世界銀行天臺農(nóng)村及小城鎮(zhèn)污水治理項目研究

【摘 要】本課題根據(jù)世界銀行項目組的系列文件，通過對相關(guān)人員的咨詢和項目過程的了解，結(jié)合天臺已實施的非世行污水治理項目的情況，認(rèn)為課題研究較有現(xiàn)實意義。因項目還未進(jìn)行工程建設(shè)，事實效果和數(shù)據(jù)有待以后調(diào)研，本課題報告僅屬階段性報告，構(gòu)建了課題的框架和要重點解決的問題、方向，提出了對政府投資項目的一些思考。

【關(guān)鍵詞】世界銀行；貸款；污水治理； 問題； 思考

一、本項目概況和世行貸款項目研究概述

世界銀行集團(tuán)由國際復(fù)興開發(fā)銀行、國際開發(fā)協(xié)會、國際金融公司、多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)、國際投資爭端解決中心組成。成立于1945年，有183個成員國，是非盈利性的國際組織，把幫助貸款國減輕貧困作為終極目標(biāo)。到2011年6月30日，在中國執(zhí)行了337個項目，累計貸款491億美元，涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育衛(wèi)生和新能源等各方面。

“十二五”規(guī)劃（2011-2015年）高度重視社會福利和社會公正問題，提出優(yōu)先保證人民群眾的需求，要逐步縮小城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)的差距。倡導(dǎo)通過建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，解決農(nóng)村地區(qū)的飲用水安全、充分和可持續(xù)性供水問題，提供廢物管理（垃圾處置）服務(wù)，解決農(nóng)村的環(huán)境污染問題。世行的國別戰(zhàn)略根據(jù)中國政府的目標(biāo)、編制的相應(yīng)的貸款規(guī)劃、投向，安排貸款資金用于相應(yīng)項目。經(jīng)浙江省積極爭取，2012年7月，國務(wù)院批準(zhǔn)，國家發(fā)改委和財政部下達(dá)了《利用世界銀行2013-2015財年備選項目規(guī)劃》，浙江農(nóng)村生活污水處理系統(tǒng)建設(shè)項目被列入備選項目清單，擬安排世行貸款2億美元，在安吉、富陽、天臺、龍泉4 縣（市）建設(shè)農(nóng)村生活污水處理系統(tǒng)。其中天臺縣項目預(yù)計總投資8685萬美元，世行貸款4388美元，貸款占50.5%，在165個自然村實施。天臺成立了項目辦公室，開展相關(guān)工作，經(jīng)過兩年的準(zhǔn)備和多輪談判，現(xiàn)在已簽訂合同，4月30日進(jìn)行了第一批項目的招標(biāo)工作，按規(guī)定要公示3個月（現(xiàn)未滿），項目還未進(jìn)入工程建設(shè)階段。

2013年，省政府提出“五水共治”，并迅速開始實施，其中農(nóng)村污水處理屬比較復(fù)雜、難解決也必須解決的主要工作。天臺縣政府從2014年5月開始啟動，計劃用3年時間完成全縣594個村的生活污水治理，實現(xiàn)行政村全覆蓋，2014年要完成的150個村，目前據(jù)報表顯示完工。

世行貸款在項目戰(zhàn)略、規(guī)劃、可行性研究、評估，實施，監(jiān)測評價等方面有比較完整的體系，被中國政府作為項目管理的創(chuàng)新和規(guī)范引進(jìn)到中國，成為項目管理的重要辦法。上世紀(jì)80年代后期，在國家重大項目中，開始實施政府投資項目績效評價。對世行貸款的研究，學(xué)者根據(jù)項目目標(biāo)，實施的過程，結(jié)果研究，認(rèn)為成果比較好的據(jù)多，但偏離目標(biāo)，或產(chǎn)生對實施國不利影響的也存在。中國學(xué)者著重于項目實施的績效研究，用比較分析（前后對比）、根據(jù)定量、定性分析，成本收益方式，細(xì)分了成本（基本費用、輔助費用、無形費用）收益（基本收益、派生收益、無形收益），引入影子價格校驗偏離值，并對確定性和風(fēng)險、外部效果等對項目的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境進(jìn)行評估。運用美國運籌學(xué)家A.Charmes和W.W.Cooper的DEA方法模型（處理多指標(biāo)投入和多指標(biāo)產(chǎn)出的數(shù)學(xué)規(guī)劃模型）評價決策單元間的相對有效性。也有學(xué)者用聯(lián)立方程法對世行項目隊中國經(jīng)濟(jì)影響進(jìn)行分析評價。對世行項目管理的研究提出了在項目選擇決策、信息、經(jīng)驗積累、監(jiān)督等方面都存在要解決的問題。有的學(xué)者側(cè)重于研究某一領(lǐng)域如采購管理等。

