出租車經(jīng)營權(quán)博弈進(jìn)入下半場

賀斌+趙一葦

“很興奮見證這一刻！” 7月28日下午3點(diǎn)43分，一位優(yōu)步公關(guān)在朋友圈里發(fā)了這樣一句感嘆，配上優(yōu)步的聲明。就在半個(gè)小時(shí)前，交通運(yùn)輸部副部長劉小明在國新辦召開的新聞發(fā)布會(huì)上宣布了網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車的合法地位。

此前，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（簡稱《指導(dǎo)意見》），交通運(yùn)輸部等七部委亦聯(lián)合頒布了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》）。

“這兩個(gè)文件正式出臺(tái)，是交通運(yùn)輸供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，也是實(shí)施‘互聯(lián)網(wǎng)+的具體行動(dòng)?！眲⑿∶髟谛侣劙l(fā)布會(huì)上說。

經(jīng)過各方博弈，爭議兩年的傳統(tǒng)巡游出租車經(jīng)營權(quán)在網(wǎng)約車的倒逼下，終于撕開了改革的一角。網(wǎng)約租車正式獲得合法地位，被納入大的出租汽車行業(yè)加以管理，其運(yùn)營和管理亦有規(guī)可依，與傳統(tǒng)的巡游出租車成為廣義出租車行業(yè)的兩類。

然而，如何平衡新舊業(yè)者利益，如何協(xié)調(diào)促進(jìn)新舊行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，仍是地方政府待解的難題，尤其是出租車經(jīng)營權(quán)配置如何逐步取消的問題。由此看來，出租車經(jīng)營權(quán)博弈剛剛進(jìn)入下半場。

“狼”來了

出租汽車服務(wù)主要包括巡游、網(wǎng)絡(luò)預(yù)約等方式?！吨笇?dǎo)意見》提出，要抓住實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的有利時(shí)機(jī)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，促進(jìn)巡游出租汽車（簡稱“巡游車”）轉(zhuǎn)型升級(jí)，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車（簡稱“網(wǎng)約車”）經(jīng)營，推進(jìn)兩種業(yè)態(tài)融合發(fā)展。

自2014年7月網(wǎng)約車出現(xiàn)以來，中國市場自發(fā)形成了專車、快車等服務(wù)，并得到快速發(fā)展，對(duì)傳統(tǒng)巡游車市場造成巨大沖擊。

杭州大眾出租汽車股份有限公司黨總支書記、工會(huì)主席金凱明顯感到了這股來勢洶洶的力量：“2014年還不覺得，到了2015年底，杭州各出租車公司駕駛員都有減少，很多出租車包不出去，只能停駛了?！?/p>

以杭州大眾出租為例，公司旗下共有442輛巡游車，最輝煌的時(shí)候是3人組班1輛車，“特別是五六年前，1輛車的經(jīng)營權(quán)投放出來，駕駛員都得排隊(duì)爭”。但是這種情況在2015年年底發(fā)生了變化，隨著網(wǎng)約車的迅速發(fā)展，出租汽車市場被搶走了半壁江山，巡游車的日子越來越不好過，駕駛員收入也大幅減少，僅杭州大眾出租就陸陸續(xù)續(xù)走了200多名駕駛員，現(xiàn)在公司只有900多名駕駛員，仍在運(yùn)營的車只有380多輛。

曾參與《指導(dǎo)意見》起草的專家、北京交通發(fā)展研究中心主任郭繼孚在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)認(rèn)為，網(wǎng)約車的出現(xiàn)，打破了過去出租汽車行業(yè)單一的格局，為乘客帶來了多樣化的選擇，也暴露出巡游車的不足。

郭繼孚打了個(gè)比方，“巡游車和網(wǎng)約車，就好比游商和電商。因此巡游車想提高服務(wù)品質(zhì)非常困難，這在全世界都一樣。”他向《中國新聞周刊》解釋說，因?yàn)檠灿诬囀橇鲃?dòng)的，具有很強(qiáng)的隨意性，乘客和司機(jī)缺乏自主選擇權(quán)，即使服務(wù)再好，也很難再找到這輛車，因此，駕駛員沒有提升服務(wù)的積極性。由于時(shí)空阻隔，信息不對(duì)稱，行業(yè)內(nèi)很難形成品牌和有效競爭。而網(wǎng)約車的相關(guān)信息是可以保存的，乘客和司機(jī)擁有自主選擇權(quán)，有利于打造品牌和口碑。

