論強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)及其法律限制

王鵬

摘要：強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的設(shè)定條款違反了法律保留原則，也沒有構(gòu)建合理的權(quán)力制約機(jī)制。從內(nèi)涵看，強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)是應(yīng)急性警察行政權(quán)，強(qiáng)制轉(zhuǎn)移行為是應(yīng)急性行政強(qiáng)制行為。強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的合法性依據(jù)不僅包括《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，還應(yīng)包括《行政強(qiáng)制法》。為此，應(yīng)重新解讀《行政強(qiáng)制法》第3條第2款，將無法律依據(jù)的應(yīng)急強(qiáng)制行為納入其規(guī)制范圍。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)借鑒西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并基于我國實(shí)際情況構(gòu)建相關(guān)法律制度：一方面，完善地方法律法規(guī)，明確強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)行使的前提和主體；另一方面，構(gòu)建基于《行政強(qiáng)制法》的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)執(zhí)行機(jī)制，建立合理的執(zhí)行程序和強(qiáng)制力“階梯”，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的法律規(guī)制。

關(guān)鍵詞：強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)；法律保留原則；《行政強(qiáng)制法》；強(qiáng)制力“階梯”

中圖分類號(hào)：D923

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2016.04.0018

一、問題的提出

2015年3月“兩會(huì)”期間，人大代表黃潤秋教授提出，在政府預(yù)防和應(yīng)對(duì)重大氣象災(zāi)害的過程中，一些老百姓即使知道重大災(zāi)情可能威脅自身生命財(cái)產(chǎn)安全，但還是不愿撤離，使實(shí)踐中頻頻出現(xiàn)人員傷亡的慘痛事件。而《行政強(qiáng)制法》卻排除了對(duì)自然災(zāi)害應(yīng)急處置措施的規(guī)制，使行政機(jī)關(guān)無權(quán)強(qiáng)制轉(zhuǎn)移群眾，或者在強(qiáng)制轉(zhuǎn)移群眾的過程中對(duì)其人身或財(cái)產(chǎn)造成了不必要的損失，為此有必要制定相關(guān)法律①。與此同時(shí)，一些地方立法雖然賦予了行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)，然而卻又有違反《立法法》之嫌。以去年8月頒布的《上海市防汛條例》為例，此法第1條規(guī)定：本法根據(jù)《防洪法》和《防汛條例》制定；第42條第2款規(guī)定：政府有權(quán)強(qiáng)制轉(zhuǎn)移②受洪水威脅的居民。然而，根據(jù)《立法法》第8條，限制人身自由的強(qiáng)制措施必須由法律制定；但遍觀《防洪法》，并無任何授權(quán)政府進(jìn)行強(qiáng)制轉(zhuǎn)移的條款。這表明：強(qiáng)制轉(zhuǎn)移條款違反了法律保留原則。此外，從內(nèi)容看，上述強(qiáng)制轉(zhuǎn)移條款的規(guī)定較為抽象籠統(tǒng)，并未明確行政機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制轉(zhuǎn)移行為的前提和程序要件，使相對(duì)人的權(quán)利極易受到行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制轉(zhuǎn)移行為的侵害。然而，作為政府應(yīng)對(duì)災(zāi)害和保護(hù)公民生命權(quán)的最有效措施之一，強(qiáng)制轉(zhuǎn)移在實(shí)踐中又發(fā)揮著不可替代的作用。

由此，如何認(rèn)識(shí)強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的合法性和現(xiàn)實(shí)必要性？如何處理強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)與人權(quán)保護(hù)的關(guān)系？成為當(dāng)前亟待解決的問題。這也就是說，盡管強(qiáng)制轉(zhuǎn)移行為有其現(xiàn)實(shí)的必要性，但一方面，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第3條第2款，作為應(yīng)急行政行為的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移行為不能受到《行政強(qiáng)制法》的約束；同時(shí)，根據(jù)《立法法》第8條，也沒有任何上位法律對(duì)此種限制人身自由的行為作出授權(quán)性規(guī)定。因此，如果從整個(gè)國內(nèi)立法體例的高度看，強(qiáng)制轉(zhuǎn)移條款本身是違背法律保留原則的。另一方面，即便僅從強(qiáng)制轉(zhuǎn)移條款本身看，該條款由于沒有設(shè)定正當(dāng)?shù)男姓绦蚝途葷?jì)措施，也是存在重大“瑕疵”的立法規(guī)范。因此，本文擬解決的問題主要有二，即：如何使強(qiáng)制轉(zhuǎn)移條款歸附于法律保留原則？如何構(gòu)建強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的權(quán)力制約機(jī)制？這些問題的解決既關(guān)系到《立法法》法律保留原則的效力和實(shí)施，也關(guān)系到“依法行政”原則的實(shí)現(xiàn)，對(duì)達(dá)成“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”和人權(quán)保障的目標(biāo)有重要意義。

但遺憾的是，當(dāng)前理論研究和立法都缺少對(duì)強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)應(yīng)有的關(guān)注。在理論研究方面，以“強(qiáng)制轉(zhuǎn)移”為關(guān)鍵詞檢索“中國知網(wǎng)”論文數(shù)據(jù)庫，僅能得到兩篇研究成果[1]，其主要探討了強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的合法性問題。但這些研究存在一定缺陷：一方面，其結(jié)論是修改法律以保證強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的合法性，可操作性不強(qiáng)；另一方面，其對(duì)具體應(yīng)如何限制強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)，以保護(hù)相對(duì)人的權(quán)利這一問題也沒有涉及。