二、本課題研究意義和基本框架

隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對環(huán)境治理提出了越來越高的要求，并有了比較強(qiáng)的解決環(huán)境治理的經(jīng)濟(jì)實力，青山綠水成了的政府對民眾展示政府作為的新的目標(biāo)，成為可持續(xù)發(fā)展的顯要標(biāo)志。本屆省政府提出“五水共治”，并推行了群眾性運動的辦法（“吃公家飯”的都要捐款）迅速開展。農(nóng)村污水處理被認(rèn)為是重點和難點，因而被高度重視，各縣都制定了時間表，成了各級政府和官員的重要考核內(nèi)容。其投資體量大，如天臺縣原定世行貸款項目僅165個村，總投資要5億多元，村均要300多萬元?，F(xiàn)在提出3年全覆蓋到594個村，村均預(yù)算200萬元，總投資約12億元，如此龐大的投資，對決策和實施過程、成果的研究頗有意義。

2012年，世行對貸款項目推進(jìn)過程中的各問題以備忘錄的形式提出了很多現(xiàn)實問題，認(rèn)為項目準(zhǔn)備各環(huán)節(jié)不夠準(zhǔn)確。2014年6月，在內(nèi)部報告中明確提出“浙江省項目辦和縣（市）項目辦的世行項目管理經(jīng)驗不足。他們的人員配備、項目管理能力和監(jiān)督業(yè)務(wù)的專業(yè)技術(shù)都比較有限。項目實施單位的世行項目管理能力也很有限”。這個結(jié)論是項目已開展了2年多的在正式報告中提出的，結(jié)合中國各級政府“五水共治”農(nóng)村污水處理項目決策實施的情況，確令人深思，值得研究。在反復(fù)閱讀世行相關(guān)報告、備忘錄過程中，感到世行項目管理盡管體系完整、分析比較全面，風(fēng)險管理也提出了應(yīng)對辦法，但由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)可能存在問題，實施操作分散，項目目標(biāo)也存在較大的偏離可能性。其投資估算的回報率也有待實際檢驗，事實回報率和還款計劃的實現(xiàn)存在不確定性。因此，全面、深入、跟蹤的客觀研究意義重大，對政府項目決策實施會有很大的參考意義。

本課題將根據(jù)世行浙江省供水、污水處理項目提出、立項、實施的過程、環(huán)節(jié)、成果的預(yù)判的可行性、合理性與天臺本地事實進(jìn)行對照分析，對實施過程的進(jìn)行跟蹤觀察，對實際成果客觀分析，對真實的投資回報、效益、效率展開客觀評估，并提出有實際意義的建議。

中國各級政府項目的決策思路、科學(xué)性、真實可行性、事實成果應(yīng)該說存在著很多問題。決策“拍腦袋”、成果“曬太陽”的情況確實存在，政府投資的真實效率也存在問題，要解決這些問題，需要大量真實客觀的項目研究，提供真實可行的理論、方法，不斷改進(jìn)。世行項目本身的管理體系、監(jiān)測評價方法、指標(biāo)也要在項目研究中校驗，不斷完善。

本課題屬管理決策、政策研究范疇，采有對比分析方法，項目實施前后對比，世行項目與天臺已開始實施的農(nóng)村污水治理進(jìn)行對比。把握現(xiàn)象、表象，各級政府、世界銀行的數(shù)據(jù)、結(jié)論，與實際情況的印證，決策與實際是否存在背離、偏離，從中找出問題、原因，提出對策方案。以計量經(jīng)濟(jì)學(xué)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論為依據(jù)，從理論角度進(jìn)行深入研究。比較研究方法，如天臺與有對比意義的地區(qū)進(jìn)行分析，從中也可發(fā)現(xiàn)問題和找到解決方案。

