身的文化水平和政治關注度對制度知曉率及其滿意度都有顯著的正向影響，而在農(nóng)村地區(qū)，當?shù)鼐用裎幕刭|不高和不關心政事仍是普遍現(xiàn)象。因此，要進一步通過提升教育水平和加強基層民主治理意識的培養(yǎng)，提高農(nóng)村居民的文化素質，激發(fā)其參與村級公共事務管理的積極性。

3）優(yōu)化信息渠道，提高信息傳遞的有效性。村民之間的日常交流和村干部上門或電話通知是村民獲知本村信息的主要渠道，通過日常交流的方式，在信息傳遞過程中容易出現(xiàn)信息數(shù)量和質量的損失，而村干部上門或電話通知又增加了溝通成本，從而造成村民不能及時、準確地掌握本村信息。因此，應加強利用手機短信、廣播、公告欄等直接傳遞方式，構建多元化的信息傳遞渠道，確保信息傳遞的有效性和準確性。

4）在完善制度本身設計的同時，充分考慮村民個體特征帶來的影響，提升該制度的實施效果。實證研究表明，村民個體特征對其了解和評價村民議事會制度有顯著影響。因此，可將上述幾點規(guī)范為村民議事會制度的補充機制，從而提升村民對新制度的知曉度和滿意度。

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（責任編輯：童成立）

The analysis on the effects of the village public service institution innovation from the perspective of villagers: A case study of a Villager Council in Chengdu， China

LU Zheng1， XIAN Yong-yi2， ZHANG Yi-fang3
（1. School of Economics， Sichuan University， Chengdu， Sichuan 610064， China； 2. Risk Management Institute， National University of Singapore， Singapore 119613， Singapore； 3. Sichuan Engineering Consulting and Research Institute，Chengdu， Sichuan 610016， China）

In order to improve the village public service and social management， Chengdu created the Villager Council（VC） system， which provided a considerable experience for solving the dilemma of public goods provision in villages and rural areas. Based on a questionnaire survey data of 933 villagers from four villages in Chengdu， this paper evaluated the overall effects of VC system from the perspective of villagers， and then， applying Logit binary response model and logarithm model， this paper also analyzed how villager’s individual characteristics affect their awareness and judgments on the new institution. Results show that over three-quarter villagers are well aware of the new institution， and most of them believe this new system brought some positive effects in solving village public affairs. Empirical analysis further proved that education level and political attention of villagers are positive significant factors influencing their awareness of VC system， implying that， ceteris paribus， villagers with higher education levels or higher political sense usually show deeper understanding and are willing to give higher praise to the new institution. Therefore， we suggest that the government can improve the VC system further through strengthening publicity， enhancing democratic awareness of villagers， optimizing the channel of information system as well as taking into account villagers’ characteristics when designing the institution.

village autonomy； village public service； villager council； institution innovation； grassroots governance

National Social Science Foundation of China （15FJY015）； Project of Sichuan Center for Rural Development Research （CR1419）； the fundamental research funds for the central universities （skzx2015-sb24）.

XIAN Yong-yi， E-mail: e0000426@u.nus.edu.

12 July， 2015； Accepted 29 October， 2015

F320.3

A

1000-0275（2016）01-0137-06

10.13872/j.1000-0275.2015.0159

國家社會科學基金后期資助項目（15FJY015）；四川省哲學社會科學重點研究基地農(nóng)村發(fā)展研究中心2014年度項目（CR1419）；四川大學中央高?；究蒲袠I(yè)務費研究專項項目（skzx2015-sb24）。

路征（1982-），羌族，四川平武縣人，博士，副教授，主要從事區(qū)域經(jīng)濟、農(nóng)村經(jīng)濟研究，E-mail: zlu@scu.edu.cn；通訊作者：鮮永一（1992-），四川南充市人，新加坡國立大學風險管理研究所碩士研究生，主要從事數(shù)量經(jīng)濟、金融工程研究，E-mail: e0000426@u.nus.edu。

2015-07-02，接受日期：2015-10-29