在立法方面，以“強(qiáng)制轉(zhuǎn)移”為關(guān)鍵詞檢索“北大法寶”“法律法規(guī)”數(shù)據(jù)庫，能得到1篇地方性法規(guī)，36篇地方規(guī)范性文件。從內(nèi)容看，這些規(guī)范性文體存在三個(gè)問題：權(quán)力主體過于寬泛，各級(jí)人民政府均有權(quán)組織強(qiáng)制轉(zhuǎn)移；違反法律保留原則，對(duì)強(qiáng)制轉(zhuǎn)移這一侵犯人身自由的行為沒有上位法授權(quán)；對(duì)強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的限制過于籠統(tǒng)：一者，這些規(guī)范多以“必要時(shí)”作為權(quán)力行使的前提條件，僅《上海市防汛條例》和《浙江省防汛防臺(tái)抗旱條例》規(guī)定了危害人身安全和勸導(dǎo)兩個(gè)前置條件；二者，上述規(guī)范對(duì)強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)行使過程中的限制問題沒有作出規(guī)定。

相比我國，國外（尤其是美國和澳大利亞）在理論和實(shí)踐中對(duì)強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)進(jìn)行了深入討論。以“mandatory evacuation”為關(guān)鍵詞搜索JSTOR和LexisNexis法律數(shù)據(jù)庫，能得到四十余篇專著、論文和報(bào)告。此外，國外在實(shí)踐中也形成了較多有參考價(jià)值的做法和判例。

綜上可知，盡管有急切的現(xiàn)實(shí)需求，但當(dāng)前的理論和立法均未能解決強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的合法性難題和法律限制問題。筆者認(rèn)為，造成這一狀況的首要原因在于對(duì)強(qiáng)制轉(zhuǎn)移內(nèi)涵和法律性質(zhì)認(rèn)識(shí)的模糊。為此，本文將首先查明強(qiáng)制轉(zhuǎn)移“是什么”；之后，探索能否在尊重我國現(xiàn)有規(guī)范體系的前提下，解決強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的合法性問題，使其“有法可依”；最后根據(jù)有效的法律規(guī)范，進(jìn)一步探討強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的法律限制問題。另外，由于國外對(duì)強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)有較為成熟的研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因此有必要對(duì)其經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行一定借鑒。

二、強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的內(nèi)涵

強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)內(nèi)涵即這一權(quán)力所包含的內(nèi)容。從我國相關(guān)立法和國外經(jīng)驗(yàn)看，這一權(quán)力包含三個(gè)方面的內(nèi)容：其一，及時(shí)有秩地將危險(xiǎn)區(qū)居民強(qiáng)制轉(zhuǎn)移至安全地帶。這是強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)最基本的含義，我國法律規(guī)范都是在這個(gè)意義上使用這一術(shù)語的。其二，強(qiáng)制轉(zhuǎn)移阻礙政府救災(zāi)工作的公民至其他地區(qū)。我國當(dāng)前規(guī)范體系并不包含強(qiáng)制轉(zhuǎn)移的此種內(nèi)涵。美國研究者則將此類行為納入了強(qiáng)制轉(zhuǎn)移的范疇，認(rèn)為：無論公民是出于自愿還是故意，只要其行為“危害或阻礙”（endanger or hamper）[2]了政府履行救火及防洪等職能，政府便可將其強(qiáng)制轉(zhuǎn)移至其他地區(qū)。其三，禁止被轉(zhuǎn)移人返回危險(xiǎn)區(qū)。如《上海市防汛條例》第42條第3款規(guī)定：政府應(yīng)當(dāng)采取措施防止被轉(zhuǎn)移人員返回。國外也有類似規(guī)定，如澳大利亞新南威爾士州1989年《州緊急狀態(tài)和救援管理法》（State Emergency and Rescue Management Act）第S.60L條第（c）款規(guī)定：高級(jí)警官有權(quán)命令任何人“不得進(jìn)入危險(xiǎn)地區(qū)”（not to enter the danger area）。

從強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的上述內(nèi)涵可以看出，強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)在本質(zhì)上是一種應(yīng)急性警察行政權(quán)，作為這一權(quán)利表現(xiàn)形式的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移行為本質(zhì)上是一種應(yīng)急性行政強(qiáng)制行為。應(yīng)急性警察行政權(quán)是狹義的和非常狀態(tài)下的警察權(quán)，是用于處置突發(fā)事件等緊急事態(tài)的警察行政權(quán)③。警察權(quán)含義廣泛，在特定時(shí)期往往會(huì)有特定的內(nèi)涵，其不僅是警察所擁有的權(quán)力，任何為了公共利益而“對(duì)私人權(quán)利施加限制的權(quán)力就叫做警察權(quán)力”[3]。這一權(quán)利有兩個(gè)特征：從目的看，是為了維護(hù)公共安全、健康或福利；從行使看，其行使往往涉及到對(duì)“公民個(gè)人自由與權(quán)利的限制”[4]。強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)作為包含著“命令和強(qiáng)迫”（direct and compel）因素的權(quán)力[5]，政府在維持公共安全的過程中運(yùn)用此項(xiàng)權(quán)力，必然會(huì)限制公民的基本權(quán)利。因此，應(yīng)急性警察行政權(quán)是強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的來源和前提，政府之所以能夠強(qiáng)制轉(zhuǎn)移某公民，根本在于其擁有法律所授予的應(yīng)急性警察行政權(quán)。