三、項目實施存在的要重點觀察的問題

1.項目決策

農(nóng)村生活污水要治理是無可爭議的正確，但用什么方法治理，治理的效果，投入的成本和產(chǎn)出效益需要精細(xì)的研究。世界銀行項目研究對投入產(chǎn)出進(jìn)行了比較，從財務(wù)做了技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析，但依據(jù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)由當(dāng)?shù)靥峁?，項目組對數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性一直持有疑問。但因世行對項目團(tuán)隊和項目經(jīng)理的管理偏重于績效考核，隨著浙江省五水共治的快速推進(jìn)，項目目標(biāo)村有被先實施的而可能不能按預(yù)計完成的情況，促使項目團(tuán)隊和項目經(jīng)理快速、靈活處理，對決策的真實、可靠性會產(chǎn)生影響。而天臺農(nóng)村污水治理在“五水共治”這樣的疑似中國運動式方法推動、完成政治任務(wù)的態(tài)勢下開展，就更缺失嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臎Q策過程。在排放標(biāo)準(zhǔn)制定，農(nóng)村污水對水環(huán)境的真實影響（如認(rèn)為農(nóng)村生活污水對水污染的整體程度要達(dá)到50%以上，有專家就覺得缺乏科學(xué)依據(jù)），選擇的技術(shù)方法、投資成本、維護(hù)，全壽命期運行成本，資金的籌措、項目規(guī)劃、工程實施、監(jiān)督，要達(dá)到的效果等方面在項目決策程序上都缺少了細(xì)致的分析、研究，這樣的建設(shè)項目難免會產(chǎn)生很多問題。要世行項目少受所謂不好的“中國式”得感染，盡量保持世界銀行項目管理的理念、方法，進(jìn)而對當(dāng)?shù)氐恼椖慨a(chǎn)生積極的影響，應(yīng)該成為世行項目的一個重要目標(biāo)。

2.技術(shù)選擇

農(nóng)村污水治理的技術(shù)要根據(jù)實際情況和目前技術(shù)進(jìn)步的要求，本著簡便、實用、維護(hù)簡單、投入成本最少來選擇。對當(dāng)前比較成熟的污水處理技術(shù)如：預(yù)處理加生態(tài)濾池技術(shù)、厭氧加復(fù)合人工濕地技術(shù)，高負(fù)荷地下滲濾復(fù)合技術(shù)，多介質(zhì)土壤滲濾污水凈化槽污水處理技術(shù)預(yù)處理加生態(tài)塘污水處理技術(shù)，省環(huán)科院的層疊生態(tài)濾池技術(shù)等，要根據(jù)以上原則因地制宜選擇。

天臺縣政府根據(jù)2015年治理的要求提出了實施細(xì)則，提出要區(qū)別對待，因地制宜，選擇合適的技術(shù)方案，課題組將根據(jù)今年實施的情況進(jìn)行實地調(diào)研，對世行項目實施有借鑒作用的提出建議。

3.項目資金

世界銀行對項目資金特別是配套資金能否實際到位落實和貸款回收的風(fēng)險評估比較慎重，對天臺的財政收入進(jìn)行了審慎分析。認(rèn)為配套資金在財政收入中占比過過高，經(jīng)反復(fù)爭取，先同意了原來的安排，但要根據(jù)第一批項目實施情況，如不能按計劃完成資金配套和項目進(jìn)度，還是要把項目調(diào)整到其它縣市。這種審慎態(tài)度和管理辦法對政府建設(shè)項目較有實際借鑒意義。而浙江省的做法可能會給項目的資金鏈造成很大問題。按計劃省里先按戶均4000-6000元測算工程投入，按年計劃撥付32%，其余38%在省撥統(tǒng)籌轉(zhuǎn)移支付中解決，因要趕進(jìn)度完成治理任務(wù)，把三年的32%一次性撥付給天臺縣。對天臺這樣每年靠省財政轉(zhuǎn)移支付約10億元才能維持政府日常運轉(zhuǎn)的縣分，又將戶均造價定為8000元（可能是為爭取更多的省政府撥款），將勢必擠占其他資金，會面臨極大的資金難題或產(chǎn)生大量的地方新債務(wù)。

