政府、市場和社會權(quán)力關(guān)系視角下行政區(qū)經(jīng)濟(jì)理論的再認(rèn)識

熊競

行政區(qū)經(jīng)濟(jì)理論，是劉君德教授與其團(tuán)隊，特別是舒慶博士，于1980年代起在多次現(xiàn)實行政區(qū)劃調(diào)整的工作中和研究中總結(jié)提煉的本土化色彩濃厚，解釋力強(qiáng)，持續(xù)性好、創(chuàng)新突出的具有中國特色的政區(qū)理論。關(guān)于行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的理論分析和實踐應(yīng)用的文章已非常豐富，然而從政治與治理相關(guān)理論出發(fā)，以政府與市場、政府與社會以及上下級政府之間的權(quán)力集散視角的分析還不多見。特別是在十八大后，黨和國家提出全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及市場在資源配置中起決定性作用等全新論述的大背景下，從權(quán)力治理關(guān)系的角度來探討行政區(qū)經(jīng)濟(jì)理論就更具有理論和現(xiàn)實意義。

行政區(qū)劃作為上層建筑的重要組成部分。其研究也大量借鑒了政治學(xué)、公共管理學(xué)等相關(guān)理論，歸納起來至少包括以下四個方面：一是政府間關(guān)系理論，包括運(yùn)用馬克思主義理論、委托代理關(guān)系理論、合作關(guān)系理論、實力一依賴?yán)碚?、契約理論、公共財政理論等對中央與地方關(guān)系的探討。通過府際法律關(guān)系、財政關(guān)系、互動關(guān)系等對府際關(guān)系的探討；二是地方自治理論，包括集權(quán)主義、分權(quán)主義、均權(quán)主義，對單一制、聯(lián)邦制、邦聯(lián)制等國家政治制度的比較分析等；三是政府管理相關(guān)理論，包括政府職能理論、治理理論、政府治道變革模式、政區(qū)競爭理論、新公共管理主義理論、公共選擇理論等；四是大都市區(qū)管理理論，包括大都市區(qū)政府管理模式、區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制、行政組織形式的理論與文獻(xiàn)研究等，以及新區(qū)域主義規(guī)劃、區(qū)域治理、區(qū)域行政、區(qū)域管治等概念和理論。如何將以上這些林林總總的理論作為對行政區(qū)劃的一個系統(tǒng)性解釋，筆者認(rèn)為至少有一個角度可以統(tǒng)合。即從權(quán)力集一散關(guān)系的視角，通過這一視角，可以將相關(guān)理論與行政區(qū)劃的關(guān)聯(lián)劃分為三個方面：一是政區(qū)的功能發(fā)揮上所涉及的政府與經(jīng)濟(jì)的權(quán)力集一散關(guān)系；二是政區(qū)的性質(zhì)定位上所涉及的政府與社會的權(quán)力集一散關(guān)系；三是政區(qū)層級隸屬關(guān)系上所涉及的政府之間的權(quán)力集一散關(guān)系。

一、政區(qū)功能與政府職能：政府集權(quán)還是市場分權(quán)

根據(jù)我國地方組織法的相關(guān)規(guī)定，一級地方人民代表大會討論并決定本行政區(qū)域內(nèi)“政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項”，而一級人民政府則“執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算。管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作”，可見行政區(qū)政府（從廣義而言包括議事、執(zhí)行、監(jiān)督等各個黨政管理機(jī)構(gòu)）是轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會、文化等公共事業(yè)的決策者、組織者、執(zhí)行者。因此，政區(qū)的功能與政府的職能是密切相關(guān)的，甚至可以說是二位一體的，而我們知道政府職能的討論往往是放在計劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府集權(quán)干預(yù)還是市場經(jīng)濟(jì)體制下的市場分散決策兩個端點的討論上，這也使得對于政區(qū)功能定位的分析也集中在社會權(quán)力分工中政府與市場關(guān)系方面?！按笳⑿∈袌觥边€是“小政府、大社會”是學(xué)術(shù)界一個古老而歷久彌新的主題?！白灾厣讨髁x開始，或是強(qiáng)調(diào)政府對市場的干預(yù)，或是強(qiáng)調(diào)市場的自由，政府經(jīng)濟(jì)理論始終是300余年來西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中一個爭論不休的問題?！币虼耍谌魏螄业慕?jīng)濟(jì)發(fā)展中，沒有純粹的政府干預(yù)和自由放任，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢確定二者的均衡點是普遍認(rèn)同的方式，但是對于客觀的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象由于存在不同的原因認(rèn)識，在二者的比例上存在不同的觀點，也使得對政府職能的伸縮存在爭議。但是，從總體而言西方發(fā)達(dá)國家仍是以市場機(jī)制為主，且取得了不錯的經(jīng)濟(jì)成就。盡管1920年代末發(fā)生的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)催生了凱恩斯主義的興起，諸多討伐市場失靈、支持政府干預(yù)的理論也相繼登臺，但是20世紀(jì)70年代開始的“滯脹”怪病也同樣激起了詰難政府失靈、復(fù)興自由主義的高潮，在抨擊政府方面尤以公共選擇學(xué)派最為鋒利，他們旗幟鮮明的主張：政府在公共政策上的選擇沒能也不可能代表社會公眾的選擇，因而政府過多的干預(yù)在現(xiàn)實中往往造成社會資源配置與理想狀態(tài)的巨大落差。