此外，美國各州對(duì)“轉(zhuǎn)移”的不同規(guī)定也表明：強(qiáng)制轉(zhuǎn)移行為屬于行政強(qiáng)制措施。根據(jù)美國《憲法》第十修正案，各州保留有警察權(quán)。據(jù)此，各州對(duì)緊急情況下的轉(zhuǎn)移權(quán)作了不同程度的規(guī)定，具體可分為自愿轉(zhuǎn)移（voluntary evacuation）、建議轉(zhuǎn)移（recommended evacuation）和強(qiáng)制轉(zhuǎn)移（mandatory evacuation）三類。從強(qiáng)制力來看，自愿轉(zhuǎn)移和建議轉(zhuǎn)移沒有強(qiáng)制力，不產(chǎn)生法律后果，二者含義通常是“可互換的”（interchangeably）[6]；強(qiáng)制轉(zhuǎn)移則涉及到對(duì)公民的人身控制和進(jìn)入公民住宅等限制公民權(quán)利的行為。三種轉(zhuǎn)移方式效力和后果的區(qū)分表明，強(qiáng)制轉(zhuǎn)移行為是一種行政強(qiáng)制措施。而且，也正是基于強(qiáng)制轉(zhuǎn)移行為對(duì)人身自由有較大威脅的考慮，有的州沒有規(guī)定政府有權(quán)為強(qiáng)制轉(zhuǎn)移行為。

在法治社會(huì)中，政府任何權(quán)力的來源必須合法，任何強(qiáng)制行為的作出都必須有法可依、有法必依。強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)作為應(yīng)急性警察行政權(quán)，強(qiáng)制轉(zhuǎn)移行為作為應(yīng)急行政強(qiáng)制行為，自然也應(yīng)受到法律的限制。即便強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)行使的背景有一定緊急性，但在“緊急無法治”已轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬o急不避法治”的今天，緊急性并不能為權(quán)力的合法性作背書，強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)（行為）必須受到法律的約束。

三、強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的合法性——對(duì)《行政強(qiáng)制法》第3條第2款的再認(rèn)識(shí)

解決強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)合法性問題的最直接方式是修改相關(guān)法律。根據(jù)《立法法》第90條第2款，國家機(jī)關(guān)或社會(huì)成員認(rèn)為下位法與上位法抵觸的，可向全國人大常委會(huì)提出審查建議。然而，這一規(guī)定在實(shí)踐中運(yùn)行并不理想，“缺乏顯在的實(shí)效性”[7]。即便人大常委會(huì)采納了修法建議，由于修法程序的復(fù)雜性，從修正案到正式的法律一般需要經(jīng)過較長的時(shí)間，這既不利于相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)，也有浪費(fèi)立法資源之嫌。因此，修法并不是解決強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)合法性問題的最佳做法；最恰當(dāng)?shù)淖龇☉?yīng)是在修法之前，探查既有法律能否“接納”強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)。

筆者認(rèn)為，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《行政強(qiáng)制法》可共同作為政府強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的授權(quán)法。盡管《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第45條規(guī)定：政府可轉(zhuǎn)移易受突發(fā)事件危害的人員。然而，轉(zhuǎn)移和強(qiáng)制轉(zhuǎn)移有本質(zhì)的區(qū)別，關(guān)系到政府權(quán)力行使的具體方式。因此，根據(jù)授權(quán)明確性原則，僅憑《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》不足以解決強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的合法性問題。此外，盡管我國未來可能制定《氣象災(zāi)害防御法》并在其中規(guī)定強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)，然而該法當(dāng)前尚沒有提上人大的立法議程，因此尚需較長時(shí)間。

此時(shí)，《行政強(qiáng)制法》可作為支撐強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)合法性的另一法律依據(jù)。《行政強(qiáng)制法》第3條第2款規(guī)定：“發(fā)生或者即將發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件或者社會(huì)安全事件等突發(fā)事件，行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急措施或者臨時(shí)措施，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。”這一規(guī)定看似排除了《行政強(qiáng)制法》在突發(fā)事件中的適用，但仔細(xì)分析該法后能發(fā)現(xiàn)其存在較大的“空隙”，使部分政府應(yīng)急行為能為《行政強(qiáng)制法》所控制和約束。這主要體現(xiàn)在下述兩個(gè)方面：

一方面，從文本結(jié)構(gòu)看，《行政強(qiáng)制法》第3條第2款存在著容納強(qiáng)制轉(zhuǎn)移行為的空間。這一條款規(guī)定：政府采取的應(yīng)急措施應(yīng)“依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行”。但問題在于，如果“有關(guān)法律、行政法規(guī)”是違法的或者根本不存在，也就是說，如果政府的應(yīng)急措施“無法可依”，可否適用《行政強(qiáng)制法》？本法第3條第2款排除的是有法律法規(guī)依據(jù)的應(yīng)急強(qiáng)制行為④，但從未絕對(duì)排除其對(duì)應(yīng)急強(qiáng)制行為的適用（見圖1）。事實(shí)上，早在《行政強(qiáng)制法》制定之初，就有學(xué)者提出：本法第3條第2款應(yīng)被設(shè)計(jì)為“有條件的概括授權(quán)機(jī)制”[8]，而不應(yīng)完全排除其對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施的適用。另一方面，從立法意圖看，《行政強(qiáng)制法》第3條第2款之所以如此設(shè)計(jì)，是因?yàn)閼?yīng)急措施“本身都不是行政強(qiáng)制行為，而是一個(gè)綜合性概念，因?yàn)樾姓?qiáng)制必須是一種具體行政行為”[9]。從強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的內(nèi)涵看，強(qiáng)制轉(zhuǎn)移行為顯然是具體行政行為，而非綜合或抽象的行為。因此，將強(qiáng)制轉(zhuǎn)移行為納入《行政強(qiáng)制法》的調(diào)整對(duì)象之中，是沒有違背立法原意的。

