鄭玥
一、引言
為貫徹落實新《預(yù)算法》,加強對全區(qū)部門預(yù)算工作的監(jiān)督,部分地區(qū)重啟部門預(yù)算執(zhí)行審計,筆者在負(fù)責(zé)對涉及民生的某重點部門審計過程中發(fā)現(xiàn),總支出預(yù)算執(zhí)行率有待提高。造成支出執(zhí)行率不高的原因有很多,如果是由效率提高、開支節(jié)約所造成,應(yīng)該鼓勵倡導(dǎo);如果是由預(yù)算編制與實際用款需求不相符合或相關(guān)政策未執(zhí)行到位、相關(guān)工作未及時開展所造成,則會導(dǎo)致新增存量資金的產(chǎn)生,削弱資金使用效益,與財政增長放緩,政府債務(wù)逐年增加的現(xiàn)狀相矛盾。
總支出主要包括基本支出和項目支出,由于目前基本支出公用經(jīng)費實行定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系管理且在總支出中占比較小,本文擬重點對項目支出預(yù)算執(zhí)行率有待提高的原因進(jìn)行分析,并從減少新增存量資金、提高財政資金使用效益的角度出發(fā),對如何優(yōu)化區(qū)縣部門預(yù)算中項目支出預(yù)算管理進(jìn)行探討。
國庫集中收付制度改革后,用于反映和記錄財政資金收支的賬戶,主要有財政部門在人民銀行開設(shè)的國庫單一賬戶、財政專戶和預(yù)算單位賬戶。相應(yīng)的財政存量資金也主要分布在上述賬戶。2014年財政部發(fā)文要求各地全面清理存量財政專戶,除經(jīng)財政部審核并報國務(wù)院批準(zhǔn)保留的財政專戶外,其余財政專戶在兩年內(nèi)逐步撤銷。本文主要關(guān)注國庫單一賬戶和預(yù)算單位賬戶中存量資金管理。
二、部門預(yù)算項目支出執(zhí)行率現(xiàn)狀分析
1.項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系有待完善。
項目支出是指行政事業(yè)單位在基本支出以外,為完成其特定行政任務(wù)和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)所發(fā)生的經(jīng)常性項目支出和非經(jīng)常性項目支出。目前財政部門基本參照上年預(yù)算數(shù)考慮增量控制審批預(yù)算單位年初部門預(yù)算支出數(shù),經(jīng)常性項目支出有支出定額標(biāo)準(zhǔn)的按定額編制,無定額標(biāo)準(zhǔn)的從嚴(yán)控制,對無政策依據(jù)的非經(jīng)常性項目一般不予安排。且年初預(yù)算一旦排定,財政部門嚴(yán)格控制年中調(diào)增預(yù)算,允許動用歷年結(jié)余和支出間結(jié)構(gòu)調(diào)整。審計中發(fā)現(xiàn),部分項目尚未設(shè)立定額標(biāo)準(zhǔn),預(yù)算單位為保證開展工作時資金充裕,傾向于高標(biāo)準(zhǔn)編制項目預(yù)算,在既有計劃的基礎(chǔ)上,多報項目多報單項開支,以便實際執(zhí)行時即使發(fā)生新增項目或新增單項開支的情況,也無需再向財政申請追加撥款,僅通過本部門內(nèi)支出結(jié)構(gòu)調(diào)整即可給予資金保證。
2.項目論證不充分,內(nèi)外部溝通不順暢。
(1)預(yù)算單位方面,一方面,部門預(yù)算編制啟動時間過早造成預(yù)算年度相關(guān)政策不明確,部分基礎(chǔ)數(shù)據(jù)難以調(diào)查清楚,項目前期論證難以充分開展,從而只能根據(jù)現(xiàn)有預(yù)決算數(shù)據(jù)編制增量預(yù)算。如某部門的某專項業(yè)務(wù)開展受市局下達(dá)指標(biāo)考核,由于市局考核指標(biāo)下達(dá)時間通常在預(yù)算年度上半年,故年初預(yù)算編制時只能框算總量,待來年預(yù)算調(diào)整時再進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整。另一方面,項目支出預(yù)算通常由相關(guān)業(yè)務(wù)科室根據(jù)需求填報,財務(wù)僅負(fù)責(zé)匯總上報。業(yè)務(wù)人員缺乏相關(guān)財務(wù)知識,對預(yù)算重視程度不夠,財務(wù)人員對業(yè)務(wù)方面的知識也不了解,在雙方?jīng)]有充分溝通探討、沒有對項目充分論證的情況下編制預(yù)算,預(yù)算數(shù)據(jù)很難精準(zhǔn)。
