輸配電價改革需關(guān)注的主要問題及解決對策

王磊

摘要：當前，輸配電價改革在取得初步成效的同時，也暴露出一些問題。應(yīng)堅持輸配電價改革目標，平衡各方利益訴求，統(tǒng)籌推進輸配電價改革，化解輸配電價改革過程中凸顯的矛盾，不斷完善輸配電價定價方法，建立真正獨立的輸配電價體系。

關(guān)鍵詞：輸配電價改革 成本加收益方法 電網(wǎng)監(jiān)管模式

輸配電價改革是電力體制改革和價格改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是電力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。當前，輸配電價改革已取得初步成效，輸配電價成本加收益的新定價方法進入應(yīng)用階段，電力用戶用電成本顯著下降，電網(wǎng)監(jiān)管模式改革取得重大突破。然而，在改革成就取得的背后，輸配電價改革試點過程中暴露出來的問題也值得高度關(guān)注。

一、各方利益博弈不斷加劇，降成本與建機制相沖突

當前，中國經(jīng)濟下行壓力加大，市場需求疲軟，企業(yè)盈利能力大幅下降。為穩(wěn)增長，減輕企業(yè)負擔，政府、用電企業(yè)要求降低用電等各類成本的利益訴求比較強烈，而“十二五”以來，電網(wǎng)企業(yè)投資快速增長，其要求保持合理的電價水平，以回收投資成本，維持企業(yè)健康發(fā)展的訴求也比較強烈，政府、用電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)利益訴求存在較大分歧。相對建立獨立輸配電價體系和新輸配電價形成機制的改革目標，當前地方政府、用電企業(yè)、媒體都過于關(guān)注和強調(diào)降低用電成本的目標，相關(guān)部門甚至直接地提出降電價要求，這使得輸配電成本監(jiān)審和定價方案可能不是真正測算出來的結(jié)果，而是地方政府、電網(wǎng)企業(yè)等相關(guān)利益方協(xié)調(diào)的結(jié)果，這樣做背離了輸配電價改革的目標。

二、電網(wǎng)投入快速增長，投資與電價矛盾比較突出

電網(wǎng)是國民經(jīng)濟重要的基礎(chǔ)設(shè)施，“十五”以來，中國經(jīng)濟高速發(fā)展對電網(wǎng)需求不斷增加，特別是在進入新常態(tài)下，為帶動經(jīng)濟增長，中央和地方政府都希望電網(wǎng)企業(yè)加大投資規(guī)模，再加上國家提出“十三五”期間2萬億的配電網(wǎng)投資計劃，這都要求電網(wǎng)企業(yè)進行大規(guī)模投資。但在核價時，各方對有效資產(chǎn)、合理投資回報率及折舊率的認定分歧較大。若核定的有效資產(chǎn)規(guī)模過大，勢必會造成輸配電價成本和價格較高，與此次電改和地方政府控制輸配電價水平，甚至降低輸配電讓利給地方企業(yè)的訴求相悖；反之則導(dǎo)致電網(wǎng)企業(yè)財務(wù)狀況惡化，影響企業(yè)健康發(fā)展和電力供應(yīng)安全。