而更深層次的原因則是傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)特許經(jīng)營的特質(zhì)，在學(xué)術(shù)上被稱作“管制俘獲”，即表示巡游車必須受到政府管制，以保證其服務(wù)質(zhì)量?！叭欢坏┱M(jìn)行管制，出租車的經(jīng)營權(quán)、數(shù)量、價(jià)格、準(zhǔn)入門檻都會(huì)被明確規(guī)定，在長期管制下，出租車行業(yè)容易與市場脫節(jié)，無形中降低服務(wù)質(zhì)量。”郭繼孚說。

根據(jù)1997年由建設(shè)部、公安部聯(lián)合發(fā)布的《城市出租汽車管理辦法》，“城市的出租汽車經(jīng)營權(quán)可以實(shí)行有償出讓和轉(zhuǎn)讓”，由此開了“份子錢”先河。

國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所城市交通研究室主任程世東在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)則認(rèn)為，受網(wǎng)約車沖擊最大的就是傳統(tǒng)出租車特許經(jīng)營權(quán)，即“份子錢”，包含兩部分：一是車輛的折舊、保險(xiǎn)、服務(wù)，二是特許經(jīng)營權(quán)帶來的價(jià)值，即從數(shù)量管制上體現(xiàn)出的價(jià)值?！疤卦S經(jīng)營權(quán)可以視作出租車行業(yè)既有的利益格局，這也是傳統(tǒng)出租車深受網(wǎng)約車沖擊的主要原因?！?/p>

曾經(jīng)有個(gè)故事，在美國一個(gè)野生動(dòng)物園內(nèi)生長著大量的鹿群和狼群，狼成天追逐著鹿，使得鹿十分警惕，并善于奔跑。當(dāng)人們將狼趕走后，鹿卻在安逸的環(huán)境下大量死亡。后來，動(dòng)物園聽從專家的建議，引入狼群，鹿在躲避狼的追逐中，又恢復(fù)了生機(jī)。

對(duì)于安逸很久的傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)而言，網(wǎng)約車就是這群狼。

抓住改革的“牛鼻子”

改革的核心，就是調(diào)整現(xiàn)有的出租汽車行業(yè)結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌發(fā)展巡游車和網(wǎng)約車，實(shí)行錯(cuò)位發(fā)展和差異化經(jīng)營，為社會(huì)公眾提供品質(zhì)化、多樣化的運(yùn)輸服務(wù)。一方面確立網(wǎng)約車的合法地位，以及平臺(tái)公司應(yīng)承擔(dān)的承運(yùn)人責(zé)任，具體的營運(yùn)條件和規(guī)范經(jīng)營行為的要求。另一方面，深化巡游車改革，改革經(jīng)營權(quán)管理制度，實(shí)現(xiàn)期限制和無償化。

郭繼孚認(rèn)為，由于傳統(tǒng)的經(jīng)營權(quán)有準(zhǔn)入門檻，并且是無期限、有償化的，所以市場上會(huì)出現(xiàn)倒買倒賣經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象，經(jīng)營權(quán)的買賣價(jià)格被炒高，造成巡游車駕駛員獲取經(jīng)營權(quán)的成本較高?！耙虼?，實(shí)行出租汽車經(jīng)營權(quán)的期限化和無償化，有利于降低出租車的運(yùn)營成本，也有利于巡游車和網(wǎng)約車進(jìn)行合理競爭?！?/p>

