柬埔寨海洋空間用途管控研究

趙奇威 滕欣 張盼盼 董月娥

摘要：用途管控是海洋空間規(guī)劃的核心內(nèi)容，也是海洋空間規(guī)劃實施的重要工具。文章構(gòu)建了以人類活動為基礎(chǔ)的《柬埔寨海洋空間規(guī)劃（2018-2023年）》功能區(qū)用途管控清單。首先，綜合分析柬埔寨海洋與海岸帶發(fā)展戰(zhàn)略、資源環(huán)境條件、開發(fā)利用現(xiàn)狀、用海需求和未來發(fā)展趨勢，確定柬埔寨現(xiàn)有及潛在用?；顒涌偳鍐?其次，根據(jù)各海洋功能區(qū)主導(dǎo)功能、兼容功能及管理要求確定主導(dǎo)性、兼容性和禁止性用?；顒?再次，結(jié)合用?；顒幽康?、對資源消耗和環(huán)境影響程度設(shè)置準(zhǔn)入條件，形成各功能區(qū)的用途管控清單，以實現(xiàn)對柬埔寨海洋空間用途的有效管控。

關(guān)鍵詞：海洋空間規(guī)劃;用途管控;用海活動;主導(dǎo)功能;兼容功能;柬埔寨

中圖分類號：X37 ;P748????文獻標(biāo)志碼：A????文章編號：1005-9857（2020）03-0003-05

Study on the Usage Activities Control of Cambodia Marine Space

ZHAO Qiwei，TENG Xin，ZHANG Panpan，DONG Yuee

（National Ocean Technology Center，Tianjin 300112，China）

Abstract：Usage activities control is the core of marine spatial planning，as well as an important tool for implementing marine spatial planning.Marine space usage activities control list was built in this paper based on human activities for each functional zones of Cambodia Marine Spatial Planning （2018-2023）.Basing on the comprehensive analysis of Cambodia marine and coastal develop strategy，the environment and resources conditions，the development and utilization status，sea use demands and future development trends，the existing and potential sea usage activities list in Cambodia was firstly identified.Then，the dominate，compatible and prohibit sea usage activities were determined according to the dominate functions，compatible functions and management requirements of each marine functional zones.Finally，combining with the sea usage activities′ purposes，their degree of resource consumption and environment impact，entry conditions were set and therefore forming the sea use activities control list for each zone to achieve the effective management on Cambodia marine space use.

Key words：Marine Spatial Planning，Use activities control，Sea usage activities，Dominate function，Compatible function，Cambodia

0?引言

海洋空間規(guī)劃是分配和調(diào)整人類活動在海域的時空分布，以實現(xiàn)生態(tài)、社會和經(jīng)濟目標(biāo)的公共決策過程[1]，是國際社會公認(rèn)的開發(fā)海洋資源和保護海洋環(huán)境的有效工具，為合理開發(fā)利用海洋、實現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展提供了基礎(chǔ)和保障。目前，世界上約有70個國家開展了或正在開展海洋空間規(guī)劃實踐[2]，規(guī)劃范圍涉及全球除南極洲以外的所有6個大陸和4個大洋[3]。絕大部分國家采取的是多目標(biāo)的海洋空間規(guī)劃，既要保護海洋生態(tài)環(huán)境，又要滿足人類對海洋資源的不同需求，區(qū)劃成了分配海洋空間資源的慣用方法，而區(qū)劃的終極目的就是管控用途、分類保護。

我國的海洋空間規(guī)劃具有多元化特征，其中海洋功能區(qū)劃是法定的用海活動審批依據(jù)。我國海洋功能區(qū)劃經(jīng)過40余年的發(fā)展，形成了較為完善的制度體系、功能區(qū)分類體系、層級體系和用途管控體系[4-5]。它要求科學(xué)劃定海洋功能區(qū)，確定功能區(qū)的主要功能，明確其空間布局、開發(fā)保護重點、環(huán)境保護要求和管理措施[4]。目前，我國正在構(gòu)建統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，實行“山水林田湖草”等自然資源要素統(tǒng)一管理，對所有國土空間進行綜合管控。我國國土空間用途管控正在經(jīng)歷由分散到統(tǒng)一的重要階段，海洋空間規(guī)劃也正經(jīng)歷從海洋功能區(qū)劃到陸海統(tǒng)籌的國土空間規(guī)劃的重要變革[6]。

