進一步完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度

張文婷

（中共北京市順義區(qū)委黨校教研一室，北京　101300）

進一步完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度

張文婷

（中共北京市順義區(qū)委黨校教研一室，北京101300）

土地制度是農(nóng)村的根本制度，土地權(quán)益是農(nóng)民的重要權(quán)益。最新一輪土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記對于保護農(nóng)民土地權(quán)益、依法有序流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實意義。在確權(quán)登記推進過程中，目前還面臨諸多困境，如農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格界定不清晰，農(nóng)民針對“土地承包關(guān)系長久不變”的公平訴求比較強烈，“離農(nóng)”、“棄耕”農(nóng)民的土地承包權(quán)退出乏力，登記管理遺留問題等。為此，應(yīng)進一步厘定集體經(jīng)濟組織成員資格標準，創(chuàng)新土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變的實現(xiàn)形式，健全土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制，完善土地承包經(jīng)營權(quán)登記救濟制度，進而不斷促進農(nóng)村社會持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

土地承包經(jīng)營權(quán)；確權(quán)登記；土地制度；土地權(quán)益

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，農(nóng)村的土地問題越來越引起理論界和實際工作部門的關(guān)注，目前亟待解決的是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定問題。在進一步推進農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置的背景下，最新一輪土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)具有非常重要的意義，其順利開展是推進農(nóng)村土地依法適度有序流轉(zhuǎn)的前提，是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)，同時也對夯實農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)具有積極且深遠的影響〔1〕。

2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》要求土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作要在五年左右時間內(nèi)基本完成，這項工作將為引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)依法有序流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)〔2〕。早在2010年，中央1號文件就已經(jīng)對農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證工作提出了明確要求，此后，2012年中央1號文件、2013年中央1號文件、2014年中央1號文件、2015年中央1號文件都對土地確權(quán)工作進行了重要部署。目前，新一輪的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作正在穩(wěn)步推進。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)

農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)不是單一的權(quán)利，而是多種權(quán)利組成的“權(quán)利束”，土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的重要組成部分，也是當前農(nóng)村土地承包矛盾糾紛的焦點所在〔3〕。在推進新型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)全面改革的背景下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)將是解決農(nóng)村土地問題的有效突破口，筆者認為，這一制度的運行和完善具有重要的現(xiàn)實意義。

（一）有利于健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理制度，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記強化了農(nóng)民對于承包經(jīng)營權(quán)這一物權(quán)的保護，本輪確權(quán)既要保證承包合同的法律效力，又要在穩(wěn)定二輪延包承包關(guān)系的基礎(chǔ)上“進一步明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”〔4〕。同時，在這次確權(quán)過程中，為了獲得準確數(shù)據(jù)，相關(guān)部門運用了先進的科學(xué)定位和勘測技術(shù)，厘清了長期以來實踐中模糊的利益邊界。專業(yè)的測繪勘測機構(gòu)對每塊承包地進行空間定位，明確經(jīng)緯度，從而可以準確計算面積，清晰土地承包權(quán)益歸屬。在此基礎(chǔ)上，對農(nóng)戶承包土地的資料進行校正整理完善，并建立土地承包資料信息庫，核發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證，完善基層農(nóng)地管理系統(tǒng)，為穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系提供了技術(shù)保障。

（二）有利于明確農(nóng)民依法享有的土地權(quán)益，助推農(nóng)村土地有效流轉(zhuǎn)

城鄉(xiāng)一體化的推進對農(nóng)民權(quán)益配置提出了新的要求，以往的以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，在當時的經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境下既能較好地保護農(nóng)民的權(quán)益，又可以調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性〔4〕。但近年來，農(nóng)村大量人口和勞動力由原來的第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，離開了承包經(jīng)營的土地，出現(xiàn)了大量的農(nóng)地承包主體與經(jīng)營主體分離的現(xiàn)象。從目前的情況來看，“兩權(quán)分置”向“三權(quán)分置”轉(zhuǎn)變已經(jīng)勢在必行，“三權(quán)分置”既可以保護農(nóng)民依法享有的土地權(quán)益，又有助于推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)依法有序流轉(zhuǎn)。

