創(chuàng)新鄉(xiāng)村規(guī)劃中的土地管理促進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

黃正興

目前，鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理取得了一定成效，但在鄉(xiāng)村規(guī)劃和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中仍然存在一些比較突出的問題。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和全面深化改革的不斷深入，本文就新形勢下鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)中土地管理問題的深刻反思，提出解決問題措施，切實加強和創(chuàng)新鄉(xiāng)村規(guī)劃中的土地管理，促進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

一、當(dāng)前存在的問題及其原因

（一）鄉(xiāng)村規(guī)劃中的土地問題——落地難

鄉(xiāng)村規(guī)劃的嚴(yán)謹(jǐn)性較差，創(chuàng)新意識不強。有的地方由于編制規(guī)劃的前期調(diào)查研究不深入，掌握資料不全面、不詳實，對農(nóng)村經(jīng)濟組織及成員的現(xiàn)狀和需求掌握不具體，尤其是有無戶籍人口和土地責(zé)任人沒有弄準(zhǔn)確，加之對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)理解不全面、不深刻，將規(guī)劃設(shè)計師單一的“理想”當(dāng)成鄉(xiāng)村規(guī)劃的創(chuàng)新，顯得不夠嚴(yán)謹(jǐn)，至使一些鄉(xiāng)村規(guī)劃就出現(xiàn)了尊重自然不突出，鄉(xiāng)村記憶不明顯，“三生”空間不和諧，脫離農(nóng)村實際，實用性較差的情況，與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的要求和村民的期望也有差距；有的地方在編制鄉(xiāng)村規(guī)劃過程中，不尊重土地利用規(guī)劃，或者說沒有土地利用規(guī)劃可遵循，缺乏部門溝通，出現(xiàn)各自為政，各做各的規(guī)劃，使諸如集中居民點的選定、基礎(chǔ)設(shè)施的布局等與國土、交通等部門的規(guī)劃不一至；有的土地利用規(guī)劃修編不及時，編制多年的規(guī)劃存在著不科學(xué)和不可持續(xù)的失效性，參考利用價值也不大。

（二）鄉(xiāng)村建設(shè)中的土地問題——走樣多

在規(guī)劃實施過程中堅持可持續(xù)發(fā)展較差，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不力。目前的鄉(xiāng)村規(guī)劃主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，而實施主體是廣大農(nóng)村居民，且實施主體的法律意識差、技術(shù)力量弱、組織協(xié)調(diào)能力很有限，有的地方在土地的使用上，橫向協(xié)調(diào)的機制不健全，縱向統(tǒng)籌的管理不到位，對鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律認(rèn)識和敬畏意識與城鎮(zhèn)建設(shè)用地差距較大，對政策的理解不透徹，政策應(yīng)用不準(zhǔn)確，尤其是對法律與政策的底線、紅線沒有堅守好，簡單、片面地套用政策而出現(xiàn)了一些新的矛盾，違法違紀(jì)的問題時有發(fā)生。這導(dǎo)致不按照鄉(xiāng)村規(guī)劃的用地布局進行建設(shè)而走形變樣的現(xiàn)象比較突出，使鄉(xiāng)村的一些基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等沒有按照鄉(xiāng)村規(guī)劃去實施，也留下一些后遺癥或隱患。