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，新增出租汽車經(jīng)營權(quán)一律實(shí)行期限制，不得再實(shí)行無期限制，具體期限由城市人民政府根據(jù)本地實(shí)際情況確定。新增出租汽車經(jīng)營權(quán)全部實(shí)行無償使用，并不得變更經(jīng)營主體。既有的出租汽車經(jīng)營權(quán)，在期限內(nèi)需要變更經(jīng)營主體的，依照法律法規(guī)規(guī)定的條件和程序辦理變更手續(xù)，不得炒賣和擅自轉(zhuǎn)讓。對(duì)于現(xiàn)有的出租汽車經(jīng)營權(quán)未明確具體經(jīng)營期限或已實(shí)行經(jīng)營權(quán)有償使用的，城市人民政府要綜合考慮各方面因素，科學(xué)制定過渡方案，合理確定經(jīng)營期限，逐步取消有償使用費(fèi)。

“從經(jīng)營權(quán)配置的這兩個(gè)方面進(jìn)行改革，相當(dāng)于抓住了體制上的‘牛鼻子?！敝袊鐣?huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員周漢華向《中國新聞周刊》表示。

實(shí)際上，面對(duì)網(wǎng)約車的沖擊，一些城市和地方已經(jīng)悄悄取消了巡游車的經(jīng)營權(quán)權(quán)證費(fèi)。比如北京市對(duì)出租汽車經(jīng)營權(quán)不收取費(fèi)用，而杭州市從去年開始，也取消了權(quán)證費(fèi)。

“以前一輛車的權(quán)證費(fèi)大概在16萬～38萬不等，期限也分為10年、15年不等。在一個(gè)周期內(nèi)，通常會(huì)有兩輛車進(jìn)行輪次。除了權(quán)證費(fèi)以外，還有車輛購置費(fèi)、管理費(fèi)等，這些都增加了運(yùn)營成本。”金凱向《中國新聞周刊》介紹說。

平衡利益

在杭州大眾出租汽車股份有限公司黨總支書記、工會(huì)主席金凱看來，新出臺(tái)的兩個(gè)文件給了網(wǎng)約車平臺(tái)更寬松的發(fā)展環(huán)境，對(duì)于傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)而言“并不公平”?！拔覀兊能囆旭?年就得強(qiáng)制報(bào)廢，而網(wǎng)約車8年后如果行駛里程沒有達(dá)到60萬公里，還可以轉(zhuǎn)為社會(huì)車輛繼續(xù)使用。而且我們?cè)诮?jīng)營權(quán)期限內(nèi)，還要面臨各種監(jiān)管和服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)考核，怎么能說是在一個(gè)水平線上的競爭？”

實(shí)際上，這樣的利益之爭，從網(wǎng)約車進(jìn)入中國市場以來就沒有間斷過。2014年7月，網(wǎng)約車開始在中國城市中出現(xiàn)，之后新老業(yè)態(tài)發(fā)生了局部的沖突，因此，2015年初，交通運(yùn)輸部成立了一個(gè)調(diào)研組，對(duì)新老業(yè)態(tài)都進(jìn)行了全方位的調(diào)研。

“我們聯(lián)合各個(gè)部門開始研究深化出租汽車行業(yè)改革和規(guī)范發(fā)展網(wǎng)約車的政策，著手進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，全面啟動(dòng)了改革工作。”劉小明表示，因?yàn)楦鱾€(gè)城市出租車發(fā)展的情況不一樣，公交發(fā)展情況也不一樣，所以要找一些典型城市進(jìn)行調(diào)研，在這個(gè)過程中，調(diào)研組先后去了21個(gè)不同類型的城市，同時(shí)也研究了西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)。在這樣的基礎(chǔ)上，形成了兩個(gè)文件的征求意見稿。

2015年10月10日～11月9日，兩個(gè)文件公開征求意見，引起社會(huì)各界的強(qiáng)烈關(guān)注，短短一個(gè)月時(shí)間，共搜集到5008份意見，經(jīng)過整合，最終形成6000余條意見。交通運(yùn)輸部會(huì)同中央和國務(wù)院有關(guān)部門對(duì)各方面意見進(jìn)行了逐條分析梳理，逐一評(píng)估、研究、完善。后來又進(jìn)行了相關(guān)的第三方風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等，經(jīng)過一系列的程序以后，各方面的意見基本上達(dá)成共識(shí)，這才正式出臺(tái)。