（三）有利于豐富農(nóng)民農(nóng)地用益物權(quán)，發(fā)揮土地的金融功能和效用

我國《物權(quán)法》認定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，農(nóng)戶對所承包的土地進行占有、使用、流轉(zhuǎn)以及抵押應(yīng)為用益物權(quán)的應(yīng)有之義。但在以前的實踐中，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村承包地并不能用于抵押和擔(dān)保，不能發(fā)揮金融功能。本輪土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)，在原有基礎(chǔ)上進一步豐富了農(nóng)民的權(quán)益，允許農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)用于抵押擔(dān)保，從而使農(nóng)村有效擔(dān)保物的范圍擴大了。農(nóng)民享有的土地承包經(jīng)營權(quán)也可以發(fā)揮金融功能，為緩解農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的融資難題提供了新的途經(jīng)。

（四）有利于發(fā)展新型經(jīng)營主體，強化規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

近年來，大量農(nóng)村人口和勞動力開始轉(zhuǎn)向了第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)，繼續(xù)留在本鄉(xiāng)本土務(wù)農(nóng)的農(nóng)民在減少，尤其是新生代農(nóng)村人口越來越多地向城鎮(zhèn)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，使得一些地區(qū)的農(nóng)村出現(xiàn)務(wù)農(nóng)人員缺乏或者務(wù)農(nóng)人口老齡化現(xiàn)象。因此，發(fā)展新型經(jīng)營主體已經(jīng)成為發(fā)展農(nóng)業(yè)的必然趨勢。通過本輪確權(quán)，推行“三權(quán)分置”，讓已經(jīng)轉(zhuǎn)移到第二、第三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民可以放心地把自己的承包地流轉(zhuǎn)出去，同時也為農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的發(fā)展提供條件，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供有益支撐。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)推進中面臨的困境

筆者所在課題組以X市Y區(qū)的土地確權(quán)為例，采取重點抽樣和隨機抽樣相結(jié)合的調(diào)研方法，對樣本村鎮(zhèn)的農(nóng)戶、村干部進行調(diào)查及訪談，就他們對土地確權(quán)的認知、土地利益訴求、土地確權(quán)的基本情況等內(nèi)容開展調(diào)查，并對Y區(qū)國土局、Y區(qū)農(nóng)委、經(jīng)管站相關(guān)工作人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部在土地確權(quán)推進過程中面臨的問題進行訪談。通過一系列調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)目前X市Y區(qū)試點村土地確權(quán)主要面臨如下困境：

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格界定成為確權(quán)的羈絆

在開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作中，首要任務(wù)就是厘清開展確權(quán)登記工作村的集體經(jīng)濟組織成員資格。實踐中，在具體資格認定問題上，由于缺乏明確具體的規(guī)定，常常產(chǎn)生很大爭議，一定程度上影響了確權(quán)工作的順利推進。

以筆者調(diào)研的X市Y區(qū)兩類村鎮(zhèn)為例：一類村鎮(zhèn)嚴格執(zhí)行“增人不增地、減人不減地”政策。這類村鎮(zhèn)以2004年為界，2004年以前戶籍在本村的，認定為具有本集體經(jīng)濟組織成員資格，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，即使這部分農(nóng)民在2004年以后取得非農(nóng)業(yè)戶口并納入城鎮(zhèn)社會保障體系，即使他們已經(jīng)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定地工作、生活，只要在2004年時點日他們的戶籍在本村，就仍享有土地承包經(jīng)營權(quán)。而2004年以后的嫁入媳婦、上門女婿、新生兒都不享有土地承包經(jīng)營權(quán)，即使取得了本地的戶籍，仍然很難作為本集體經(jīng)濟組織成員而享有土地承包經(jīng)營權(quán)。這一做法采用了現(xiàn)在的通行標準，也就是將戶籍制度作為確定集體經(jīng)濟組織成員歸屬的標準。這一規(guī)定對一些特殊群體的成員權(quán)問題不能提供有效的法律支持，由此引發(fā)了不少上門女婿、嫁入媳婦、新增人口監(jiān)護人要求享有土地承包權(quán)益的爭議。

