經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)實(shí)現(xiàn)“基礎(chǔ)設(shè)施上的按揭”

曹煦

甘肅省隴南市兩徽高速PPP項(xiàng)目：

“沒有PPP，兩徽高速公路只能停留在想法上?！?指著墻上的一幅甘肅省交通地圖，甘肅省隴南市徽縣副縣長(zhǎng)付小龍說。

“PPP讓兩徽高速至少提前了5年建成?！彪]南市兩當(dāng)縣縣長(zhǎng)郭省軍則說。

兩徽高速，主線起于兩當(dāng)縣楊店（甘陜界），與陜西省規(guī)劃的太白至鳳縣至楊店（甘陜界）高速公路相接。經(jīng)靈官峽、柳林鎮(zhèn)、銀杏鄉(xiāng)，止于徽縣李家河，以樞紐立交與十天高速公路相接。兩徽高速公路主線全長(zhǎng)53.4km，全線采用雙向4車道高速公路標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)行車速度80km/h。用甘肅省交通運(yùn)輸廳副廳長(zhǎng)劉建勛的話說：“兩徽高速是甘陜高速網(wǎng)絡(luò)的咽喉路段，也是隴南通往寶雞、西安方向的咽喉路段?！?/p>

這條高速項(xiàng)目的估算總投資為75.3億元，而徽縣2015年的財(cái)政收入為9.2億元，兩當(dāng)縣更是不足9000萬。這便不難理解兩位縣領(lǐng)導(dǎo)的感慨以及對(duì)PPP模式的認(rèn)可。

對(duì)甘肅而言，兩徽高速的故事是延續(xù)多年的交通領(lǐng)域傳統(tǒng)建設(shè)模式發(fā)生變革的生動(dòng)寫照，這不僅實(shí)現(xiàn)了甘肅省交通建設(shè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目建設(shè)零的突破，并且入選財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目，最為重要的是利益相關(guān)方在其中發(fā)生的角色變化。

示范項(xiàng)目概況

甘肅PPP模式首批公路試點(diǎn)項(xiàng)目，每公里造價(jià)1.4億

根據(jù)交通運(yùn)輸部關(guān)于交通投融資體制改革的相關(guān)意見，甘肅省交通運(yùn)輸廳確定了以政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式建設(shè)兩徽高速這一重點(diǎn)項(xiàng)目，并將其列為全省交通行業(yè)采用PPP模式投資建設(shè)的首批公路試點(diǎn)項(xiàng)目。2015年9月，該項(xiàng)目被財(cái)政部確定為第二批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目，在西北地區(qū)尚屬首次。

經(jīng)甘肅省政府批準(zhǔn)，甘肅省交通建設(shè)集團(tuán)有限公司（下稱“甘肅交建集團(tuán)”）為項(xiàng)目PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管、移交等工作。

記者注意到，這個(gè)項(xiàng)目在前兩次招標(biāo)中，都因?yàn)闆]有足夠競(jìng)標(biāo)方而流標(biāo)，在2016年6月22日的第三次招標(biāo)中，經(jīng)過“單一來源采購”商務(wù)談判，確定甘肅路橋第三公路工程有限責(zé)任公司、甘肅五環(huán)公路工程有限公司、中交路橋建設(shè)工程有限公司、甘肅交通規(guī)劃勘察設(shè)計(jì)院有限責(zé)任公司為社會(huì)資本投資人，項(xiàng)目建設(shè)用地由隴南市人民政府以土地入股形式進(jìn)入項(xiàng)目公司。

項(xiàng)目實(shí)施方案顯示：該項(xiàng)目采用“設(shè)計(jì)施工總承包（EPC）+建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）+可行性缺口補(bǔ)助”模式建設(shè)，項(xiàng)目資本金30.12億元，占投資估算總金額的40%，由政府資金和社會(huì)資本自有資金共同組成;國(guó)內(nèi)銀行貸款45.18億元，占投資估算總金額的60%。

值得一提的是，兩徽高速公路地形地質(zhì)條件較為復(fù)雜，橋隧比達(dá)到58%，每公里工程概算造價(jià)達(dá)到1.4億元，投資巨大?！胺e極引入央企中交集團(tuán)和省企合作的社會(huì)資本投資人，有利于充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，形成同向合力，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)?！?甘肅交建集團(tuán)董事長(zhǎng)喬松青說。

此外，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者注意到，該P(yáng)PP項(xiàng)目中的一大亮點(diǎn)是公路建設(shè)基金的支撐作用。甘肅兩徽交通投資基金由甘肅交建集團(tuán)、甘肅交通投資基金及社會(huì)投資人共同設(shè)立，目前已投放基金5億元，該基金將全部用于兩徽高速公路建設(shè)。其中甘肅交通投資基金為“合伙制私募基金”，由省交通運(yùn)輸廳與中交基金共同發(fā)起，基金總規(guī)模為400億元。