世行的資金管理比較嚴(yán)格，項目資金按規(guī)定不得截留，直接按合約撥付給施工隊伍，避免了中間環(huán)節(jié)和產(chǎn)生債務(wù)，但因配套資金要省縣市解決，以后的資金管理會產(chǎn)生怎樣的問題有待觀察。

4.工程建設(shè)管理

按世行的項目管理，對工程招標(biāo)有嚴(yán)格的準(zhǔn)入要求，任何變更都要得到批準(zhǔn)。招標(biāo)也有嚴(yán)格程序，按最低價中標(biāo)，按嚴(yán)格的條款在驗收合格后采給予撥款。在當(dāng)前的建設(shè)項目市場，政府項目如按最低價中標(biāo)，往往投標(biāo)單位明知虧損也敢報價，靠各種方法偷工減料，工程中途變更、索賠來彌補(bǔ)和爭取利潤的習(xí)慣做法盛行。能否保證質(zhì)量、工期不出爭議，只有在實施過程中才會發(fā)現(xiàn)，如確能打破慣例，對中國的工程管理意義重大。

四、對政府投資項目思考

政府投資按現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，屬于正外部性大由無法通過有效補(bǔ)貼由私人投資來完成的項目，或為彌補(bǔ)市場失靈的投資，屬于不能排除或排除使用成本大于不排除的領(lǐng)域。如公路、河流用水，大氣、水環(huán)境整治等。但對于排污處理，已屬于可以有效辦法促使排污者的外部性內(nèi)部化，西方國家包括中國部分地方實行新的辦法，從收取“邊沁稅”發(fā)展到排污權(quán)交易的辦法來解決相關(guān)問題。農(nóng)村生活污水處理本屬村民要自己承擔(dān)的責(zé)任，可以設(shè)計一套補(bǔ)貼和收取排污費相結(jié)合的系統(tǒng)辦法來實現(xiàn)。特別是天臺農(nóng)村有30萬以上的村民平常在外地，大部分的房屋基本閑置，如此化費幾億的投資其效益值得商榷。世界銀行也提到要選擇的目標(biāo)村要符合農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，不在城鎮(zhèn)化的過程中可能消失的村落，但沒注意到農(nóng)村這樣一種候鳥式生活的狀況。也是在本課題的后續(xù)階段要重點考察的。

因本人經(jīng)常擔(dān)任農(nóng)村工作指導(dǎo)員，也曾參與建設(shè)項目的爭取工作，對農(nóng)村和其他政府投資項目有些感性認(rèn)識，總體上說問題很多。對村社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級政府或想爭取政府資金支持的個人、企業(yè)，也不能單憑能找到資金就盲目去爭取，隨著各級政府和出資方對項目管理的嚴(yán)格，對需要確實完成（以前往往是報表、報告完成）的項目，要慎重，至少要做到真有效用（不單純是經(jīng)濟(jì)效益），而且要能彌補(bǔ)全部成本，包括自身投入成本、機(jī)會成本，要做到邊際收益大于邊際成本。縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、企業(yè)、個人爭取資金的項目全周期現(xiàn)金流為正，應(yīng)成為項目評估的主要指標(biāo)。

參教文獻(xiàn)：

[1]王瑞.安徽省利用世界銀行項目貸款加強(qiáng)灌溉農(nóng)業(yè)項目績效評估[D] .安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 碩士論文 ，2009年6月.

[2]浙江省經(jīng)濟(jì)信息中心課題組 借力世行項目打造農(nóng)村治水示范區(qū)[J] .浙江經(jīng)濟(jì)， 2014年第6期.

[3]何京蓉.世界銀行中國貸款項目采購風(fēng)險研究[D]. 碩士論文清華大學(xué)， 2012年.

作者簡介：

何凱（1967—），男，籍貫：浙江省臺州市，學(xué)歷：大學(xué)，職稱：講師，研究方向：經(jīng)濟(jì)學(xué)。