三、電價交叉補貼問題嚴重，獨立輸配電價任重道遠

現(xiàn)行電價中，除包含國家重大水利工程建設(shè)基金、農(nóng)網(wǎng)還貸資金、可再生能源發(fā)展基金、大中型水庫移民后期扶持資金和城市公用事業(yè)附加費等政府性基金以及與產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)的政策性交叉補貼以外，還包括三類交叉補貼：一是不同電壓等級電力用戶之間供電成本交叉補貼；二是同一電壓等級不同電力用戶之間供電成本交叉補貼；三是同一省份不同區(qū)域內(nèi)電力用戶之間的供電成本交叉補貼。電價客觀上存在工商業(yè)補貼居民、城市補貼農(nóng)村、高電壓等級補貼低電壓等級等多重交叉補貼的情況。以重慶市為例，政策性交叉補貼較高，大工業(yè)用戶電價中包括國家重大水利工程假設(shè)基金0.007元/千瓦時，農(nóng)網(wǎng)還貸資金0.02元/千瓦時，大中型水庫移民后期扶持資金0.0083元/千瓦時，地方水庫后期扶持基金0.0005元/千瓦時，可再生能源附加0.019元/千瓦時，城市公用事業(yè)附加0.025元/千瓦時，合計0.0798元/千瓦時。過高的交叉補貼，在很大程度上不利于理順電價，從而不利于引導(dǎo)用戶合理消費和公平負擔，造成電網(wǎng)企業(yè)平衡賬戶覺虧損，阻礙電力市場化改革進程。此次輸配電價改革是按照準許成本加合理收益方式核定不同電壓等級的輸配電價，減少不同類別和不同電壓等級用戶之間的交叉補貼，使之反映各自實際用電成本，但是各方對交叉補貼規(guī)模及解決交叉補貼辦法還沒有達成共識，因而很難形成真正獨立的輸配電價。

四、成本加收益方法易產(chǎn)生A—J效應(yīng)，不利于電網(wǎng)企業(yè)成本控制

理論上，在投資回報率給定的情況下，為擴大規(guī)制定價基數(shù)（RAB），做大企業(yè)規(guī)模，獲取更多的收入，電網(wǎng)企業(yè)有更強的動力進行過度投資，存在過度資本化的傾向，降低成本的激勵不足，出現(xiàn)所謂的A—J效應(yīng)。而當電源建設(shè)與網(wǎng)絡(luò)擴展不同步的情況下，電網(wǎng)企業(yè)價格規(guī)制的A—J效應(yīng)，可能誘發(fā)網(wǎng)絡(luò)超前發(fā)展，造成過剩產(chǎn)能和投資效率低下。要保證合理輸配電價水平和引導(dǎo)企業(yè)理性投資行為，準許成本加合理收益定價方法應(yīng)引入更多的激勵性因素，在鼓勵電網(wǎng)企業(yè)加大網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施投資，獲取合理投資回報率的同時，增強降低成本的激勵，從而維持企業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。而從當前湖北省和重慶市輸配電價改革試點方案來看，它們一刀切式的執(zhí)行準許成本加合理收益的定價方法，沒有充分考慮在新方法下，電網(wǎng)企業(yè)可能存在控制企業(yè)成本激勵不足和過度資本化的傾向。

五、相關(guān)配套改革措施不夠完善，難以實現(xiàn)真正獨立的電價

輸配電價格改革是電力體制改革的重要組成部分，深入推進改革，需要諸如電網(wǎng)企業(yè)規(guī)制成本會計制度、財稅體制、投融資體制、能源戰(zhàn)略規(guī)劃等改革措施或政策的銜接配套，否則，容易出現(xiàn)輸配電價單兵突進、“舊矛盾未解決，新問題又出現(xiàn)”的局面。從當前各地輸配電改革進展來看，輸配電價改革與以上相關(guān)改革和政策的銜接上仍存在諸多困難。例如，電網(wǎng)企業(yè)財務(wù)核算系統(tǒng)會計科目與輸配電價定價成本監(jiān)審的成本項目的含義和內(nèi)容差異較大，與規(guī)制機構(gòu)核定合理成本的要求相距甚遠。并且輸配電價定價、輸配電成本規(guī)制、平衡賬戶管理及調(diào)整、電網(wǎng)企業(yè)激勵和約束等彼此之間的銜接配套問題也日益凸顯。此外，在改革過程中，輸配電基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集、核價方法和技術(shù)參數(shù)也存在“一刀切”問題。例如，對于分電壓等級電量及傳輸數(shù)據(jù)，國家通用方法是主要考慮高電壓向低電壓等級傳輸，而在湖北省和重慶市卻存在豐水期大量小水電由低電壓向高電壓等級傳輸?shù)那闆r。按照準許成本加合理收益方法測算輸配電價時，部分核價方法和參數(shù)按照統(tǒng)一標準，也沒有充分考慮到電網(wǎng)企業(yè)實際情況和地區(qū)特點，存在壓低核價參數(shù)問題，加之高估未來電量增長，這直接影響監(jiān)管周期電網(wǎng)企業(yè)準許收入和真正獨立輸配電價的形成。以湖北省為例，2015年，湖北省用戶上華電網(wǎng)資產(chǎn)總額30多億，在核價時，對是否算電網(wǎng)有效資產(chǎn)和計提折舊，價格規(guī)制部門與電網(wǎng)企業(yè)存在較大分歧。

