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    切實(shí)加強(qiáng)西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)

    2016-10-29 21:40:50崔如波
    重慶行政 2016年4期
    關(guān)鍵詞:環(huán)境保護(hù)綠色生態(tài)

    崔如波

    十八屆五中全會(huì)將綠色發(fā)展作為五大發(fā)展理念之一,并提出了實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的一系列新措施。這表明中國(guó)將開(kāi)啟綠色發(fā)展與綠色轉(zhuǎn)型的新里程,是黨的重大理論創(chuàng)新,是國(guó)家治理理念的一個(gè)新高度、新飛躍,是以習(xí)近平同志為總書(shū)記的黨中央治國(guó)理政理念的新升華。

    綠色發(fā)展,就其本質(zhì)涵義而言,是經(jīng)濟(jì)的效率性與環(huán)境的友善性相統(tǒng)一的一種可持續(xù)發(fā)展模式。綠色發(fā)展要求人們?cè)谧鹬刈匀?、順?yīng)自然、保護(hù)自然的基礎(chǔ)上,始終把發(fā)展建立在生態(tài)環(huán)境容量和資源承載力約束條件之下。通過(guò)觀念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程和結(jié)果的“綠色化”與“生態(tài)化,以最少的資源環(huán)境消耗獲得到最大的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出與社會(huì)福利,從而促進(jìn)人與自然和諧共生,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。

    生態(tài)環(huán)境建設(shè),既是綠色發(fā)展的承載力,也是綠色發(fā)展的重要內(nèi)容。綠色發(fā)展必須是在生態(tài)環(huán)境承載力閾值之內(nèi)的發(fā)展,如果超出生態(tài)環(huán)境閾值就會(huì)產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境問(wèn)題,進(jìn)而制約甚至阻止經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)西部地區(qū),一方面,生態(tài)環(huán)境具有先天脆弱性;另一方面,在西部開(kāi)發(fā)過(guò)程中,一些非理性的經(jīng)濟(jì)行為附之以粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式對(duì)西部生態(tài)環(huán)境造成了極大的傷害,使西部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展的過(guò)程中面臨著愈來(lái)愈多生態(tài)環(huán)境的羈絆。因此,在西部地區(qū)綠色發(fā)展過(guò)程中,必須加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)。

    一、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè),是西部地區(qū)綠色發(fā)展的基本條件

    加強(qiáng)西部生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè),既是西部大開(kāi)發(fā)的重要內(nèi)容,也是西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的重要條件。良好的生態(tài)環(huán)境,不僅是西部地區(qū)綠色發(fā)展的基本條件和重要保證,而且是中華民族生態(tài)安全的重要保障。因此,加強(qiáng)西部生態(tài)環(huán)境建設(shè),具有重要的戰(zhàn)略意義。

    (一)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè),是西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的基本條件

    生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的基本條件,是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。西部地區(qū)以高山、高原地貌為主,自然災(zāi)害頻發(fā)甚至疊加,生態(tài)環(huán)境脆弱,且修復(fù)難度愈來(lái)愈大。西部地區(qū)天然草原面積占全國(guó)草原總面積的84%,森林面積占全國(guó)森林總面積的60%,濕地面積占全國(guó)濕地總面積的49%,自然保護(hù)區(qū)面積占全國(guó)自然保護(hù)區(qū)面積的82%。25個(gè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域有18個(gè)分布在西部地區(qū),國(guó)土面積231.55萬(wàn)平方公里,占全部國(guó)家層面限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的81.61%。分布在西部地區(qū)的國(guó)家禁止開(kāi)發(fā)區(qū)431個(gè),國(guó)土面積107.08萬(wàn)平方公里,占國(guó)家禁止開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)土面積的89.23%,總體情況是非常脆弱的。西部生態(tài)環(huán)境惡化,風(fēng)沙、洪水、泥石流、山體滑坡等災(zāi)害嚴(yán)重威脅著西部的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);水土流失、草場(chǎng)退化、土地沙化加劇,土地的承載力降低,嚴(yán)重影響著西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,造成了西部的貧困。西部的生態(tài)環(huán)境建設(shè)是進(jìn)行公路、鐵路、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基本前提,是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和工業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。加強(qiáng)西部生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè),才能從根本上改善西部地區(qū)發(fā)展環(huán)境,調(diào)整與優(yōu)化西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),促進(jìn)西部地區(qū)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變,從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的友好和諧,促進(jìn)西部綠色發(fā)展。

    (二)加強(qiáng)西部生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè),是西部大開(kāi)發(fā)大戰(zhàn)略的重要內(nèi)容