綜上，強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的合法性依據(jù)是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第45條和《行政強(qiáng)制法》第3條第2款。這要求地方權(quán)力機(jī)關(guān)和政府在制定含有強(qiáng)制轉(zhuǎn)移條款的規(guī)范性文件時(shí)，應(yīng)明確將這兩部法律添加為立法依據(jù)，以體現(xiàn)對(duì)《立法法》法律保留原則的尊重。

在解決強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的合法性問題后，對(duì)該行為如何進(jìn)行限制成為另一個(gè)重要問題。無論是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《行政強(qiáng)制法》，還是當(dāng)前地方規(guī)范性文件，均沒有對(duì)這一權(quán)力作出合理限制，其過于籠統(tǒng)的規(guī)定使相對(duì)人的人身權(quán)極易受到行政機(jī)關(guān)的侵犯。相比我國，西方國家對(duì)如何限制該權(quán)力進(jìn)行了有益的探索，因此非常值得借鑒和學(xué)習(xí)。

四、國外關(guān)于強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的立法經(jīng)驗(yàn)

相比我國，西方國家近年來在理論上對(duì)強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)進(jìn)行了大量研究和討論，在實(shí)踐中也積累了較為成熟的經(jīng)驗(yàn)。具體來講，國外主要從三個(gè)方面對(duì)強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)進(jìn)行了限制。

（一）強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的行使前提

國外研究一般認(rèn)為，由于強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)會(huì)限制公民的人身自由，因此應(yīng)盡量減少其運(yùn)用頻次，將之作為最后的手段。這也就是說，運(yùn)用強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的前提是：其他行政手段已經(jīng)無法有效應(yīng)對(duì)災(zāi)害并保護(hù)公民安全。國外實(shí)踐中的“其他行政手段”主要有三種：第一是災(zāi)害預(yù)警。如在美國，政府在強(qiáng)制轉(zhuǎn)移前，一般都會(huì)盡早發(fā)布災(zāi)害預(yù)警信息，以盡量使所有居民收到該信息。其研究表明：少于一個(gè)小時(shí)的預(yù)警時(shí)間將很有可能使“相當(dāng)比例的人群”（a substantial portion of the population）[10]無法收到該信息。同時(shí)預(yù)警信息還應(yīng)盡量準(zhǔn)確和全面，以幫助居民作出正確的決策和應(yīng)對(duì)。第二是自愿轉(zhuǎn)移機(jī)制。國外政府在進(jìn)行強(qiáng)制轉(zhuǎn)移之前，一般會(huì)首先鼓勵(lì)公民自愿轉(zhuǎn)移。為此，政府需要提供關(guān)于災(zāi)害的充分信息，因?yàn)楣袷欠駮?huì)自愿轉(zhuǎn)移與公民對(duì)危險(xiǎn)的感知、災(zāi)害準(zhǔn)備、之前經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)政府所提供信息的不信任有關(guān)[11]。另外，自愿轉(zhuǎn)移和強(qiáng)制轉(zhuǎn)移之間一般會(huì)留有合理的時(shí)間間隔，并配有合理的交通規(guī)劃，以使有意愿轉(zhuǎn)移者有充分的轉(zhuǎn)移時(shí)間。第三是評(píng)估把住所作為庇護(hù)所的可行性。在強(qiáng)制轉(zhuǎn)移前，政府會(huì)判斷公民在自己住所中抵御災(zāi)害的能力，如果認(rèn)為其住所足以抵御災(zāi)害，則不會(huì)進(jìn)行強(qiáng)制轉(zhuǎn)移。如在澳大利亞消防委員會(huì)發(fā)布的《對(duì)林火和社區(qū)安全的立場文件》（Position Paper on Bushfires and Community Safety）中就強(qiáng)調(diào)：在面對(duì)林火威脅時(shí)，最安全的選擇是待在家中，因?yàn)檫@樣既能免受熱浪影響，又能采取有效的保全房屋和財(cái)產(chǎn)的措施。

（二）強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的行使主體

1.強(qiáng)制轉(zhuǎn)移命令的發(fā)布主體。在強(qiáng)制轉(zhuǎn)移命令的發(fā)布主體方面，美國構(gòu)建了較為完整的法制體系。根據(jù)《斯塔福德法》（Stafford Act）及其修正案，聯(lián)邦政府無權(quán)發(fā)布強(qiáng)制轉(zhuǎn)移令，但可“協(xié)助”（assist）地方政府轉(zhuǎn)移，并可規(guī)定轉(zhuǎn)移的“標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)方針”（standards and guidelines）[12]。州政府在決定權(quán)方面發(fā)揮著“關(guān)鍵的作用”（crucial role）[13]，州長可根據(jù)州法的授權(quán)發(fā)布強(qiáng)制轉(zhuǎn)移的命令，并協(xié)調(diào)地方政府活動(dòng)，參與該命令的執(zhí)行。但州議會(huì)的立法必須明確其在強(qiáng)制轉(zhuǎn)移方面的立法意圖（legislative intent）[14]，以明確權(quán)力的邊界。同時(shí)，由于“所有災(zāi)害都是地方的”（all disasters are local）[15]，地方政府比州政府對(duì)強(qiáng)制轉(zhuǎn)移的必要性有更好的判斷力，因此地方政府基于州法的特別授權(quán)或在緊急狀態(tài)下也有權(quán)發(fā)布強(qiáng)制轉(zhuǎn)移的命令。