《柬埔寨海洋空間規(guī)劃（2018—2023年）》是由中柬兩國合作編制的柬埔寨第一個海洋空間治理的指導(dǎo)性法律文件。編制中借鑒我國海洋空間規(guī)劃的技術(shù)體系，充分考慮柬埔寨海洋相關(guān)法律制度，以科學(xué)的數(shù)據(jù)收集、評估和預(yù)測方法為依托，注重生態(tài)系統(tǒng)的保護和用?；顒拥膮f(xié)調(diào)，設(shè)置海洋經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境和治理目標(biāo)，建立了適用于柬埔寨的功能區(qū)分類體系，劃分海洋功能區(qū)，制定管理要求、行動方案和用途管控清單，實現(xiàn)了自上而下公眾參與的海洋空間規(guī)劃編制過程，形成了“發(fā)展目標(biāo)+功能分區(qū)+用途管控+實施引導(dǎo)+決策系統(tǒng)”的空間規(guī)劃編制和實施模式[7]，它具有控制性規(guī)劃的特征，用途管控科學(xué)與否、是否實用直接影響規(guī)劃的實施效果和管理部門的決策?！都砥艺Ｑ罂臻g規(guī)劃（2018—2023年）》是我國自然資源管理經(jīng)驗走出去的重要實踐，是構(gòu)建海洋命運共同體的有益摸索，我國作為世界上最早進行海洋空間規(guī)劃的國家之一，有責(zé)任參與全球海洋治理，將我國的海洋空間規(guī)劃經(jīng)驗分享給更多的“一帶一路”國家。

1?用途管控

規(guī)劃作為科學(xué)合理分配利用海洋和土地資源的重要手段被世界上許多國家認(rèn)可和使用。用途是海洋和土地利用的核心要素，實行用途管控是實施海洋和土地利用規(guī)劃的重要途徑。世界上多個國家或地區(qū)實施了以空間規(guī)劃為載體的用途管控制度，通過功能分區(qū)、差異化管制措施和規(guī)劃許可決策，對土地和海洋的開發(fā)利用進行政府管控。在國際上分區(qū)用途的明確大致有兩種模式：一種是固定規(guī)劃用途模式;另一種是彈性規(guī)劃用途模式。在固定規(guī)劃用途模式下，每個分區(qū)都詳細(xì)規(guī)定了準(zhǔn)許的用途和需要在一定條件下獲得許可的用途[8]，如香港城市規(guī)劃體系的法定圖則，即通過用途分區(qū)和明確分區(qū)中準(zhǔn)許用途來進行土地用途管控[9];在彈性規(guī)劃用途模式中，關(guān)于用途的規(guī)定較為原則化，給管理者留有一定范圍的彈性管制空間。

我國土地和海洋的空間用途管控以空間規(guī)劃作為載體落地實施。土地利用總體規(guī)劃和年度計劃是我國進行土地用途管控的依據(jù)，土地管理制度的核心就是用途管控，在保護耕地和明確建設(shè)用地指標(biāo)的基礎(chǔ)上確定了每塊土地的用途，從利用方向、用途轉(zhuǎn)用、利用程度和利用效益4個方面形成合力，促使我國的土地利用方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)化[10]。就海洋而言，《中華人民共和國海域使用管理法》是海洋空間用途管控的法律支撐，規(guī)定所有用海項目必須符合海洋功能區(qū)劃，將海域進行空間分區(qū)，明確各區(qū)管理要求[4]。經(jīng)過海域使用論證、用海預(yù)審和審批取得海域的使用權(quán)，再從行業(yè)的角度進行用海的準(zhǔn)入管理[11]。形成了海域空間準(zhǔn)入、海域用途轉(zhuǎn)用和海域利用監(jiān)管多種制度構(gòu)成的制度體系[12]?？傮w來說，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃和海洋功能區(qū)劃都注重對空間的分而管控，也就是通過劃定空間界限、明確安全底線、設(shè)置控制指標(biāo)對空間資源用途進行分區(qū)分級的差別化管理和控制，有效調(diào)節(jié)資源配置，優(yōu)化生態(tài)、生產(chǎn)、生活空間格局，促進產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展[13]。