另一類村鎮(zhèn)執(zhí)行的是“增人增地、減人不減地”政策。這類村鎮(zhèn)屬于X市的特殊情況，Y區(qū)由于前些年特殊發(fā)展階段對土地的特殊需要，經(jīng)上級主管部門認可后，在部分實行確權(quán)確利的村，給農(nóng)戶落實了承包面積，但沒落實承包地塊，每年發(fā)放給農(nóng)戶土地收益分配金，同時承諾農(nóng)戶實行“增人增地、減人不減地”的特殊政策。在這類村鎮(zhèn)，死亡人口土地收益分配不收回，新增人口享受土地收益分配金，且這兩類人都被認定為具有該集體經(jīng)濟組織成員資格，可以享有土地承包經(jīng)營權(quán)。這一特殊時期的特殊做法延至今日，其他村鎮(zhèn)農(nóng)民對這種差別化待遇提出異議，而已經(jīng)享受多年特殊政策的村又不愿放棄這種已經(jīng)習(xí)以為常的待遇，這種曾經(jīng)實行多年的差異化做法已成為新一輪土地確權(quán)順利推進的羈絆。

目前，我們很難在現(xiàn)有的法律規(guī)定中找到清晰界定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的依據(jù)，所以很多地方就自行確定了特定時間界限，以此時間界限結(jié)合戶籍來確定集體經(jīng)濟組織成員資格。在這樣一個不規(guī)范的確認資格的過程中，行政管理關(guān)系與土地承包經(jīng)營民事關(guān)系既相互背離又同時起作用。這種行政管理關(guān)系與民事權(quán)利關(guān)系的碰撞加深了農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權(quán)方面的矛盾，也削弱了立法在這方面的引導(dǎo)功能。

（二）農(nóng)民針對“土地承包關(guān)系長久不變”的公平訴求比較強烈

在農(nóng)村土地二輪承包時，我國明確了耕地的承包期為30年，在此之后，《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》也都對這一承包期限進行了明確界定。黨的十七屆三中全會以后，“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”的表述替代了以前的“長期穩(wěn)定”的表述〔5〕。但從現(xiàn)行立法來看，相關(guān)規(guī)定不夠完善，在實際工作中，人們對一些法律規(guī)定及政策的理解存在異議。在調(diào)研中，筆者對樣本村進行了問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民對土地承包關(guān)系“長久不變”的理解主要有以下幾種（見表一）：

表一　農(nóng)戶對“土地承包關(guān)系長久不變”的認知樣本農(nóng)戶：70戶

為了方便農(nóng)村土地管理，響應(yīng)現(xiàn)有土地承包關(guān)系長期不變的政策，大多數(shù)地方包括X市Y區(qū)在內(nèi)以“增人不增地、減人不減地”作為基本原則并付諸實施，但在農(nóng)戶中引起了不小爭議。許多基層干部提出，他們都在思考如何在農(nóng)民訴求和國家法律政策之間找到恰當?shù)钠胶恻c。政府職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對“土地承包關(guān)系長久不變”這一政策基本持認可態(tài)度，但部分農(nóng)戶基于各種原因?qū)ΜF(xiàn)行政策提出質(zhì)疑，對于公平的訴求比較強烈，其主要原因為：

一是很多農(nóng)民認可“生而有地”的觀念。調(diào)研中，大部分農(nóng)民群眾認為在“增人不增地、減人不減地”政策實施過程中，因婚嫁、畢業(yè)返鄉(xiāng)等原因的新增人口不再分配承包地比較合理。但是有一大部分農(nóng)民強烈認為，在本村出生的新生兒，從一出生就是本集體經(jīng)濟組織成員，理所應(yīng)當享有土地承包經(jīng)營權(quán)，即使現(xiàn)有條件下無法分地，將來也應(yīng)該分地，如果保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系“長久不變”則剝奪了他們的應(yīng)得權(quán)利，破壞了“生而有地”的慣例。