可以說，雖然政府干預(yù)與放任自由各有優(yōu)點，它們的討論也幾經(jīng)反復(fù)。有形之手與無形之手孰輕孰重還在爭議，但市場機(jī)制的主導(dǎo)地位并沒能改變。對此，或許這樣一段論述可以再次做一個歸納：“市場與非市場間的選擇并不是一種‘純的選擇，而是一種程度上的選擇，然而，從產(chǎn)生這種制度的經(jīng)濟(jì)和社會行為的角度看，選擇的程度還是至關(guān)重要的。選擇越傾向于市場，其體制就會面臨更多導(dǎo)致市場缺陷的危險；選擇越傾向于非市場，其體制就會面臨更多的導(dǎo)致非市場缺陷的危險。從有效的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行角度看，經(jīng)驗證明非市場缺陷要比市場缺陷嚴(yán)重得多。無論是從靜態(tài)方面還是動態(tài)方面。以及無論是從短期的分配效率還是從長期的經(jīng)濟(jì)增長上看，市場體制都要比非市場體制運(yùn)轉(zhuǎn)得更好?！碑?dāng)然需要指出的是，在全球化、信息化時代的今天，政府與市場的融合、互動更加緊密，往往是政府集權(quán)過多的國家逐漸放松了政府管制的強(qiáng)度，而更多引入市場機(jī)制。而市場化程度很高的國家則擴(kuò)大了政府在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的職能作用。中國作為一個從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的社會主義國家，其改革開放的漸進(jìn)性決定了與之相適應(yīng)的政府職能轉(zhuǎn)變的復(fù)雜性：一方面作為跨越式趕超型現(xiàn)代化發(fā)展模式，需要政府的“多一塊”；另一方面，在不斷適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展上需要政府不斷的“退出”。因此，面對政府職能上的越位、錯位、失位，到底該如何實現(xiàn)其歸位將必定在很長時間內(nèi)是縈繞在學(xué)者以及政策制定者心中的迷思。

從政區(qū)的視角而言，由于西方國家與我國政府職能的差別，在行政區(qū)功能上也有明顯的不同，一般而言，國外的行政區(qū)更多具有社會管理的作用，而在經(jīng)濟(jì)管理上則是間接性的、程序性的和宏觀性的：而具有中國特色的行政區(qū)則更多的附著了政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的功能。為此，我國人文地理學(xué)家劉君德教授發(fā)現(xiàn)并提出了有悖于國外經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象和概念。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)既有正面效應(yīng)也有負(fù)面效應(yīng)，是一個辯證又統(tǒng)一的理論。對于前者在中國當(dāng)政府職能轉(zhuǎn)變尚未到位的情況下。政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的過多成份也使得本不應(yīng)成為干預(yù)經(jīng)濟(jì)政策工具的行政區(qū)劃成為了政府利用的手段，這種干預(yù)從政府角度而言，往往是有統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源、消除內(nèi)耗、提高地方積極性等理由，當(dāng)然在現(xiàn)實中也確實起到了推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。但是，在取得積極效應(yīng)的同時，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行往往也難逃“政府失靈”的弊端，也即是出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、“小而全、大而全”、劃地為牢、以鄰為壑、封鎖市場、產(chǎn)業(yè)趨同、結(jié)構(gòu)雷同、各自為政、自成體系等行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面效應(yīng)。與政府職能的討論類似，如何實現(xiàn)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的積極效應(yīng)同時避免或降低其消極效應(yīng)，是一個權(quán)衡的過程。以西方國家的標(biāo)準(zhǔn)，通過經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)可以解決，但站在理想帕累托資源配置的角度則仍還需尋找答案。例如在西方由于城鄉(xiāng)、區(qū)域等空間不均衡也有空間管制，空間政策，有政策必然存在政府干預(yù)，有政府干預(yù)，則有行政區(qū)經(jīng)濟(jì)特征及其負(fù)面效應(yīng)。如何化解這其中的矛盾，通常采取彈性的空間影響政策，柔性的政府干預(yù)機(jī)制，包括城市聯(lián)盟、都市區(qū)聯(lián)合會、區(qū)域規(guī)劃協(xié)會等準(zhǔn)政府和非政府組織。