六、進一步深化輸配電價改革的對策建議

當前輸配電價改革進入提速階段，應(yīng)多措并舉，盡快解決改革過程中所暴露出來的突出問題，以便形成真正獨立的輸配電價體系。

（一）平衡建機制與降成本的關(guān)系，增進共容利益聚力改革

明確建立新的輸配電價體系和價格形成機制與降低實體經(jīng)濟成本兩者并不是非此即彼，而是相鋪相成、相互促進的關(guān)系。建機制是基礎(chǔ)，直接決定著降成本的空間；而通過改革降成本則影響著用電企業(yè)、政府等主體的利益訴求，增強利益相關(guān)方參與并推動改革的意愿，為輸配電價改革建立機制奠定民意基礎(chǔ)?？紤]到當前各地經(jīng)濟形勢、電力供需狀況以及改革安排等因素，應(yīng)根據(jù)各地實際，準確把握建機制與降成本的平衡點，避免顧此失彼，在此基礎(chǔ)上，著力化解各方利益紛爭，最大限度地創(chuàng)造新的改革紅利，形成共容利益，激勵各利益主體發(fā)揮積極性和主動性，共同推動輸配電價改革與電力體制改革目標的實現(xiàn)。

（二）減少電價承擔的政策性負擔，妥善解決交叉補貼問題

區(qū)分不同類型交叉補貼，研究交叉補貼測算辦法、模型、參數(shù)及相關(guān)技術(shù)指南，確定電網(wǎng)企業(yè)承擔的交叉補貼規(guī)模。制定在一定時間如兩個監(jiān)管周期內(nèi)逐步取消交叉補貼的實施方案，在確保居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等用電價格相對平穩(wěn)的前提下，針對不同類型的交叉補貼，采取不同的減少、消除和并軌策略。首先，還原電力商品屬性，積極運用財政補貼工具，盡快消除與電力無直接關(guān)系的國家重大水利工程建設(shè)基金等政策性交叉補貼。其次，采取分階段漸進式策略，綜合運用財政補貼、轉(zhuǎn)移支付、交叉補貼成本分攤到電價等多種方式，從根本上解決現(xiàn)行電價自身存在的交叉補貼，為徹底理順輸配電價，形成獨立的輸配電價體系創(chuàng)造條件。

（三）統(tǒng)籌短期投資與長期改革目標，化解投資與電價矛盾

要保障電網(wǎng)大規(guī)模的投資計劃和建立真正獨立輸配電價體系的改革任務(wù)都能落實，必須從多個方面化解投資與電價矛盾。首先，對電網(wǎng)成本和價格規(guī)制天然包括對投資的規(guī)制，應(yīng)加強對電網(wǎng)企業(yè)投資準入審批規(guī)制，對電網(wǎng)投資實行清單化管理。其次，輸配電成本及價格的高低很大程度上取決于電網(wǎng)企業(yè)的投資決策所形成的有效投資規(guī)模。應(yīng)加快制定電網(wǎng)有效投資認定和審查辦法，重點審查電網(wǎng)投資是否符合國家電網(wǎng)規(guī)制，是否具備進入輸配電價的條件，并對不同來源的電網(wǎng)投資實行分類規(guī)制。再次，鼓勵電網(wǎng)企業(yè)和社會資本采取更加市場化的方式來參與電網(wǎng)投資，直接運用市場化定價的方式來回收電網(wǎng)投資成本。最后，探索建立電力普遍服務(wù)的保障機制，為偏遠地區(qū)和農(nóng)村電網(wǎng)投資提供資金保障，同時出臺相關(guān)扶持政策，對電網(wǎng)普遍服務(wù)部分，通過稅收優(yōu)惠、財政補貼或援助、低息貸款等方式補償成本，而不是通過輸配電價回收投資成本。