（三）鄉(xiāng)村土地管理中的問題——管不住

在鄉(xiāng)村土地管理工作中嚴(yán)肅性較差，責(zé)任擔(dān)當(dāng)不夠。一些地方對出現(xiàn)擅自改變鄉(xiāng)村土地用途，一戶多宅，不批就占、批甲占乙、批少占多、批非占耕，私自轉(zhuǎn)讓、出租、流轉(zhuǎn)土地等問題視而不見，聞所未聞，管而不管，放任自流。有對《土地法》規(guī)定的“合理利用土地”原則和“農(nóng)用地、建設(shè)用地及未利用地”的概念不清、界定不準(zhǔn)，規(guī)劃意識不強，使鄉(xiāng)村土地的利用比較隨意；一些地方土地管理長期出現(xiàn)“重城鎮(zhèn)，輕鄉(xiāng)村”，在政策的制定、機構(gòu)設(shè)置、人為的管理上都注重于城鎮(zhèn)，重心又在房地產(chǎn)開發(fā)上，而基層的管理非常薄弱，缺乏責(zé)任意識，不主動作為，不敢擔(dān)當(dāng)，尤其是村委這一級管理與責(zé)任意識和集體所有土地的“主人翁”意識更差，有的還把一些對“三農(nóng)”政策的扶持當(dāng)成是對違法用地的支持而誤導(dǎo)了村民。加之鄉(xiāng)村的土地來自多方面的政策的支持，以及部門、行業(yè)的要求不一樣，而普遍關(guān)注的重點是建房用地，焦點是經(jīng)營性用地，導(dǎo)致鄉(xiāng)村土地管理非常乏力或者說有的地方是管理失控，讓真正的鄉(xiāng)村規(guī)劃失去了應(yīng)有的價值和意義。

二、加強和創(chuàng)新鄉(xiāng)村規(guī)劃中的土地管理，促進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

（一）增強創(chuàng)新意識，以科學(xué)的態(tài)度編制規(guī)劃，確保鄉(xiāng)村規(guī)劃用地實用性

按照《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于改革創(chuàng)新、全面有效推進鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的指導(dǎo)意見》（建村（2015）187號）的要求：新形勢下更加重視鄉(xiāng)村規(guī)劃。以城市為中心的建設(shè)正加速向城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)建設(shè)轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)、改善農(nóng)村人居環(huán)境的任務(wù)更加迫切，美麗鄉(xiāng)村越來越成為人們喜愛和向往的家園。規(guī)劃建設(shè)好廣大農(nóng)村，推進美麗中國建設(shè)，既是“十三五”時期的迫切任務(wù)，也是國家建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)。各地要高度重視鄉(xiāng)村規(guī)劃。將其納入本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要議事日程。

一是要遵循規(guī)劃的原則性，科學(xué)編制鄉(xiāng)村規(guī)劃。按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法、土地利用規(guī)劃條例等法律法規(guī)所規(guī)定的原則，以村民委員會為鄉(xiāng)村規(guī)劃編制主體，規(guī)劃設(shè)計人員要深入鄉(xiāng)村開展調(diào)查研究，了解到鄉(xiāng)村的真實情況和迫切需求，掌握好鄉(xiāng)村的詳實資料，反復(fù)聽取村民意見，讓村民有主人翁意識，成為鄉(xiāng)村規(guī)劃真正的主人，尊重鄉(xiāng)村自然風(fēng)貌，使編制出來的鄉(xiāng)村規(guī)劃更加科學(xué)合理。

二是把握方針政策，堅持“多規(guī)合一”。建立縣級人民政府組織領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門參與、專項建設(shè)項目統(tǒng)籌、“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制機制。由城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門牽頭，發(fā)展改革、財政、國土資源、交通、環(huán)境保護、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門參與，整合各部門專項規(guī)劃，實行規(guī)劃一張圖，增強鄉(xiāng)村規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性。

三是注重鄉(xiāng)村規(guī)劃的理念創(chuàng)新，增強鄉(xiāng)村規(guī)劃的前瞻性和可持續(xù)性。縣級人民政府要樹立建設(shè)決策先行的鄉(xiāng)村規(guī)劃理念，確立縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃先行及主導(dǎo)地位，針對本地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境的薄弱環(huán)節(jié)，先行作出建設(shè)決策，依據(jù)建設(shè)決策推進鄉(xiāng)村規(guī)劃編制?？h域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃應(yīng)明確目標(biāo)、統(tǒng)籌全域、落實重要基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施項目、分區(qū)分類提出村域整治指引。鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)遵循問題導(dǎo)向。把握村民總是朝“交通暢，環(huán)境好，便生產(chǎn)，利發(fā)展”之地集聚為基礎(chǔ)的前瞻性，以農(nóng)房建設(shè)管理要求和村域整治項目為重點，本著實用的原則規(guī)劃內(nèi)容。