“像這樣引起公眾關(guān)注的立法項(xiàng)目，又涉及利益協(xié)調(diào)，這兩個(gè)文件能夠出臺(tái)確實(shí)不容易，在我國立法中，也是公眾參與非常充分的一次?！敝軡h華對(duì)《中國新聞周刊》表示，交通運(yùn)輸部在立法過程中廣泛征求意見，并逐一分析整理，也是立法中很罕見的，在新舊業(yè)態(tài)之間，在不同利益之間，如何平衡，需要統(tǒng)籌兼顧。從公眾反應(yīng)來看，應(yīng)該是各方利益達(dá)成了共識(shí)。

這樣的共識(shí)并不容易。這期間，由于網(wǎng)約車的合法性遭到質(zhì)疑，一直處于灰色地帶，加上對(duì)巡游車造成的巨大沖擊，很多地方爆發(fā)了巡游車駕駛員罷工、沖突，甚至圍堵網(wǎng)約車平臺(tái)的群體性事件。而隨著各地政府部門對(duì)網(wǎng)約車的態(tài)度不一，網(wǎng)約車平臺(tái)被約談、被查封的事件也層出不窮。

此外，針對(duì)網(wǎng)約車合法與否帶來的問題，網(wǎng)約車駕駛員和網(wǎng)約車平臺(tái)之間也曾發(fā)生過矛盾和沖突。這些，都對(duì)社會(huì)造成了一定影響。

在程世東看來，行業(yè)利益的格局調(diào)整無非是把原有的單一方利益轉(zhuǎn)讓給其他利益相關(guān)方，本質(zhì)上觸動(dòng)的就是原來數(shù)量管制下特許經(jīng)營權(quán)的價(jià)值，被調(diào)整的利益方有意見也是正?，F(xiàn)象。“這是一個(gè)很難解決的歷史問題，現(xiàn)在擁有特許經(jīng)營權(quán)的利益方，無論企業(yè)或個(gè)人，在以往的經(jīng)營中都為此付出了成本。對(duì)企業(yè)而言，前幾年政府鼓勵(lì)企業(yè)兼并重組，在這個(gè)過程中企業(yè)付出了成本。對(duì)個(gè)人而言，存在特許經(jīng)營權(quán)的不合法轉(zhuǎn)讓行為，這一行為需要個(gè)人付出較大的成本。

“網(wǎng)約車進(jìn)入市場，無疑使得傳統(tǒng)出租車企業(yè)和個(gè)人的原有價(jià)值大幅縮水，對(duì)原有的利益結(jié)構(gòu)造成很大沖擊，因此，如何協(xié)調(diào)或補(bǔ)償原有利益的損失方，是眼下最難解決的問題。”程世東向《中國新聞周刊》表示。

求同還是存異

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，網(wǎng)約車和巡游車要形成錯(cuò)位發(fā)展和差異化經(jīng)營格局。但在兩份文件中，鼓勵(lì)巡游車經(jīng)營者、網(wǎng)約車平臺(tái)公司通過兼并、重組、吸收入股等方式，按照現(xiàn)代企業(yè)制度實(shí)行公司化經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)新老業(yè)態(tài)融合發(fā)展，并鼓勵(lì)巡游車企業(yè)轉(zhuǎn)型提供網(wǎng)約車服務(wù)。

這是否會(huì)讓兩種業(yè)態(tài)的界限變得越來越模糊，定位越來越趨同？對(duì)此，郭繼孚認(rèn)為，對(duì)巡游車和網(wǎng)約車的市場細(xì)分保證了出租車行業(yè)中的差異化服務(wù)及服務(wù)質(zhì)量。巡游車滿足的是基本的出行需求，老百姓隨手一招就能搭乘，而網(wǎng)約車則是提供中高端的服務(wù)，這就是市場差異化服務(wù)。

“如果市場界限模糊，網(wǎng)約車和巡游車會(huì)成為直接競爭的對(duì)立方，從而兩者的差異化服務(wù)難以體現(xiàn)，可能造成傳統(tǒng)出租車行業(yè)滅亡，也可能造成網(wǎng)約車平臺(tái)的品牌聲譽(yù)受損。”郭繼孚表示，出租車市場的競爭應(yīng)該靠服務(wù)質(zhì)量取勝，靠差異化競爭打造品牌，發(fā)展出有層次的服務(wù)，這是理想的競爭結(jié)果。但這方面在文件中體現(xiàn)不足，還需要各地進(jìn)行補(bǔ)充創(chuàng)新。