2.強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的執(zhí)行主體。在強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的執(zhí)行主體問題上，國外也形成了較為成熟的做法。在美國，強(qiáng)制轉(zhuǎn)移命令一般由國民警衛(wèi)隊(duì)（National Guard）、州警察（State Police）和地方警察（Local Police）等依法有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的機(jī)關(guān)執(zhí)行。此外，在極為緊急的情況如火災(zāi)中，消防員（firemen）和郡縣警長（sheriff）既有權(quán)依照法律授權(quán)作出強(qiáng)制決定，也有權(quán)執(zhí)行這一決定[15]。

（三）強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的行使方式

1.強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)行使的理論依據(jù)。與強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的行使前提和主體相比，強(qiáng)制轉(zhuǎn)移的行使方式——即要不要行使，如何行使問題——更為復(fù)雜，在國外引起了較多爭議。爭論的核心問題是：在政府決定強(qiáng)制轉(zhuǎn)移后，如果公民依然拒絕轉(zhuǎn)移，政府能否強(qiáng)制將其轉(zhuǎn)移至安全地帶？在澳大利亞關(guān)于珀斯山火的責(zé)任調(diào)查中，州律師指出：盡管《緊急管理法》（Emergency Management Act）第13章規(guī)定政府有權(quán)強(qiáng)制轉(zhuǎn)移居民，但強(qiáng)制轉(zhuǎn)移只是浪費(fèi)資源、對(duì)個(gè)人也沒有好處的做法[16]。在美國卡特里娜颶風(fēng)登陸前，盡管警察和國民警衛(wèi)隊(duì)收到了新奧爾良市市長要求其強(qiáng)制轉(zhuǎn)移居民的指示，但實(shí)際上并沒有執(zhí)行[17]。馬里蘭州《刑法典》盡管規(guī)定不遵守強(qiáng)制轉(zhuǎn)移命令的行為構(gòu)成犯罪，但實(shí)際上從未執(zhí)行過這一規(guī)定。

反對(duì)政府真正行使強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的理由主要有三點(diǎn)。一是強(qiáng)制轉(zhuǎn)移侵害了公民的人身權(quán)和自由權(quán)。這表現(xiàn)在兩個(gè)方面：強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)行使本身就是一種對(duì)公民自由的限制；強(qiáng)制轉(zhuǎn)移在多數(shù)情況下，需要在未經(jīng)公民同意的前提下進(jìn)入其住宅[18]，而住宅不得隨意進(jìn)入原則受憲法和法律的嚴(yán)格保護(hù)，“公民住宅關(guān)系到其安全和隱私，無論是何種政府機(jī)關(guān)，無論其目的為何，都不得隨意侵入” ⑤。二是很難界定什么樣的強(qiáng)制才能構(gòu)成“合理強(qiáng)制”（reasonable force）[20]。如果公民拒絕離開，政府無論如何不能用“槍口”（“gunpoint”）逼迫其離開，因?yàn)檫@樣不公平、不合理，更好的辦法是說服（urge）[19]。三是具體執(zhí)行較為困難。因?yàn)閺?qiáng)制轉(zhuǎn)移實(shí)際上包含著撤離、庇護(hù)和返回等多種內(nèi)容，政府在強(qiáng)制轉(zhuǎn)移過程中有對(duì)相對(duì)人建立住所、照顧生活、保護(hù)安全甚至提供工作等多重義務(wù)，任何一個(gè)步驟的疏忽都可能構(gòu)成政府的過失（negligence）[20]108。因此，強(qiáng)制轉(zhuǎn)移命令的發(fā)布與其說是為了執(zhí)行，毋寧是一種“暗示”（imply）：如果公民仍待在危險(xiǎn)區(qū)，“政府將無法提供保護(hù)與救濟(jì)”[20] 110。

盡管上述觀點(diǎn)有一定合理性，但當(dāng)前無論是在實(shí)務(wù)界還是理論界，強(qiáng)制轉(zhuǎn)移的“強(qiáng)制性”特征都開始得到承認(rèn)。在澳大利亞，除了維多利亞州政府允許公民可基于“財(cái)產(chǎn)利益”（pecuniary interest）而拒絕強(qiáng)制轉(zhuǎn)移命令外，其他各州均賦予地方警察局等機(jī)構(gòu)以強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)[21]。另外，在山姆斯船業(yè)公司訴美國⑥（Thames Shipyard and Repair Co. v. United States）、科奈訴路易斯安那州⑦（Patricia L. Konie v. the State of Louisiana）等案件中，法院也在一定程度上支持了政府強(qiáng)制轉(zhuǎn)移的行為。