二是部分農(nóng)民對無地后的生活保障感到擔(dān)憂。調(diào)研中，部分農(nóng)民群眾擔(dān)心實行“增人不增地、減人不減地”政策后，二輪承包后的婚嫁女、入贅男等新增人口無土地承包權(quán)，這些新增人口的社會保障問題會因此受到影響。

三是農(nóng)民群眾期望所擁有的土地權(quán)益能在未來給其帶來更大收益。一部分農(nóng)民群眾由于特殊原因沒有取得土地承包經(jīng)營權(quán)，如果“土地承包關(guān)系長久不變”，則他們沒有機會再獲得承包權(quán)，就無法獲得土地的增長收益，有失公平。如外嫁女的土地權(quán)益問題，出嫁時在娘家所在村集體承包的土地被收回了，但嫁入夫家所在村集體后，由于當?shù)匾呀?jīng)實施了“土地承包關(guān)系長久不變”不再分地，就會出現(xiàn)這個外嫁女在娘家、婆家都無法取得土地承包經(jīng)營權(quán)問題。同樣，也會出現(xiàn)這樣的情況，外嫁女結(jié)婚前在娘家所在村集體取得了土地承包經(jīng)營權(quán)，而且娘家所在村集體已經(jīng)落實“土地承包關(guān)系長久不變”，嫁到夫家所在村集體后，由于該村調(diào)查工作不扎實等各方面原因，又參與了夫家所在村集體經(jīng)濟組織的“土地承包關(guān)系長久不變”且獲得了承包地，這樣就會出現(xiàn)在娘家、婆家都取得了土地承包經(jīng)營權(quán)。面對這樣的情況，基層干部很難找到公平合理的對策，雖然其認為兩種情況都不合理，但是在兩邊都沒取得土地承包經(jīng)營權(quán)的，沒法再給她權(quán)益，在兩邊都取得土地承包經(jīng)營權(quán)的，也很難讓她退出，即使退出了，后續(xù)的許多工作也很難處理。

筆者認為，“土地承包關(guān)系長久不變”引發(fā)的系列問題的重要原因在于這一規(guī)定的法律地位不明確，并且缺乏配套政策的有力支撐。

（三）“離農(nóng)”、“棄耕”農(nóng)民的土地承包權(quán)退出乏力

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度在不斷的實踐、創(chuàng)新和發(fā)展過程中，而且所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置也在推進過程中。但目前普遍存在農(nóng)民“離農(nóng)”不“離權(quán)”、“棄耕”不“棄地”的扭曲人地關(guān)系，在調(diào)研過程中，筆者發(fā)現(xiàn)多數(shù)農(nóng)民贊成經(jīng)營權(quán)的退出，但對于承包權(quán)的退出意愿不強，動力不足。

1.農(nóng)民對土地承包權(quán)的退出意愿不強（見表二）。在經(jīng)營權(quán)退出方面，《農(nóng)村土地承包法》第10條規(guī)定，國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，經(jīng)營權(quán)退出堅持農(nóng)戶自愿、有償轉(zhuǎn)出原則，而且僅僅是部分產(chǎn)權(quán)的退出，農(nóng)戶仍保留著承包權(quán)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，92.9%的農(nóng)戶愿意退出經(jīng)營權(quán)，愿意流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的原因包括：認為自己耕種土地收益太低、外出務(wù)工或從事非農(nóng)職業(yè)、家里勞動力缺乏等。

在承包權(quán)退出方面，《農(nóng)村土地承包法》第26條規(guī)定，承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市、轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。承包方對其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，有權(quán)獲得相應(yīng)的補償。承包權(quán)退出是將以集體經(jīng)濟組織成員權(quán)為基礎(chǔ)獲得的承包地退還給集體經(jīng)濟組織，不再承包，退出承包權(quán)意味著內(nèi)含的經(jīng)營權(quán)也一并退出。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，只有2.9%的農(nóng)戶選擇如果全家轉(zhuǎn)入非農(nóng)業(yè)戶口會交還承包地。Y區(qū)因土地承包經(jīng)營權(quán)以確權(quán)時點日的戶籍狀況確定土地承包經(jīng)營權(quán)資格，一些農(nóng)戶即使在時點日后全家戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，但仍不愿主動退出土地承包經(jīng)營權(quán)。