而在周漢華看來，要形成巡游車和網(wǎng)約車之間差異化競爭格局的關(guān)鍵是價(jià)格機(jī)制。巡游車是政府指導(dǎo)價(jià)，而網(wǎng)約車大多是市場調(diào)節(jié)價(jià)，除非地方政府認(rèn)為應(yīng)該實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)?！皟r(jià)格機(jī)制決定了網(wǎng)約車應(yīng)該是更高端定位，這是核心機(jī)制。但未來一定是融合式發(fā)展，一方面，更多巡游車借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)減少空駛，通過預(yù)約方式提供服務(wù)。另一方面，網(wǎng)約車平臺(tái)向巡游車提供服務(wù)，比如滴滴打車?！?/p>

對(duì)于《指導(dǎo)意見》中提出的“差異化經(jīng)營”，無論是在官方還是在學(xué)界，存在著不同的理解。

對(duì)于網(wǎng)約車應(yīng)該提供所謂的高端服務(wù)，并收取較高的價(jià)格，而傳統(tǒng)的巡游車則承擔(dān)相對(duì)的低端服務(wù)，同時(shí)收取較低的價(jià)格的看法，有輿論認(rèn)為這樣過于狹隘地理解了“差異化”。“如果用這種思路去要求網(wǎng)約車，則可能對(duì)市場的運(yùn)作效率造成損害”。

目前，金凱手下的駕駛員大多用上了網(wǎng)約車平臺(tái)提供的打車軟件，據(jù)滴滴出行提供的數(shù)據(jù)，目前滴滴打車已經(jīng)占據(jù)了99%以上的網(wǎng)約出租車市場份額。除了互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和App應(yīng)用外，一些傳統(tǒng)出租汽車公司早已開展電話預(yù)約服務(wù)，比如北京金銀建出租汽車公司的96103電話叫車，杭州出租汽車集團(tuán)的“大眾出行”軟件等。

《中國新聞周刊》在查閱北京幾家傳統(tǒng)出租汽車公司的網(wǎng)頁發(fā)現(xiàn)，各公司早已紛紛開展面向會(huì)議等活動(dòng)提供的專車服務(wù)。

未來網(wǎng)約車和巡游車究竟是誰融合誰，從目前來看很難說得清。根據(jù)兩個(gè)文件，將由城市人民政府合理把握出租汽車運(yùn)力規(guī)模及在城市綜合交通運(yùn)輸體系中的分擔(dān)比例，建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測和調(diào)整機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)市場調(diào)節(jié)。

周漢華認(rèn)為，出租車管理事權(quán)屬于地方事權(quán)，但地方政府在協(xié)調(diào)各方利益時(shí)，也將同樣面臨中央部門在制定這兩個(gè)文件時(shí)相同的困境，甚至困難更大，因?yàn)橹醒胫贫ㄎ募琼攲釉O(shè)計(jì)，只需確定框架和原則，而地方政府則要明確標(biāo)準(zhǔn)、完善細(xì)節(jié)，進(jìn)入實(shí)操環(huán)節(jié)，正所謂“魔鬼都在細(xì)節(jié)中”。能否平衡好各方利益，這將考驗(yàn)地方政府的執(zhí)政能力、勇氣和智慧，是一個(gè)很大挑戰(zhàn)。

從改革的時(shí)間點(diǎn)來看，分為存量和增量兩部分。在增量部分，相關(guān)文件明確后，預(yù)期不會(huì)太長，《暫行辦法》3個(gè)月后就要生效，就會(huì)對(duì)巡游車改革產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)壓力，需要加快步伐，各地還需為落實(shí)《指導(dǎo)意見》制定細(xì)則，比如用什么權(quán)責(zé)配置、運(yùn)力規(guī)模如何把握等。而在存量部分，要求逐步解決、逐步取消經(jīng)營權(quán)配置問題，涉及很復(fù)雜的利益關(guān)系，改革任務(wù)很重，或許還需要較長一段時(shí)間。