    西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái),極大地促進(jìn)了西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。近年來(lái),西部國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)速度較快,2000年僅16537.16億元,到2014年已躍升為138073.5億元,比上年凈增11465.7億元,增長(zhǎng)9.06%,分別比東中部高出1.1個(gè)和0.64個(gè)百分點(diǎn),占全國(guó)GDP的比重達(dá)到20.18%,比2011年增加了0.17個(gè)百分點(diǎn),減小了與東部發(fā)達(dá)省份的差距;對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率為21.9%,并繼續(xù)保持穩(wěn)步提高趨勢(shì)。然而,值得反思的是,西部大開(kāi)發(fā)以來(lái)其經(jīng)濟(jì)的超常規(guī)快速發(fā)展,是以高資本投入、高資源消耗、高環(huán)境污染為其代價(jià)的。一系列非理性的開(kāi)發(fā)行為,如濫伐、濫牧、濫墾、濫采、濫樵等行為,對(duì)西部生態(tài)環(huán)境造成了極大的傷害。據(jù)調(diào)查顯示,西部水土流失嚴(yán)重,水土流失面積占全國(guó)水土流失面積的80%以上,植被銳減,草原退化呈現(xiàn)由點(diǎn)到片的態(tài)勢(shì),荒漠化嚴(yán)重,占全國(guó)的99%,每年被沙漠吞掉的土地有一個(gè)中等縣大小。因此,在西部大開(kāi)發(fā)中,必須堅(jiān)持“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”和“環(huán)境保護(hù)”兩手同時(shí)抓,建設(shè)山川秀美的新西部,保護(hù)好生態(tài)環(huán)境首當(dāng)其沖。如果在西部大開(kāi)發(fā)中把生態(tài)環(huán)境破壞了,其他方面的成就再大,西部大開(kāi)發(fā)也將因?yàn)榇蠓秶纳鷳B(tài)破壞和生態(tài)災(zāi)難而歸于失敗,不僅會(huì)影響到本地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展,甚至?xí){到整個(gè)中華民族生態(tài)安全。所以,黨中央在西部大開(kāi)發(fā)的任務(wù)中明確指出:要把加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)作為開(kāi)發(fā)的根本。只有抓住這個(gè)根本,西部大開(kāi)發(fā)才能取得圓滿成功。

    (三)加強(qiáng)西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè),是西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要保證

    生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ),生態(tài)環(huán)境的狀況又從某種程度反映了經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的潛力。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)相協(xié)調(diào),這是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。如果在發(fā)展當(dāng)中忽略了環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè),也就是破壞了社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的根本基礎(chǔ)。所以要避免發(fā)達(dá)地區(qū)走過(guò)的先污染、后治理,再污染、再治理的彎路,堅(jiān)決防止浪費(fèi)資源、污染環(huán)境,破壞生態(tài)為代價(jià)換來(lái)一時(shí)的發(fā)展。同時(shí),西部是我國(guó)少數(shù)民族的聚居地,西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展,不僅是西部實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇,也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)政治安定、民族團(tuán)結(jié)的重要保障。西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái),國(guó)家不斷加大對(duì)西部地區(qū)環(huán)境保護(hù)的扶持力度,先后實(shí)施了退耕還林、退牧還草、天然林保護(hù)等重大生態(tài)工程,西部的生態(tài)環(huán)境整體惡化趨勢(shì)得到初步遏制,局部生態(tài)環(huán)境明顯改善,為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。

    二、加強(qiáng)西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的政策建議

    西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的、巨大的系統(tǒng)工程。加強(qiáng)西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè),必須從意識(shí)層面、法律層面和制度層面進(jìn)行重構(gòu),徹底掃除阻礙西部地區(qū)綠色發(fā)展的意識(shí)障礙,建立完善的綠色法律體系作為生態(tài)環(huán)境建設(shè)的保障,依靠制度上的創(chuàng)新創(chuàng)建高效的生態(tài)環(huán)境建設(shè)運(yùn)行機(jī)制,從而增強(qiáng)西部生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)的科學(xué)性、持續(xù)性和系統(tǒng)性。

    (一)牢固樹(shù)立西部綠色發(fā)展新理念

    理念是行為的先導(dǎo),加強(qiáng)西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè),必須牢固樹(shù)立綠色發(fā)展新理念。生態(tài)文明是對(duì)農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明的反思和超越,是人類文明進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展的標(biāo)志。它體現(xiàn)了人與自然和諧共生、以人為本的生態(tài)價(jià)值觀。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào),必須樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念,把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位,融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程,努力建設(shè)美麗中國(guó),實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。西部生態(tài)環(huán)境治理取得成功,在很大程度上取決于建立生態(tài)文明的價(jià)值觀和一套適合于西部生態(tài)治理的制度體系。只有生態(tài)文明的新理念日益深入人心,只有真正提高了公民的生態(tài)保護(hù)意識(shí),人們才會(huì)沖破傳統(tǒng)觀念的束縛,從法律制度的被動(dòng)約束層面上升到內(nèi)在素質(zhì)的主動(dòng)自覺(jué)層面,自覺(jué)踐行生態(tài)文明理念,加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。其中特別是各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)的環(huán)境意識(shí),真正樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展的觀念,全局利益與局部利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與短期利益、經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益統(tǒng)籌兼顧的觀念,節(jié)約資源的觀念,預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先的觀念和法制觀念,養(yǎng)成自覺(jué)守法,嚴(yán)格執(zhí)法的社會(huì)氛圍,從而把以生態(tài)文明為理念貫穿到整個(gè)法律政策的制定上,在西部綠色經(jīng)濟(jì)建設(shè)中才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的根本改善。