(2)部門與部門之間、部門與街道之間存在行政職能交叉的領(lǐng)域,在沒有充分溝通、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)預(yù)算安排的情況下,重復(fù)編報預(yù)算現(xiàn)象時有發(fā)生。如某部門某專項整治項目的支出執(zhí)行率不高,是因為相關(guān)整治工作由部門和街道協(xié)作開展,雙方分別編報預(yù)算,但實際整治項目開展時街道承擔(dān)并列支了大部分整治費用,屬于相同性質(zhì)的支出被重復(fù)編列預(yù)算。
(3)在審核批復(fù)預(yù)算時,由于專業(yè)性和時間限制,通常以預(yù)算單位申報為主,財政部門難以有針對性地進(jìn)行充分審核論證,從而導(dǎo)致對批復(fù)的項目無可行性論證,對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督也難以操作。
3.項目支出進(jìn)度考核和績效考核機制未建立。
(1)部門預(yù)算項目支出執(zhí)行進(jìn)度考核機制尚未建立。一方面,部分預(yù)算單位由于主客觀原因?qū)е马椖繂訒r間晚、項目前期準(zhǔn)備時期長、項目工期拖延等,影響了支出執(zhí)行進(jìn)度。另一方面,預(yù)算按年度平衡,資金按年度安排,有的項目實施周期較長,客觀上要求必須跨年執(zhí)行,但出于測算、編報方便等原因,預(yù)算單位通常以一次性資金安排的方式編列在一年的部門預(yù)算中,從而導(dǎo)致支出進(jìn)度緩慢,產(chǎn)生年末結(jié)轉(zhuǎn)資金。由于財政部門嚴(yán)格控制年中預(yù)算調(diào)增,預(yù)算單位即使發(fā)現(xiàn)部門項目執(zhí)行進(jìn)度緩慢,年底預(yù)期無法完成,也不上報預(yù)算調(diào)減。
(2)部門預(yù)算項目支出績效考核機制尚未建立。一方面,盡管對財政預(yù)算安排的項目實施過程及其完成結(jié)果進(jìn)行績效考核是大勢所趨,但財政部門對此尚缺乏經(jīng)驗,具體如何開展尚處于探索階段。另一方面,預(yù)算單位對績效管理認(rèn)識不到位,績效目標(biāo)編制、評價指標(biāo)體系建設(shè)等尚處于探索階段。
三、部門預(yù)算支出項目管理對策思考
1.完善項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系。
督促預(yù)算單位摒棄依據(jù)經(jīng)驗、歷史數(shù)據(jù)安排項目預(yù)算的習(xí)慣,樹立“先事項,后資金”理念,制定科學(xué)合理、以定額管理為主的預(yù)算管理機制。梳理管理標(biāo)準(zhǔn)、作業(yè)規(guī)范,通過本部門縱向、橫向比較,及時獲取設(shè)備更新、人工物料價格變動等信息,對明細(xì)項目現(xiàn)有數(shù)據(jù)采集、統(tǒng)計分析,對無標(biāo)準(zhǔn)或標(biāo)準(zhǔn)變更的支出項目進(jìn)行深入調(diào)研和科學(xué)測算。在財力允許并兼顧可操作性基礎(chǔ)上,逐步建立起項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系,結(jié)合工作量、任務(wù)量,使部門主要項目支出預(yù)算精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化。對專業(yè)性強、內(nèi)容復(fù)雜的定額標(biāo)準(zhǔn),可以通過購買服務(wù)的方式委托中介機構(gòu)進(jìn)行測定。
2. 建立項目論證機制和有效溝通機制。