表二　農(nóng)戶承包地退出意愿樣本農(nóng)戶：70戶

2.土地承包經(jīng)營權(quán)退出的動力不足。一方面，目前情況下，多數(shù)農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)的意愿不強，另一方面制度給予退出土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民的總體動力明顯不足，究其原因：

一是土地承包權(quán)退出的經(jīng)濟動力缺乏。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，如果農(nóng)戶將戶口遷入設(shè)區(qū)的市，需要將所承包土地退給集體經(jīng)濟組織，也就是在現(xiàn)有規(guī)定下，農(nóng)民如果退出土地承包經(jīng)營權(quán)，不會根據(jù)現(xiàn)有法律獲得直接經(jīng)濟補償，也沒有給予社會保障等附加條件。并且，如果農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)只能退給集體經(jīng)濟組織，而不能通過市場手段轉(zhuǎn)讓給其他主體，土地承包經(jīng)營權(quán)退出的經(jīng)濟動力確實不足。目前，沒有關(guān)于撂荒需承擔(dān)責(zé)任的相關(guān)法律規(guī)定，在取消農(nóng)業(yè)稅費后，承包地也不需要上繳承包費，同時還能享受惠農(nóng)補貼政策，隨著國家財政對農(nóng)業(yè)補貼的增加，農(nóng)民更不會主動放棄承包地。

二是土地承包權(quán)退出的社會動力仍待加強。隨著戶籍制度的改革，推動離農(nóng)農(nóng)民市民化的呼聲越來越高，很多離農(nóng)農(nóng)民都希望通過市民化使得子女接受更好的教育，能夠享受更優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療等公共資源。但根據(jù)2013年“城市藍皮書”報告測算，在我國，離農(nóng)農(nóng)民市民化的人均公共成本約13.1萬元，人均個人支出成本每年大約1.8萬元。除此之外，許多農(nóng)民工為了解決居住問題還需要至少支付約每戶30萬元的購房成本〔6〕。根據(jù)城市藍皮書課題組專家的預(yù)測，從政府財政支出的角度考慮，解決離農(nóng)農(nóng)民市民化的問題是可行的〔6〕。但如果要求地方政府一次性集中投入，且數(shù)額較大，可能某種程度上會影響地方政府的積極性。另外，從農(nóng)民角度而言，如果個人支付成本過高，尤其是購房成本，將會使許多農(nóng)民背負較大壓力。由此，土地承包權(quán)退出的社會動力仍待加強。

（四）登記管理遺留問題帶來確權(quán)困難

1.土地等級變更登記不及時。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，在一些村鎮(zhèn)承包地面積和登記存在一定的不穩(wěn)定性，而且底冊、臺賬、土地經(jīng)營權(quán)證多數(shù)沒有進行變更，長期保持初始登記狀態(tài)，等級不明。

2.承包地面積登記不規(guī)范。過去曾有一段時間“三提五統(tǒng)”費用較高，為了降低成本，使得農(nóng)民能夠獲得更多利益，提高經(jīng)營管理土地的積極性，一些發(fā)包方運用了一些特殊做法，如建立兩份土地臺賬，一份公開的，一份不公開的，公開的那份臺賬記載的面積小于實際面積，這樣經(jīng)營成本就降低了，而這份公開臺賬記載的面積也是承包合同的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，這份數(shù)據(jù)通過土地承包經(jīng)營權(quán)證得到了相關(guān)部門的確認。另一份臺賬雖然是真實面積但是不公開，這份記載真實面積的臺賬無法起到保護農(nóng)戶合法權(quán)益的作用。這樣兩份臺賬導(dǎo)致部分農(nóng)戶受法律保護的經(jīng)營面積與實際經(jīng)營面積不符。在調(diào)研座談中，一些村干部談到，近些年，因土地登記面積不規(guī)范已經(jīng)引發(fā)了數(shù)起糾紛。