（四）不斷完善輸配電價定價方法，適時推行輸配電價激勵性規(guī)制模式

首先，總結(jié)借鑒成熟市場經(jīng)濟國家網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷行業(yè)投資回報率規(guī)制的經(jīng)驗教訓，以投資回報率為核心完善準許成本加合理收益的新辦法。一是在現(xiàn)有輸配電價改革的框架下，完善有效投資認定辦法，參考電網(wǎng)產(chǎn)能利用率，來動態(tài)調(diào)整投資回報率。二是完善平衡賬戶管理辦法，在比較實際投資回報率和準許投資回報率的基礎(chǔ)上，適時調(diào)整輸配電價和準許投資回報率。三是適應(yīng)我國電網(wǎng)投資迅速擴張需要，建立投資回報率與定價折舊率聯(lián)動機制，平衡好有效投資核定和企業(yè)獲得正常投資回報率的關(guān)系，以確定合理的輸配電價水平。其次，因時因地制宜引入輸配電價激勵性規(guī)制內(nèi)容。由于電網(wǎng)企業(yè)與規(guī)制者之間的信息不對稱，準許成本加合理收益方法屬于激勵強度相對較弱的規(guī)制方法，電網(wǎng)企業(yè)降低成本的動力較弱，往往有過度投資的傾向，不利于電網(wǎng)企業(yè)控制成本和從根本上扭轉(zhuǎn)盈利模式。我國地區(qū)間電網(wǎng)建設(shè)步伐不一致，投資需求也存在較大差異，為提高規(guī)制效率，可以此輪輸配電價改革為契機，引入基于績效的價格規(guī)制方法，或者選擇在具備相對比較成熟地區(qū)進行輸配電價激勵性規(guī)制試點，而不是“一刀切”式實行統(tǒng)一的準許成本加合理收益的價格規(guī)制模式。

（五）加強與輸配電價改革配套銜接的規(guī)劃、投融資、會計、國企等領(lǐng)域改革

輸配電價改革是一項復(fù)雜的綜合性工程，需要能源與電網(wǎng)規(guī)劃、投融資、市場準入、規(guī)制會計、規(guī)制機構(gòu)、國企改革等多項配套政策協(xié)調(diào)推進。第一，編制電力和電網(wǎng)規(guī)劃和制定投融資計劃時，必須進行成本收益評估和經(jīng)濟可行性分析，避免電源與電網(wǎng)投資建設(shè)過度超前或滯后，確保輸配電價改革順利實現(xiàn)，徹底理順輸配電價。第二，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向性作用，加強市場準入管理，避免出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，減少過度投資對輸配電價的壓力。第三，規(guī)制會計制度是進行輸配電成本監(jiān)審和價格規(guī)制的重要制度保障，應(yīng)改變目前不符合網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷行業(yè)規(guī)制需求的會計制度，借鑒美國《公用電力事業(yè)統(tǒng)一會計制度》，建立服務(wù)于輸配電價規(guī)制的專業(yè)性規(guī)制會計制度。第四，加強國企改革與輸配電價改革的協(xié)調(diào)。電網(wǎng)企業(yè)屬于國有企業(yè)，國資委對電網(wǎng)企業(yè)的績效考核評估內(nèi)容與建立輸配電價新機制的要求并不完全一致，例如，輸配電價規(guī)制的準許投資回報率與國資委考核的利潤率、資產(chǎn)收益率等指標并不一致，因此，應(yīng)改革對諸如電網(wǎng)在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷行業(yè)的考核制度，建立起適用于電網(wǎng)價格規(guī)制的國有企業(yè)績效考核制度。第五，因地因時施策，針對不同省份，規(guī)定差別化的輸配電成本監(jiān)審和定價模型、參數(shù)，然而，對于經(jīng)濟發(fā)展水平和電力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較接近，電網(wǎng)規(guī)模和輸配電成本構(gòu)成相似的地區(qū)，執(zhí)行統(tǒng)一的輸配電成本和定價參數(shù)，以降低改革成本。