部門預(yù)算編制精準(zhǔn)化需要各部門協(xié)力推進(jìn),預(yù)算單位財務(wù)與業(yè)務(wù)科室之間、上下級單位之間、部門與部門(街道)之間、財政與相關(guān)預(yù)算單位之間需要建立有效的溝通機制。預(yù)算單位在編制支出預(yù)算時,財務(wù)與業(yè)務(wù)科室應(yīng)成立預(yù)算編制專題組充分討論各項目的規(guī)劃、方案等,全面考慮政策性、管理性因素,對重大項目進(jìn)行可行性論證;需要下?lián)艿较录墕挝坏膶m椯Y金,要充分調(diào)研,據(jù)實列支,杜絕“以撥代支”;與其他部門(街道)共建的項目要合理分配各自任務(wù)量,不重復(fù)編列預(yù)算。在審批預(yù)算編制時對大額項目進(jìn)行評審論證,評價審核預(yù)算的可行性、合理性、準(zhǔn)確性,根據(jù)評審結(jié)果按照輕重緩急,優(yōu)先安排急需和可行項目;減少資金轉(zhuǎn)撥環(huán)節(jié),將上級預(yù)算單位下?lián)芑鶎宇A(yù)算單位的經(jīng)費直接細(xì)化安排到基層預(yù)算單位項目,避免上級預(yù)算單位在執(zhí)行中“以撥代支”,避免資金在基層預(yù)算單位沉淀;對跨部門資金統(tǒng)籌管理規(guī)劃,避免重復(fù),保證預(yù)算資金服務(wù)中心工作。
3. 預(yù)算執(zhí)行考核問責(zé)與跨年度項目預(yù)算精準(zhǔn)化。
(1)建立定期考核預(yù)算單位部門預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度機制。對執(zhí)行進(jìn)度緩慢、預(yù)計年底可能形成較多結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的項目,在年中預(yù)算調(diào)整時及時督促預(yù)算單位予以調(diào)減。在批復(fù)控制年初部門預(yù)算時,應(yīng)以預(yù)算單位上年實際支出進(jìn)度及編報當(dāng)年累計支出進(jìn)度作為參考依據(jù),不能刻板地僅考慮序時進(jìn)度,而要根據(jù)政策實施和部門實際工作需要,結(jié)合考慮政策開展、項目實施進(jìn)度進(jìn)行考核。對于支出進(jìn)度未達(dá)標(biāo)的部門,在項目支出預(yù)算中進(jìn)行一定比例扣除。從而將預(yù)算編制與執(zhí)行進(jìn)度、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模掛鉤,使預(yù)算編制更加科學(xué)。同時,對執(zhí)行進(jìn)度遲緩的部門進(jìn)行通報約談。審計部門探索將預(yù)算執(zhí)行審計與經(jīng)濟責(zé)任審計相結(jié)合的評價機制,對支出進(jìn)度遲緩、不作為、慢作為的行為進(jìn)行問責(zé)。
(2)預(yù)算單位應(yīng)根據(jù)項目規(guī)劃、實施方案、合同約定條款等資料科學(xué)測算付款進(jìn)度,合理安排跨年度項目支出,按付款時間分別編入各年度預(yù)算,促進(jìn)跨年度項目預(yù)算編制精準(zhǔn)化,提高年度預(yù)算執(zhí)行率,從根本上減少新增存量資金的產(chǎn)生。如根據(jù)合同對質(zhì)保金的約定條款,將質(zhì)保金按比例安排在之后相應(yīng)年度預(yù)算,逐步探索建立跨年度預(yù)算平衡機制,提高政府及部門工作前瞻性。
4.建立項目績效考核與追蹤問效機制。
構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算績效管理體系,探索在項目預(yù)算編制同時設(shè)定各明細(xì)項目的預(yù)期目標(biāo)、考核指標(biāo),由財政部門、審計部門對項目開展追蹤問效,適當(dāng)借助第三方中介力量參與相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的績效評價。評審方式可以采取先網(wǎng)上自評申報繼而實地核查相關(guān)資料、項目進(jìn)度和項目成果的方式進(jìn)行。重點審核項目支出的必要性、支出金額的合理性,對項目完成結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行比較分析,對項目資金是否閑置和資金投入后項目預(yù)期效益是否達(dá)到進(jìn)行評價。將績效考核結(jié)果作為以后年度項目審批立項的參考依據(jù),優(yōu)化支出結(jié)構(gòu):優(yōu)先安排、適當(dāng)激勵成效高的項目;厲行節(jié)儉、壓縮調(diào)減無效低效的項目資金;清理整合性質(zhì)用途相近的項目資金,以減少新增存量資金的產(chǎn)生,集中力量保障重點支出。