理論界也逐漸傾向于認(rèn)同此項(xiàng)權(quán)力的行使，并提出了較為充足的理由：強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)作為警察權(quán)，其存在有一定合理性，只要符合必要性原則，一般就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為合法。警察權(quán)的“核心是保護(hù)個(gè)人安全和財(cái)產(chǎn)⑧”，為此在緊急情況下公民的權(quán)利應(yīng)當(dāng)暫時(shí)受到限制。這里的必要性包含了四個(gè)要素：目的要素，即必須是出于保護(hù)相對(duì)人利益和維護(hù)公共安全的目的；結(jié)果要素，即限制權(quán)利的行為會(huì)產(chǎn)生對(duì)相對(duì)人有利的結(jié)果；緊迫性要素，即威脅必須足夠嚴(yán)重，“非常確定”（absolutely certain）[6]會(huì)危及到相對(duì)人的生命安全；合法性要素，即權(quán)力行使者必須有明確的法律授權(quán)，在法定的職權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)。符合這四個(gè)條件的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移行為即具合法性與合理性，即便是未經(jīng)同意進(jìn)入住宅的行為也可以此作正當(dāng)性（justify）辯護(hù)。此外，學(xué)界還以主權(quán)和公共安全為理由，提出：雖然在強(qiáng)制轉(zhuǎn)移過程中可能對(duì)公眾造成損害，但如果政府的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移行為符合上述必要性原則，并有助于公共福祉的實(shí)現(xiàn)，即便是造成了損害，政府也可免于（immune from）承擔(dān)賠償責(zé)任[22]。

2.強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的具體行使方式。國外對(duì)強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的行使方式進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。從強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的內(nèi)涵可知，這一權(quán)力包含“入”和“出”兩個(gè)方面。前者涉及到被轉(zhuǎn)移者返回危險(xiǎn)區(qū)問題，對(duì)此，國外一般規(guī)定：除救災(zāi)人員，任何人未經(jīng)獲準(zhǔn)均不得進(jìn)入危險(xiǎn)區(qū)；擅自進(jìn)入的，行政機(jī)關(guān)可將其再次強(qiáng)行轉(zhuǎn)移。如澳大利亞維多利亞州《緊急管理法》（Emergency Management Act）第36B條規(guī)定：警方有權(quán)禁止任何人進(jìn)入指定的轉(zhuǎn)移區(qū)域。

相比“入”，國外對(duì)政府“出”（即將公民從危險(xiǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移至安全地帶）的權(quán)力進(jìn)行了更多限制，主要體現(xiàn)在強(qiáng)制力的運(yùn)用程度上。國外研究者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制轉(zhuǎn)移過程中應(yīng)使用“合理強(qiáng)制力”（reasonable force）[14]。從相對(duì)人角度看，這意味著強(qiáng)制應(yīng)剛好能達(dá)到保護(hù)其生命免受威脅的程度；從行政機(jī)關(guān)角度看，強(qiáng)制力的使用應(yīng)剛好能應(yīng)對(duì)當(dāng)前情況，但不能超過其法定權(quán)限。

為方便實(shí)踐操作，美國國家司法研究所（National Institute of Justice）細(xì)化了強(qiáng)制力的層級(jí)，提出了“強(qiáng)制力使用連續(xù)統(tǒng)一集”（useofforce continuum）[23]，囊括了從不使用強(qiáng)制力到多種方式使用強(qiáng)制力，再到使用可致命強(qiáng)制力（lethal force）等內(nèi)容，形成了“強(qiáng)制力階梯”：第一階為官員在場（Officer Presence）。此時(shí)沒有強(qiáng)制力的運(yùn)用，在場的作用在于震懾可能的違法行為，并提供專業(yè)知識(shí)。第二階為言語強(qiáng)制（Verbalization）。此時(shí)沒有物理（physical）強(qiáng)制的使用，官員可對(duì)相對(duì)人發(fā)出命令，并要求配合。如美國弗吉尼亞州警察在面對(duì)不愿轉(zhuǎn)移的公民時(shí)，會(huì)運(yùn)用“魔筆”策略（“magic marker”strategy）[24]，要求相對(duì)人用彩筆將其社會(huì)安全號(hào)碼寫在自己身體上，以減輕在災(zāi)后分辨其殘肢的難度。這一方法也得到了一些法學(xué)學(xué)者的認(rèn)同，認(rèn)為這是更為“實(shí)用”（practicable）和“有效”（effective）的方法[13]。又如在北卡羅來納州和德克薩斯州，行政機(jī)關(guān)會(huì)向相對(duì)人說明不轉(zhuǎn)移的后果：相對(duì)人將無法得到救濟(jì)，或者需要自行承擔(dān)救濟(jì)所需的高額費(fèi)用。這些言辭強(qiáng)制對(duì)相對(duì)人形成了強(qiáng)大的心理壓力和“道德責(zé)任”（moral obligation）[25]。第三階為徒手控制（EmptyHand Control）。官員可通過抓、舉、反關(guān)節(jié)與踢等身體動(dòng)作控制相對(duì)人。第四階為非致命方法（LessLethal Methods）的強(qiáng)制。官員可通過非致命的技術(shù)，如高壓電棍或發(fā)射物等，控制反抗的相對(duì)人。第五階為致命性強(qiáng)制（Lethal Force）。官員有權(quán)使用致命性武器（如槍支）來控制局勢。只有在相對(duì)人阻礙了行政機(jī)關(guān)正常的救災(zāi)工作，并對(duì)公共安全和他人生命安全造成極為嚴(yán)重威脅的情況下，行政機(jī)關(guān)才得運(yùn)用致命性強(qiáng)制。