雖然相對(duì)傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目增加了物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力評(píng)估、實(shí)施方案報(bào)批、社會(huì)資本的選擇、績(jī)效評(píng)價(jià)、項(xiàng)目移交等環(huán)節(jié)，但在甘肅省交通運(yùn)輸廳副廳長(zhǎng)劉建勛看來，這很重要：“PPP項(xiàng)目實(shí)施方案如同項(xiàng)目的工可報(bào)告，實(shí)施方案的批復(fù)即PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)批復(fù)文件，物有所值評(píng)價(jià)是PPP項(xiàng)目的通行證，財(cái)政承受能力評(píng)估論證是PPP項(xiàng)目獲得可行性缺口補(bǔ)助、財(cái)政一般公共預(yù)算支出的入門證?！?/p>

甘肅交建集團(tuán)總經(jīng)理趙發(fā)章說，“這個(gè)PPP項(xiàng)目實(shí)質(zhì)就是基礎(chǔ)設(shè)施上的按揭，提前消費(fèi)，充分利用社會(huì)資本，彌補(bǔ)政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中資金不足的困難，有利于提高效率?！?/p>

示范項(xiàng)目意義

促進(jìn)地方發(fā)展，調(diào)動(dòng)政府部門積極性

無論是群眾還是官員，建設(shè)中的兩徽高速，無疑是條盼望了很久的路。

“（通車）將把從徽縣到兩當(dāng)原本一個(gè)半小時(shí)的車程縮短到20分鐘。而從徽縣去陜西寶雞，4個(gè)小時(shí)的車程將縮短至一個(gè)半小時(shí)?！庇浾唠S機(jī)采訪的一位徽縣司機(jī)王師傅如是說。

在徽縣副縣長(zhǎng)付小龍看來，這條路的三大意義是方便當(dāng)?shù)厝顺鲂?、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、帶動(dòng)紅色旅游資源?！斑@是縣里最大的民生工程。”

而在這條高速的另一端、隴南市最后一個(gè)通高速的縣——兩當(dāng)，對(duì)這條公路同樣盼望已久?！斑@條高速我們想了七八年，但沒能力做?！眱僧?dāng)縣縣長(zhǎng)郭省軍直言，“這不僅是高速路，也是扶貧路、致富路，這條大通道的建成，將對(duì)我縣農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)的快速發(fā)展提供有力的支撐和保障，意義深遠(yuǎn)?！?/p>

如果說兩徽高速通車后為地方帶來的變化還是一種憧憬，那么項(xiàng)目參與者角色上的變化已是現(xiàn)實(shí)，這也是按照PPP模式建設(shè)的兩徽高速項(xiàng)目，給所有利益相關(guān)方的最突出感受。

劉建勛說：“以前的傳統(tǒng)模式下，交通行業(yè)主管部門大包大攬，對(duì)項(xiàng)目的規(guī)劃、立項(xiàng)、投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、養(yǎng)護(hù)、管理等全過程負(fù)責(zé)，既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員。按照PPP模式，政府除負(fù)責(zé)規(guī)劃、立項(xiàng)和多種付費(fèi)模式外，采用績(jī)效評(píng)價(jià)的手段在前述過程中實(shí)施監(jiān)督管理。”

在徽縣副縣長(zhǎng)付小龍看來，PPP模式跟傳統(tǒng)模式對(duì)政府帶來的最大變化是：原來是只有想法，現(xiàn)在效率提升;原來被動(dòng)，現(xiàn)在縣里以建設(shè)用地入股，配角變主角;此外，施工企業(yè)都是大企業(yè)，成本降低。

身份的轉(zhuǎn)變，調(diào)動(dòng)了政府部門的積極性?；湛h和兩當(dāng)正在以超大力度和超常措施，為這條路保駕護(hù)航。

徽縣副縣長(zhǎng)付小龍說，徽縣成立了“協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”，目前有20多人的團(tuán)隊(duì)“全身心投入”高速公路建設(shè)：一是隨時(shí)解決有關(guān)問題（拆遷、群眾工作）;二是配合設(shè)計(jì)單位，開展前期工作;三是積極籌措征地拆遷資金;四是營(yíng)造輿論氛圍;五是指定常務(wù)副縣長(zhǎng)專管這項(xiàng)工作。

在森林覆蓋率超七成、有志打造“深呼吸小城”的兩當(dāng)縣，正在舉全縣之力做好項(xiàng)目的征地、拆遷、協(xié)調(diào)服務(wù)等工作?！拔颐扛魩滋炀鸵ガF(xiàn)場(chǎng)看看?！眱僧?dāng)縣縣長(zhǎng)郭省軍說。

兩徽高速項(xiàng)目公司總經(jīng)理武志奎顯然對(duì)政府的“配合”非常滿意，他對(duì)記者表示：“項(xiàng)目（高速公路）上有事我可以直接給縣長(zhǎng)打電話，協(xié)調(diào)效率要比傳統(tǒng)模式高多了，真的是特事特辦?！?/p>