3.承包地位置及界限登記不準確。個別村土地位置及四至界限登記不準確，如某村對某一地塊的四至是這樣描述的，“東到李某某家地塊邊界，西到劉某某家地塊邊界，南到某某路，北到王某某家地塊邊界”，采用這樣的描述方式，除了農(nóng)戶本人以及與其關(guān)系較近的本集體經(jīng)濟組織成員外，其他人很難依據(jù)土地登記情況找到相對應(yīng)的地塊。采用登記四鄰確定四至的做法在一些村大量存在，這種對地塊位置采取籠統(tǒng)描述的方法也缺乏穩(wěn)定性，因為四鄰隨時有變化的可能，而變更登記又缺乏及時性，且臺賬、土地承包經(jīng)營權(quán)證所記載事項又比較混亂，進而更容易引發(fā)爭議。

4.農(nóng)戶成員信息登記不一致。調(diào)研中了解到，關(guān)于農(nóng)戶成員信息通常在土地承包合同、經(jīng)營權(quán)證和土地臺賬上有記載，但是無法在現(xiàn)有的法律規(guī)定中找到要求登記農(nóng)戶內(nèi)部成員詳細信息的相關(guān)條文。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某村某戶一糾紛中，在第二輪土地承包之初，孫某農(nóng)戶記載成員人數(shù)為五人，無論在土地承包經(jīng)營合同還是土地承包經(jīng)營權(quán)證以及村集體臺賬中，記載的都是五人。此后數(shù)年，孫某家庭成員因結(jié)婚、出生、去世等，成員數(shù)量已發(fā)生了變化，成員身份也發(fā)生了變化，但是我們查看相關(guān)書面材料后發(fā)現(xiàn)，書面記載仍然是五人且身份沒有任何變化，這勢必增加了糾紛解決的難度。目前，很多地方同樣的情況是，農(nóng)戶以戶為單位進行土地承包，每個村集體經(jīng)濟組織成員的具體權(quán)益情況基本不會在臺賬、承包合同中詳細體現(xiàn)，如此，每個集體經(jīng)濟組織成員的具體權(quán)益也無法通過土地經(jīng)營權(quán)證進行具體確認，因此，在這方面也產(chǎn)生了諸多糾紛。

三、完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度的對策建議

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)制度在運行中面臨著一些困境，需要我們對其相關(guān)制度進行完善。筆者認為，應(yīng)從以下幾個方面加強制度建設(shè)，進一步夯實現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)。

（一）確定集體經(jīng)濟組織成員資格標準

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的科學(xué)合理確定是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度順利進行的前提，這是土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)過程中不可回避又必須解決好的一個問題。筆者認為，在集體經(jīng)濟組織成員資格確定的過程中反映出行政管理與民事權(quán)利制度運行之間的彼此沖突、戶籍制度和土地承包合同既同時起作用又互相背離的問題。建議以土地承包合同或者其他財產(chǎn)憑證為基礎(chǔ)來評定集體經(jīng)濟組織成員資格。例如，在蘇南一些農(nóng)村，推行了土地股份制，農(nóng)民自愿參加，持有土地股份的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，可以自愿轉(zhuǎn)讓股份，轉(zhuǎn)讓股份后，受讓人取得土地股份組織的成員權(quán)，轉(zhuǎn)讓股份的農(nóng)民不再享有成員權(quán)。再比如，常州市金壇區(qū)在確定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的時候，充分考慮歷史原因、現(xiàn)實狀況、社會效果和法律后果〔7〕，對于那些在本地從事生產(chǎn)，并在本地生活，且已經(jīng)取得本地常住戶口的農(nóng)民，可以認定為具有本集體經(jīng)濟組織成員資格，也就是參考民法上的以住所地來確定地域成員，只要在本地有永久居住的意思并長期居住的，應(yīng)認定為本集體經(jīng)濟組織成員。這些做法都不失為確定集體經(jīng)濟組織成員資格的有益嘗試。