柬埔寨海洋空間規(guī)劃遵循可持續(xù)發(fā)展、海洋資源利用多元化、空間管理和監(jiān)管、協(xié)調(diào)和包容的原則，期望通過科學(xué)的保護、利用和管理海洋，實現(xiàn)海洋資源的可持續(xù)利用。規(guī)劃參照我國海洋空間規(guī)劃技術(shù)體系，以柬埔寨現(xiàn)行法律制度為依據(jù)，因地制宜，在綜合分析柬埔寨海洋開發(fā)現(xiàn)狀與未來需求的基礎(chǔ)上建立了一套完整的功能區(qū)分類體系，將柬埔寨領(lǐng)海海域劃分為漁業(yè)區(qū)、港口和航運區(qū)、工業(yè)區(qū)、鹽田區(qū)、油氣區(qū)、社區(qū)和生態(tài)旅游區(qū)、海洋保護區(qū)、特殊區(qū)、多用途區(qū)等9類33個海洋功能區(qū)[7]，以海域用途為依據(jù)確定不同類型功能區(qū)，并從政策制定、科技發(fā)展和能力建設(shè)等方面分別制訂了行動計劃。本研究以柬埔寨海洋功能區(qū)差異化的管控規(guī)則、準(zhǔn)入條件、用海方式和生態(tài)環(huán)境保護管理要求為依據(jù)，提出柬埔寨海洋空間規(guī)劃用途管控思路，研究功能區(qū)用途管控清單制定方法，確定用途管控清單，旨在完善柬埔寨海洋空間規(guī)劃的政策措施，為《柬埔寨海洋空間規(guī)劃（2018—2023年）》的實施提供工具。

2?柬埔寨海洋空間規(guī)劃用途管控技術(shù)思路和內(nèi)容

2.1?用途管控清單制定技術(shù)思路

從柬埔寨海洋空間規(guī)劃用途管控的目標(biāo)入手，以海洋環(huán)境資源、開發(fā)利用現(xiàn)狀和未來發(fā)展需求數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，確定用?；顒忧鍐蝃14-15]，并按功能區(qū)功能進行分類，以用海活動目的、對資源消耗和對環(huán)境影響為準(zhǔn)則，確定不同功能區(qū)的用?；顒訙?zhǔn)入及許可條件，最終形成海洋空間用途管控清單（圖1）。

2.1.1?建立柬埔寨用?；顒忧鍐?/p>

對柬埔寨海洋和海岸帶開發(fā)利用現(xiàn)狀和未來可能存在的用?；顒舆M行收集和整理。主要采用遙感影像解譯法、實地調(diào)查法、問卷法和訪談法掌握柬埔寨現(xiàn)有用?；顒宇愋蚚8]。通過海洋相關(guān)管理部門和利益相關(guān)者訪談，綜合分析柬埔寨海洋和海岸帶發(fā)展戰(zhàn)略、資源環(huán)境條件、開發(fā)利用現(xiàn)狀、用海需求和未來發(fā)展趨勢，結(jié)合文獻研究，預(yù)測柬埔寨海域未來可能出現(xiàn)的用?；顒?，建立柬埔寨用?；顒宇愋颓鍐?。

2.1.2?用?；顒臃诸?/p>

柬埔寨海洋功能區(qū)分類體系依據(jù)主導(dǎo)功能原則和差異性原則將柬埔寨海域劃分為9類功能區(qū)，確定了每類功能區(qū)的主導(dǎo)功能。在不對海域自然屬性造成破壞、不與主導(dǎo)功能產(chǎn)生沖突的情況下，每類功能區(qū)除主導(dǎo)功能外，也具有兼容性功能，如漁業(yè)區(qū)和海洋保護區(qū)可兼容休閑娛樂用海活動、油氣區(qū)可兼容可再生能源開發(fā)。