示范項(xiàng)目瓶頸

社會(huì)資本方謹(jǐn)慎，相關(guān)政策不配套

畢竟是甘肅省首條PPP高速項(xiàng)目，各方都傾注了極大“關(guān)切”。兩徽高速公路自2015年3月開展前置性手續(xù)的辦理工作，截至2015年10月底已辦結(jié)項(xiàng)目規(guī)劃選址意見、用地預(yù)審、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等11項(xiàng)全部前置性手續(xù)。甘肅交建集團(tuán)董事長(zhǎng)喬松青坦言，這是部門重視、特事特辦的效果?！?個(gè)月時(shí)間全部手續(xù)辦結(jié)，傳統(tǒng)模式可能需要兩到三年?！?/p>

然而與政府一路綠燈的暢快形成鮮明對(duì)比的，是社會(huì)資本方的“謹(jǐn)慎”。甘肅交建集團(tuán)財(cái)務(wù)部負(fù)責(zé)人郭真已記不清項(xiàng)目前期經(jīng)過了多少輪談判，甚至簽約儀式前兩天還在和各方解釋溝通。印象最深的，和社會(huì)資本方光條款就討論了三天，“（社會(huì)資本方）就是怕吃虧，不過十幾個(gè)億真金白銀投進(jìn)去，有顧慮很正常?！?p>

甘肅省委書記王三運(yùn)（前排右二）聽取兩徽高速公路建設(shè)情況匯報(bào)

解決政府的財(cái)政困難，正是PPP模式的初衷。這對(duì)屬于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后省份、財(cái)政能力有限使得交通行業(yè)項(xiàng)目落地難的甘肅而言，尤為明顯?！笆茏匀缓蜕鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件影響，甘肅省公路交通項(xiàng)目投資回報(bào)大多在二三十年，多數(shù)項(xiàng)目收益不能覆蓋成本和合理回報(bào)，需要政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助，加之地方政府財(cái)力有限，引進(jìn)社會(huì)資本比較困難?！备拭C省財(cái)政廳PPP管理中心主任武曉崗坦言。

甘肅交建集團(tuán)董事長(zhǎng)喬松青說：“交通PPP項(xiàng)目收入來源主要是使用者付費(fèi)與政府補(bǔ)貼結(jié)合，在項(xiàng)目自身收益低、政府補(bǔ)貼存在風(fēng)險(xiǎn)的情況下，民營(yíng)社會(huì)資本的參與積極性不高。”兩徽高速項(xiàng)目歷經(jīng)三次招標(biāo)才落地，且社會(huì)投資人均為國(guó)企，已經(jīng)佐證了武曉崗和喬松青的觀點(diǎn)。

武曉崗認(rèn)為，民間投資在PPP的社會(huì)資本結(jié)構(gòu)中占比相對(duì)較少，這一直是做PPP項(xiàng)目的一個(gè)難點(diǎn)。主要原因來自兩個(gè)方面，一是互信機(jī)制。二是融資難度。由于絕大部分項(xiàng)目還是靠銀行貸款，現(xiàn)在融資成本相對(duì)比較低的是開發(fā)性金融比如國(guó)家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，而民營(yíng)企業(yè)很難從這些機(jī)構(gòu)獲得貸款。

在PPP這場(chǎng)聯(lián)姻中，以甘肅為代表的西部地區(qū)如何對(duì)更大層面的社會(huì)資本方更有“吸引力”？甘肅省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)陳牧原接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)表示，“需要政府采用較為靈活的市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)的融資功能和發(fā)現(xiàn)價(jià)值的功能，解決政府資金困境?！?/p>

作為甘肅省首條PPP高速項(xiàng)目，兩徽高速顯然還承擔(dān)了甘肅為今后更高水平、更廣范圍推廣PPP模式探索經(jīng)驗(yàn)的“使命”。甘肅省交通廳副廳長(zhǎng)劉建勛建議：為縮短高速公路建設(shè)項(xiàng)目傳統(tǒng)審批與PPP審批周期，提高工作效率，在前置性手續(xù)的辦理、工可報(bào)批、初步設(shè)計(jì)審批、潛在社會(huì)資本投資人的選擇與洽談、資本金籌措及融資、基金注入與實(shí)施方案的報(bào)批應(yīng)同步進(jìn)行，同步推進(jìn)。

兩徽高速項(xiàng)目隧道建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)

此外，記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，PPP頂層設(shè)計(jì)的問題屢屢被提及。“PPP涉及財(cái)政、投資項(xiàng)目管理、招投標(biāo)、融資、價(jià)格管理和公共服務(wù)等多方面工作，缺乏國(guó)家層面的立法，有些法規(guī)存在操作性不強(qiáng)、難以實(shí)施等問題，更沒有形成完整的政策體系?！备拭C省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)陳牧原的話很有代表性，“相關(guān)部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和地方性法規(guī)之間不協(xié)調(diào)、不配套甚至相互沖突。”