（二）創(chuàng)新土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變的實現(xiàn)形式

首先，應(yīng)當在盡可能尋求公平和效率平衡的前提下來安排土地承包經(jīng)營權(quán)期限。我國經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的不斷推進為農(nóng)民的經(jīng)濟活動和非農(nóng)就業(yè)提供了更廣闊的平臺和空間，同時，土地原所承載的社會保障功能隨著經(jīng)濟社會的變遷已有弱化的趨勢，且農(nóng)村社會保障體系的建立和完善也使得社會保障功能的支撐點越來越多元化。因此，在完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)相關(guān)法律、法規(guī)過程中，應(yīng)將如何尋求土地的經(jīng)濟屬性和社會保障屬性的平衡考慮其中，循序漸進地適度延長土地承包經(jīng)營權(quán)期限。

其次，應(yīng)在完善土地承包經(jīng)營權(quán)期限立法中堅持立法的統(tǒng)一性、漸進性、權(quán)威性、民主性。一是立法要堅持統(tǒng)一性原則。建議將涉及土地產(chǎn)權(quán)期限的法律法規(guī)按照統(tǒng)一性原則進行修改，運用統(tǒng)一性語言表述。二是立法應(yīng)體現(xiàn)漸進性原則。首先應(yīng)適當延長農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)期限，再逐步實現(xiàn)“長久不變”，當然這一過程中需要考慮農(nóng)村生產(chǎn)力現(xiàn)有水平、農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利用能力、農(nóng)村社會保障水平等方面的條件。三是堅持立法的權(quán)威性原則。由于我國法律的相關(guān)規(guī)定中表述了土地承包經(jīng)營權(quán)期限的例外條款，實踐中一些地方片面利用相關(guān)規(guī)定，頻繁開了口子。建議在相關(guān)法律法規(guī)修訂過程中嚴格限定例外條款適用的條件，同時在執(zhí)法過程中也需對一些地方頻繁調(diào)地的做法作出嚴肅的否定性評價。四是彰顯立法的民主性原則。作為農(nóng)民非常重視土地權(quán)益，其相關(guān)規(guī)定的調(diào)整，尤其是土地承包權(quán)期限的調(diào)整應(yīng)尊重各方利益，聽取民眾意見，從而提高立法的科學(xué)性和民眾的認可度。

再次，堅持土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變的政策應(yīng)分階段實施。筆者認為，一方面我們應(yīng)當堅持“長久不變”的政策方向，另一方面應(yīng)分階段實施“長久不變”。目前情況下，對于在二輪延包后，因歷史遺留問題，如果不調(diào)整就沒有辦法繼續(xù)推進的地方，還應(yīng)當在嚴格調(diào)整程序的前提下允許實行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，然后，分階段逐步調(diào)整土地承包經(jīng)營權(quán)期限。

（三）探索健全土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制

目前，需要進一步對承包地退出行為進行必要的激勵和約束，以解決退出動力缺乏的現(xiàn)實問題。一方面，對“離農(nóng)”、“棄耕”農(nóng)民退出承包權(quán)實行必要的激勵措施。建議通過對退出承包地的農(nóng)民運用經(jīng)濟補償、社會保障補償、提供就業(yè)培訓(xùn)等激勵措施，引導(dǎo)“離農(nóng)”、“棄耕”農(nóng)民以及潛在“離農(nóng)”、“棄耕”農(nóng)民自愿退出承包地。如陜西戶籍改革承包地退出采用的就是社會保障補償方式，用按補償標準計算的承包地退地補償金購買與城鎮(zhèn)居民同等的養(yǎng)老社會保障〔6〕。這種社會保障補償方式對中、老年農(nóng)民具有一定的吸引力。但是社會保障補償方式對于年輕人來說可能吸引力不是很大，因此，需要探索更加多樣化的土地承包經(jīng)營權(quán)退出方式，以滿足不同類型農(nóng)民承包地退出的補償需要〔6〕。另一方面，對“離農(nóng)”、“棄耕”農(nóng)民退出承包權(quán)進行必要的約束，防止承包地的無效占有、濫用和盲目退出。建議針對不同類型離農(nóng)農(nóng)民分類進行退地約束。如“離農(nóng)”、“棄耕”農(nóng)民中的國家公職人員應(yīng)強制無償退出承包地，因為我國承包地曾經(jīng)是農(nóng)民基本生活資料，這是我國的土地政策價值取向，而國家公職人員已經(jīng)由國家財政供養(yǎng)，不應(yīng)重復(fù)占有資源，故應(yīng)無條件退還給集體經(jīng)濟組織。另外對“離農(nóng)”、“棄耕”農(nóng)民中非國家公職人員自愿退出承包權(quán)應(yīng)進行必要的約束。在退地條件方面應(yīng)包括現(xiàn)有住房條件、務(wù)工經(jīng)商年限、非農(nóng)收入水平等，同時在退地程序和退地監(jiān)管方面也需要嚴格把關(guān)，防止本來不具備退地條件，對承包地仍有生存依存需要的農(nóng)戶在群體效應(yīng)作用下，或出于眼前利益考慮，跟風(fēng)退地，退地以后生活難以為繼，進而會增加社會穩(wěn)定風(fēng)險。