以用?；顒忧鍐螢榛A(chǔ)，確定各功能區(qū)主導(dǎo)功能和兼容功能所對應(yīng)的用海活動，對與主導(dǎo)功能契合的用?；顒?，劃分為主導(dǎo)性用海活動，對與兼容性功能契合的用?；顒?，劃分為兼容性用?；顒?，對于不符合本功能區(qū)主導(dǎo)功能、兼容功能以及管理要求，或可能對海域自然屬性或社會屬性造成損害的用?；顒?，列入禁止活動類型。

2.1.3?確定各用?；顒又饕康?/p>

根據(jù)各用海活動主要目的是否為獲得經(jīng)濟效益，將用?；顒宇愋头譃樾蓍e娛樂型和商業(yè)經(jīng)濟型兩大類[15]。

2.1.4?確定用海活動許可

不同類型的用?；顒訉Y源的消耗程度不同。對于允許在各功能區(qū)開展的用?；顒樱òㄖ鲗?dǎo)性用海活動和兼容性用?；顒樱?，依據(jù)其活動主要目的、對資源的消耗和對環(huán)境影響程度判斷是否需要取得用海許可。對于主要目的為取得商業(yè)利益或?qū)Y源消耗較大、對環(huán)境影響程度較高的用?；顒樱谶M行活動之前需要取得相關(guān)許可資質(zhì)或證明。以休閑娛樂為主要目的且對資源消耗較小、對環(huán)境影響程度較低的用?；顒涌勺杂蛇M入指定的功能區(qū)。

2.1.5?確定用途管控清單

對功能區(qū)的主導(dǎo)性用?；顒印⒓嫒菪杂煤；顒印⒂煤；顒釉S可和禁止用?；顒舆M行綜合，每類功能區(qū)設(shè)置一張用途管控清單。

2.2?用途管控清單主要內(nèi)容

通過實地調(diào)查和利益相關(guān)者咨詢，確定了柬埔寨29種用?；顒?，分析了每一種用?；顒拥奶卣?，針對每一類功能區(qū)制定了用?；顒庸芸厍鍐巍Ｒ詽O業(yè)區(qū)為例，將29種人類活動首先按照主導(dǎo)、兼容和禁止進行分類，然后將主導(dǎo)性和兼容性活動按照是否需要許可證進行劃分（表1），并在規(guī)劃文本后附表對每種用?；顒舆M行了詳細(xì)說明。

3?結(jié)論與討論

《柬埔寨海洋空間規(guī)劃（2018—2023年）》用途管控運用系統(tǒng)思維，以功能區(qū)主導(dǎo)性功能和兼容性功能為基礎(chǔ)，構(gòu)建了以人類活動為核心的用途管控清單，為柬埔寨海域使用提供多種選擇和可能性，增強用途管控的適應(yīng)性，同時結(jié)合許可證賦予用途管控更多的靈活性。

（1）柬埔寨海洋空間規(guī)劃用途管控清單制定過程具有科學(xué)性。此次用途管控清單的確定是在進行了充分的實地調(diào)研及利益相關(guān)者咨詢后確定的，既包括了柬埔寨現(xiàn)有用?；顒樱舶似涓鶕?jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略及未來需求可能發(fā)生的潛在用?；顒印２⑶?，在未來的研究中管理者可以進行人類用?；顒託w類以及更加精細(xì)的二級類劃分，根據(jù)社會的發(fā)展適時更新、調(diào)整和細(xì)化活動，在實踐中發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，使管理不斷精細(xì)化和高效化。

（2）柬埔寨海洋空間規(guī)劃用途管控清單具有可操作性。滿足全覆蓋、易識別和易管理的特點。海洋相關(guān)管理部門可以直接判斷此活動是否可以在本功能區(qū)進行，是否需要申請準(zhǔn)入許可證等。作為管理海洋空間的第一道關(guān)卡，為后續(xù)管理規(guī)章制度和審批規(guī)則等的制定打下基礎(chǔ)。