（二）增強大局意識，以嚴(yán)格的制度實施規(guī)劃，確保規(guī)劃實施不走形變樣

一是堅持鄉(xiāng)村規(guī)劃實施管理制度，建立完善美麗鄉(xiāng)村建設(shè)管理協(xié)調(diào)機制。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)涉及的部門比較多，管理的制度也比較多，縣級人民政府要建立一個長期的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作機制及工作協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責(zé)協(xié)調(diào)解決鄉(xiāng)村規(guī)劃實施中法律法規(guī)、部門政策、部門工作之間等所遇到的各種矛盾，保障鄉(xiāng)村建設(shè)工作的順利開展。

二是認(rèn)真領(lǐng)會政策精神，用準(zhǔn)現(xiàn)行的政策。要讀懂上級的政策，領(lǐng)會其精神實質(zhì)，準(zhǔn)確把握應(yīng)用，地方人民政府對來自各方面的政策要防止部門各自為政，綜合研究，形成共識，抓好貫徹落實。整合各部門建設(shè)項目，實施建設(shè)一盤棋，要防止只爭項目不做規(guī)劃的現(xiàn)象發(fā)生，堅持項目跟著規(guī)劃走，對沒有規(guī)劃需要落實建設(shè)項目的也要同步?jīng)Q策，充分發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，確保建設(shè)有章可循與有序建設(shè)，不能把好的政策用偏了，不能讓好的項目落不了地。

三是鄉(xiāng)村規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格遵守和執(zhí)行。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)需要科學(xué)實用的鄉(xiāng)村規(guī)劃，好的規(guī)劃必須要嚴(yán)格付諸實施，并且需要廣大村民以主人翁的身份參與建設(shè)與監(jiān)督管理才能實現(xiàn)。全面推進鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可管理，全面實施《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)<鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可實施意見>的通知》（建村201421號），對城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門以及被授權(quán)的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府未按規(guī)定受理申請、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)許可證的，應(yīng)依法追究有關(guān)人員的責(zé)任，確保鄉(xiāng)村規(guī)劃實施不走形變樣。

（三）增強敬畏意識，以嚴(yán)肅的態(tài)度加強管理，確保土地管理責(zé)任的落實

一是加強法治建設(shè)，增強管理人的法律意識。地方政府要建立協(xié)調(diào)機制，整合執(zhí)法隊伍，提高執(zhí)法水平，堅持城鄉(xiāng)并重，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)、土地管理機構(gòu)，配強專職管理人員，切實加強對鄉(xiāng)村的土地全覆蓋管理，實現(xiàn)管理無縫隙。地方政府及管理人員特別是執(zhí)法人員要對鄉(xiāng)村規(guī)劃、土地管理相關(guān)的法律法規(guī)、方針政策、文件規(guī)定要熟練掌握，才能有效地進行決策和加強領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、監(jiān)督、管理。

二是加大法律法規(guī)的宣傳教育力度，提高全民知法、懂法、敬法、守法意識。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是一項長期的、系統(tǒng)的、復(fù)雜的、面廣而涉及億萬人民的民生工程，縣級人民政府要把鄉(xiāng)村規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī)納入各級干部培訓(xùn)及全民普法的內(nèi)容，尤其是鄉(xiāng)村規(guī)劃所涉及的相關(guān)法律法規(guī)，要從編制之前的調(diào)查研究至實施到管理的全過程都要進行宣傳教育，讓更多的人，特別是所涉及的廣大村民的參與和全程監(jiān)督，保證“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”空間和諧共生。

三是加強鄉(xiāng)村土地管理，增強各級干部的責(zé)任意識。明確縣級相關(guān)部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任，尤其是村民委員會及村干部的責(zé)任和集體土地所有權(quán)的管理職責(zé)也要有明確規(guī)定。各級干部要勇于擔(dān)當(dāng)、敢于負責(zé)。任何單位或個人只要是違反法律法規(guī)非法亂占、亂建、亂用鄉(xiāng)村土地的，必須依法依規(guī)嚴(yán)肅查處；在鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的用地上對不認(rèn)真依法履行職責(zé)、不作為、亂作為單位和相關(guān)責(zé)任人要嚴(yán)肅追究責(zé)任。

作者單位：重慶市規(guī)劃局區(qū)縣處

責(zé)任編輯：胡 越