    (二)構(gòu)建西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)的綠色法律框架

    加強(qiáng)西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)的立法工作,構(gòu)建完善的西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的綠色法律法規(guī)體系,為西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)與管理提供法律依據(jù)和保障,這對(duì)西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)是十分重要和緊迫的。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)在環(huán)境生態(tài)立法方面的工作有了很大進(jìn)步。從1979年公布《環(huán)境保護(hù)法(試行)》起至今三十多年的時(shí)間里,先后制定和修訂了《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等50部環(huán)境資源類法律。國(guó)務(wù)院、地方人大和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)也制定了大量的環(huán)境與資源保護(hù)方面的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章,對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè),起了重要的作用。但是,無(wú)論在立法、執(zhí)法、還是司法和守法方面都還存在著許多問(wèn)題和不足。比如,在立法方面,針對(duì)西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的特殊性,應(yīng)該制定“西部生態(tài)環(huán)境法”以及完善西部各地方環(huán)境立法,加強(qiáng)其法律的操作性和適用性等。當(dāng)然,構(gòu)建西部生態(tài)立法體系是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,要統(tǒng)籌規(guī)劃、精心安排,分輕重緩急,制定、補(bǔ)充、修改和廢除各種相關(guān)的法律、法規(guī)。在解決西部開(kāi)發(fā)是先制定綜合法還是先制定單行法的問(wèn)題上,應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法條件與時(shí)機(jī)的成熟度來(lái)決定,既要避免求全求大,也要避免零敲碎打。在立法條件還未全面成熟、而實(shí)踐中又迫切需要立法時(shí),可制定若干單行法,并主要根據(jù)西部開(kāi)發(fā)的需要加以補(bǔ)充、修改、完善、配套,尚未制定的宜抓緊制定。同時(shí)鑒于西部開(kāi)發(fā)與加快中西部發(fā)展戰(zhàn)略的全局性、綜合性和長(zhǎng)期性,要充分發(fā)揮中央立法的指導(dǎo)作用。要在確保法制統(tǒng)一和立法質(zhì)量的前提下,進(jìn)一步加強(qiáng)地方立法工作。

    (三)構(gòu)建西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)的綠色制度體系

    加強(qiáng)西部生態(tài)環(huán)境建設(shè),切實(shí)解決西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的矛盾,促進(jìn)西部綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展,必須加強(qiáng)西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的制度創(chuàng)新與制度供給,從制度層面上,解決保護(hù)與開(kāi)發(fā)的矛盾,促進(jìn)西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前,西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)的制度創(chuàng)新,有三個(gè)著力點(diǎn):

    一是必須加快生態(tài)環(huán)境管理體制機(jī)制的變革,建立科學(xué)、合理、規(guī)范的綠色政績(jī)考核制度,逐步理順生態(tài)環(huán)境管理分散和監(jiān)督不力的現(xiàn)行體制,切實(shí)提高各級(jí)環(huán)保部門(mén)的監(jiān)督管理職能。由于西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)的特殊性,在西部不僅要嚴(yán)格執(zhí)行“綠色GDP”,還要切實(shí)把環(huán)境建設(shè)作為政府官員考核和任用的依據(jù)。

    二是要建立新的政府、金融機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合的多元化投資體系,建立有效的生態(tài)環(huán)境建設(shè)投融資機(jī)制。在發(fā)揮政府在生態(tài)環(huán)境建設(shè)投資主體作用的同時(shí),采取有效措旋,增強(qiáng)政府投資對(duì)私人投資的引導(dǎo)作用。通過(guò)減免稅收、財(cái)政貼息、投資補(bǔ)貼、信貸優(yōu)惠、土地使用權(quán)獲得便利等誘導(dǎo)性手段,建立生態(tài)環(huán)境建設(shè)多元投資主體,扶持生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域的市場(chǎng)化投資,幫助市場(chǎng)化投資者獲得與社會(huì)平均利潤(rùn)率相同甚至略高的收益,以形成企業(yè)和個(gè)人參與生態(tài)環(huán)境投資所必需的動(dòng)力機(jī)制,擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域汲取的資金量。

    三是要加快完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,促進(jìn)區(qū)際間的利益協(xié)調(diào),使生態(tài)環(huán)境建設(shè)具有可持續(xù)性。要根據(jù)“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償,誰(shuí)損失、補(bǔ)償誰(shuí)”公平正義原則和平等交換市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則,建立中央財(cái)政為主,地方財(cái)政為輔,政府為主,社會(huì)參與為輔,政府、社會(huì)、市場(chǎng)相結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,建立以由中央財(cái)政向重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣級(jí)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移為主,地方政府間跨區(qū)域的橫向轉(zhuǎn)移為輔的生態(tài)補(bǔ)償體系,探索建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系,以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源、補(bǔ)償渠道、補(bǔ)償方式和保障體系,加大對(duì)西部地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償,從而促進(jìn)西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè),建設(shè)美麗、富強(qiáng)、文明的新西部。

    作 者:中共重慶市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教授

    責(zé)任編輯:宋英俊

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