五、西方在強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)上的做法對(duì)我國的啟示

西方國家的做法為我國提供了啟示。但其經(jīng)驗(yàn)畢竟是基于本國法制形成的，我國應(yīng)在借鑒其經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建符合我國法律體系要求的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)規(guī)制模式。

（一）完善地方法律法規(guī)，明確強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)行使的前提和主體

地方政府應(yīng)在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《行政強(qiáng)制法》相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)進(jìn)行“二次立法”，從而明確這一權(quán)力行使的前提和主體。

在強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的行使前提方面，地方政府應(yīng)在地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件中細(xì)化原先較為籠統(tǒng)的規(guī)定。具體可參照國外，將權(quán)力行使的前提條件限定為（特別緊急的除外）：公民生命權(quán)受到嚴(yán)重威脅、已發(fā)布災(zāi)害預(yù)警、已建議自愿轉(zhuǎn)移、沒有替代避難方式以及經(jīng)過勸導(dǎo)。這種限定方式既有利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)利，又能使相對(duì)人因?yàn)檎J(rèn)識(shí)到災(zāi)害的嚴(yán)重性而主動(dòng)轉(zhuǎn)移，提高了政府的救災(zāi)效率。

在強(qiáng)制轉(zhuǎn)移命令的發(fā)布主體方面，應(yīng)將有權(quán)發(fā)布強(qiáng)制轉(zhuǎn)移命令的機(jī)關(guān)定為省級(jí)及以下地方政府。中央政府有協(xié)助和建議權(quán)，但一般不得發(fā)布強(qiáng)制轉(zhuǎn)移命令（除非出現(xiàn)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第69條規(guī)定的全國或全省緊急狀態(tài)）；省級(jí)政府既可發(fā)布本省內(nèi)跨區(qū)劃的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移命令，也可發(fā)布僅涉及省內(nèi)某地的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移命令，但事先必須聽取地方政府意見，或者在決策過程中引入地方人員，以提高決定的準(zhǔn)確性和針對(duì)性；地方政府有權(quán)在本行政區(qū)域的范圍內(nèi)發(fā)布強(qiáng)制轉(zhuǎn)移命令，并應(yīng)接受上級(jí)政府的監(jiān)督。

在強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的執(zhí)行主體方面，應(yīng)將執(zhí)行主體限定為公安機(jī)關(guān)，或有權(quán)行使公安機(jī)關(guān)職能的政府救災(zāi)機(jī)構(gòu)。根據(jù)我國行政法體系，限制人身自由強(qiáng)制措施的實(shí)施主體主要有公安機(jī)關(guān)、海關(guān)及軍事設(shè)施管理單位[26]。其中軍事設(shè)施管理單位的強(qiáng)制權(quán)，根據(jù)《軍事設(shè)施保護(hù)法》僅限于保護(hù)軍事禁區(qū)的安全。然而，從我國當(dāng)前規(guī)范體系看，公安、民政、交通、商務(wù)、人防、地震以及住房城鄉(xiāng)建設(shè)等大量政府部門都有強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)，這無疑是對(duì)上位法的違反。對(duì)此，未來立法中應(yīng)明確限定公安機(jī)關(guān)，或含有公安機(jī)關(guān)職能的應(yīng)急救災(zāi)機(jī)關(guān)為強(qiáng)制轉(zhuǎn)移命令的執(zhí)行主體。

（二）構(gòu)建基于《行政強(qiáng)制法》的執(zhí)行機(jī)制

既然《行政強(qiáng)制法》是強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的合法性依據(jù)，那么本法對(duì)行政強(qiáng)制行為的限制也應(yīng)適用于強(qiáng)制轉(zhuǎn)移行為。因此，應(yīng)以《行政強(qiáng)制法》為中心構(gòu)建強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的執(zhí)行機(jī)制，具體包括執(zhí)行程序和強(qiáng)制力的運(yùn)用方式兩個(gè)方面的內(nèi)容。

1.執(zhí)行程序?！缎姓?qiáng)制法》第34-37條有關(guān)執(zhí)行程序的規(guī)定也應(yīng)適用于強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的執(zhí)行過程。根據(jù)這些條款，行政強(qiáng)制執(zhí)行的一般程序是：做出行政決定、催告、申辯以及強(qiáng)制執(zhí)行。強(qiáng)制轉(zhuǎn)移命令的執(zhí)行也可參考這一程序。但由于強(qiáng)制轉(zhuǎn)移行為往往發(fā)生在事態(tài)較為緊急之時(shí)，因此執(zhí)行機(jī)關(guān)可不受《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的時(shí)限約束；在情況緊急時(shí)，催告和申辯程序可同時(shí)進(jìn)行，并應(yīng)盡量簡短。具體到強(qiáng)制轉(zhuǎn)移的執(zhí)行來說，其一般需要遵守三個(gè)程序：首先是決定程序。任何強(qiáng)制轉(zhuǎn)移行為必須以有權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)布的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移命令為前提。之后是告誡程序，包括催告和申辯程序。在這一程序中有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)盡量向相對(duì)人解釋強(qiáng)制轉(zhuǎn)移的理由和依據(jù)，提供關(guān)于災(zāi)害的準(zhǔn)確信息，以盡量使相對(duì)人理解其危險(xiǎn)處境。對(duì)相對(duì)人提出的意見，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真對(duì)待并盡快作出答復(fù)。最后是執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)過上述程序依然不轉(zhuǎn)移的公民，行政機(jī)關(guān)可強(qiáng)制其轉(zhuǎn)移。此外，在特別緊急的情況下，根據(jù)《強(qiáng)制法》第19條、第43條和第59條，有權(quán)機(jī)關(guān)可進(jìn)行即時(shí)強(qiáng)制，但事后需補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)。