（四）完善土地承包經(jīng)營權(quán)登記救濟制度

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》雖然是土地承包經(jīng)營權(quán)管理領(lǐng)域重要的規(guī)范性文件，但是作為部門規(guī)章，效力較低，在司法實踐中，解決土地承包糾紛時，部門規(guī)章只能作為確定權(quán)屬的參照依據(jù)而非直接依據(jù)，現(xiàn)有法律也缺乏關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)登記權(quán)利救濟方面的明確具體的規(guī)定。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》第11條規(guī)定，農(nóng)村土地承包當事人認為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證和登記簿記載錯誤的，有權(quán)申請更正，但沒有規(guī)定什么條件下可以申請更正，以及需要依據(jù)什么樣的程序。如果權(quán)利受到侵犯，當事人無法在現(xiàn)行法律中找到相應(yīng)的救濟措施。建議制定“集體土地登記法”，對登記的法律依據(jù)、登記機構(gòu)、登記效力、登記程序、權(quán)屬證書予以統(tǒng)一，增強登記公信力，促進交易安全〔7〕。同時，還建議通過“集體土地登記法”確立土地登記的權(quán)利救濟制度，如因主管部門登記工作出現(xiàn)偏差導(dǎo)致受讓人基于對登記信息的信賴而發(fā)生損失，可以主張相應(yīng)賠償，以確保由土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記產(chǎn)生的糾紛能夠得到及時的受理和妥善的解決。

綜上所述，土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，本輪確權(quán)不僅有助于解決農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織間的隱性糾紛及歷史遺留問題，還能為推進土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化管理、推進農(nóng)村改革、保障農(nóng)民權(quán)益提供有力支撐。但不可否認，在基層實踐操作中仍然存在亟待解決的問題，期待土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記政策及法律法規(guī)的進一步完善，以促進農(nóng)村社會持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

〔1〕聯(lián)合調(diào)研組.農(nóng)村土地確權(quán)試點調(diào)查〔J〕.政策，2015（1）：44-46.

〔2〕中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳.關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見〔EB/OL〕. （2014-11-20）.http：//news.21cn.com/caiji/a/2014/1120/18/ 28593411.shtml.

〔3〕楊立邦.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的思考與建議〔J〕.農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2014（6）：162-163.

〔4〕曾皓，張征華，宋丹.對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的思考——基于江西省的實踐〔J〕.農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2015（1）：41-43.

〔5〕王剛，吳婷婷，喬平.對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的幾點思考〔J〕.江蘇農(nóng)村經(jīng)濟，2015（7）：46-47.

〔6〕張學(xué)敏.離農(nóng)農(nóng)民承包地退出機制研究〔D〕.重慶：西南大學(xué)，2014.

〔7〕何虹，許玲.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度的法律完善——基于蘇南農(nóng)村視角〔J〕.農(nóng)村經(jīng)濟，2013（6）：44-49.

責(zé)任編輯李雯

D922.3

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1009-1203（2016）05-0085-06

2016-08-01

張文婷（1980-），女，山東蓬萊人，中共北京市順義區(qū)委黨校教研一室副教授，法學(xué)碩士，研究方向為行政法、環(huán)境與資源保護法、農(nóng)村法治問題。