柬埔寨海洋空間規(guī)劃不僅僅是管理者的管理輔助工具，更要易于被社會公眾理解，進而遵守相關(guān)規(guī)則。用途管控清單的制定使各方利益相關(guān)者及社會公眾對各種用海活動的許可范圍及要求具有充分的了解，便于其根據(jù)規(guī)劃提前做足準(zhǔn)備或調(diào)整用海活動。

（3）柬埔寨海洋空間規(guī)劃用途管控清單具有動態(tài)適應(yīng)性。一方面，隨著柬埔寨海洋開發(fā)程度不斷加深，用?；顒訌?fù)雜性的增加，可能出現(xiàn)新的用海類型;另一方面，海洋本身的流動性特質(zhì)和易受全球氣候變化影響的特點可能導(dǎo)致未來功能區(qū)的改變或功能區(qū)主導(dǎo)功能的改變?；诖朔N考慮，海洋空間規(guī)劃用途管控清單適時調(diào)整變化，動態(tài)適應(yīng)社會發(fā)展、人民生活和海洋生態(tài)環(huán)境保護的需要。

參考文獻

[1]?EHLER C N，DOUVERE F.Marine Spatial Planning：a Stepbystep Approach toward Ecosystembased Management[M].Pairs： IOC Manuals and Guides，2009.

[2]?Intergovernmental Oceanographic Commission of UNESCO.Status of MSP[EB/OL].[2019-08-06].http：//msp.ioc-unesco.org/world-applications/status_of_msp.

[3]?SANTOS C F，EHLER C N，AGARDY T，et al.Chapter 30-Marine Spatial Planning[M/OL] // Sheppard C.World Seas： am Environmental Evaluation （Second Edition）.Academic Press，2019： 571-592[2019-08-06].https：//doi.org/10.1016/B978-0-12-805052-1.00033-4.

[4]?TENG X，ZHAO Q W，ZHANG P P，et al.Implementing marine functional zoning in China[J].Marine Policy，2019.

[5]?王權(quán)明，馬紅偉，付元賓，等.全國海洋功能區(qū)劃的分區(qū)體系研究[J].海洋環(huán)境科學(xué)，2014，33（3）：472-476.

[6]?黃征學(xué)，祁帆.從土地用途管制到空間用途管制：問題與對策[J].中國土地，2018（6）：22-24.

[7]?滕欣，趙奇威，董月娥，等.柬埔寨海洋空間規(guī)劃研究與實踐[J].海洋技術(shù)學(xué)報，2019，38（4）：108-113.

[8]?祁帆，賈克敬，鄧紅蒂，等.自然資源用途管制制度研究[J].國土資源情報，2017（9）：11-18.

[9]?王卉.香港用地分類和用途管控的方法和借鑒[J].建筑與文化，2017（7）：211-213.

[10]?許迎春，劉琦，文貫中.我國土地用途管制制度的反思與重構(gòu)[J].城市發(fā)展研究，2015，22（7）：31-36.

[11]?楊輝，周鴻權(quán)，武小勇，等.我國海域使用論證與陸域土地利用審批依據(jù)的比較研究[J].海洋開發(fā)與管理，2011，28（5）：16-21.

[12]?李彥平，劉大海.海域空間用途管制的現(xiàn)狀、問題與完善建議[J].中國土地，2020（2）：22-25.

[13]?林堅，許超詣.土地發(fā)展權(quán)、空間管制與規(guī)劃協(xié)同[J].城市規(guī)劃，2014，38（1）：26-34.

[14]?Great Barrier Reef Marine Park Authority.Great Barrier Reef Marine Park Zoning Plan 2003[EB/OL].（2004）[2019-08-06].http：//hdl.handle.net/11017/382.

[15]?National Marine Protected Areas Center.A Common Language of Ocean Uses[EB/OL].（2013）[2019-08-06].http：//www.marineprotectedareas.noaa.gov.