2.強(qiáng)制力運(yùn)用方式。在強(qiáng)制轉(zhuǎn)移命令的執(zhí)行過程中必然會(huì)涉及到強(qiáng)制力的運(yùn)用問題。對(duì)此可借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，并以《行政強(qiáng)制法》為藍(lán)本，構(gòu)建合理的強(qiáng)制力“階梯”（見下圖2）。具體來說可分為四個(gè)層次：第一層次是告知強(qiáng)制轉(zhuǎn)移命令。行政主體可通過短信、電話、網(wǎng)絡(luò)或口頭告知等方式，通知其強(qiáng)制轉(zhuǎn)移決定的存在。第二層次是言語強(qiáng)制。言語強(qiáng)制的目的在于對(duì)行政相對(duì)人形成心理威懾力與壓力，行政主體既要告知相對(duì)人其運(yùn)用強(qiáng)制權(quán)的計(jì)劃，又要善用心理策略，使相對(duì)人認(rèn)識(shí)到問題的嚴(yán)重性。在前兩種方式均無法解決問題的情況下，行政機(jī)關(guān)可采用第三層次：人身強(qiáng)制，即以物理力將相對(duì)人強(qiáng)行帶離現(xiàn)場。但人身強(qiáng)制不應(yīng)帶有致命性，否則會(huì)違反強(qiáng)制轉(zhuǎn)移的本意。只有在相對(duì)人阻礙了行政機(jī)關(guān)的救災(zāi)工作，并對(duì)公共安全和他人生命造成嚴(yán)重威脅的情況下，行政機(jī)關(guān)才得運(yùn)用致命性強(qiáng)制。

圖2強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的“強(qiáng)制力階梯”

（實(shí)線箭頭表示肯定，虛線箭頭表示有一定可能性）

六、結(jié)語

綜上所述，強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)是應(yīng)急性警察行政權(quán)，強(qiáng)制轉(zhuǎn)移行為是應(yīng)急強(qiáng)制行為。強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的合法性依據(jù)不僅包括《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，還應(yīng)包括《行政強(qiáng)制法》。為此，應(yīng)重新解讀《行政強(qiáng)制法》第3條第2款，將無法律依據(jù)的應(yīng)急強(qiáng)制行為納入本法的規(guī)制范圍。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)借鑒西方的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并基于我國實(shí)際情況構(gòu)建相關(guān)法律制度：一方面，完善地方法律法規(guī)，將強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)行使的前提設(shè)定為已發(fā)布災(zāi)害預(yù)警以及公民生命權(quán)受到嚴(yán)重威脅等五個(gè)條件，將強(qiáng)制轉(zhuǎn)移命令的發(fā)布主體定為省級(jí)及以下地方政府，將強(qiáng)制轉(zhuǎn)移命令的執(zhí)行主體定為公安機(jī)關(guān)，或有權(quán)行使公安機(jī)關(guān)職能的政府救災(zāi)機(jī)構(gòu)。另一方面，構(gòu)建基于《行政強(qiáng)制法》的執(zhí)行機(jī)制，建立合理的執(zhí)行程序和強(qiáng)制力“階梯”，以切實(shí)維護(hù)公民的人身自由。

在“全面推進(jìn)依法治國”的時(shí)代背景下，強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)的相關(guān)法律問題僅是法治建設(shè)的一個(gè)“小問題”。然而，法治建設(shè)本就是一個(gè)漸進(jìn)的過程，不僅需要從宏觀上對(duì)其走向進(jìn)行把握，還需要從微觀上解決法治建設(shè)中的具體問題。只有如此，才能真正實(shí)現(xiàn)依法治國的目標(biāo)，最終邁向“法治中國”。

注釋：

①參見《極端天氣可放假 照發(fā)工資》 http：//news.liao1.com/newspage/ 2015/03/4846186.html，2015-03-05/20150323.

②原文為“強(qiáng)制撤離”。從當(dāng)前規(guī)范、報(bào)道和研究來看，強(qiáng)制撤離、強(qiáng)制轉(zhuǎn)移和強(qiáng)制疏散的內(nèi)涵一致，但強(qiáng)制轉(zhuǎn)移使用頻次相對(duì)較高，因此本文以強(qiáng)制轉(zhuǎn)移指代此類行為。后文的搜索結(jié)果均為這三個(gè)詞語的綜合。

③關(guān)于應(yīng)急性警察行政權(quán)的具體內(nèi)涵可參見戚建剛的《我國應(yīng)急性警察行政權(quán)制度之創(chuàng)新》一文，上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)2006年第1期第3138頁.

④應(yīng)急強(qiáng)制行為即行政機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)所作出的強(qiáng)制行為。由于強(qiáng)制轉(zhuǎn)移行為是政府在應(yīng)對(duì)災(zāi)害 過程中所作出的行為，因此也屬于應(yīng)急強(qiáng)制行為.

⑤See Michigan v. Tyler， 436 U.S. 499 （1978）.

⑥See 350 F.3d 247， 261 （1st Cir. 2003）.

⑦See CA056310 SECTION “L”.

⑧See Kelley v. Johnson， 425 U.S. 238 （1976）.

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（責(zé)任編輯江海波）