煙草業(yè)，能否打響建立公平競爭審查制度的第一槍？

作為僅剩的專營行業(yè)，同時也作為已被查處過違反《反壟斷法》行為的行業(yè)，煙草業(yè)能否真正率先打響建立公平競爭審查制度的第一槍、主動推進(jìn)變革，值得關(guān)注

2016年7月1日啟動落實的《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（下稱《意見》）雖漸漸淡出公眾焦點，但已開始悄然推進(jìn)。

7月27日，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于貫徹落實〈關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見〉委內(nèi)工作程序的通知》，率先明確“請各司局高度重視，深入學(xué)習(xí)《意見》精神和要求，切實做好公平競爭審查工作，防止出臺排除、限制競爭的政策措施”。

8月22日，江蘇省發(fā)布《公平競爭審查制度實施意見》，成為第一個就建立公平競爭審查制度做出響應(yīng)的省級地方政府，隨后湖南省也公布了相關(guān)政策落實細(xì)則。

而更值得關(guān)注的，可能當(dāng)屬第一個就建立公平競爭審查制度做出響應(yīng)的行業(yè)主管部門——國家煙草專賣局。

眾所周知，在鹽業(yè)公布市場化改革，將逐步結(jié)束2000多年的專營體制后，國內(nèi)除了鐵路系統(tǒng)外，全國范圍內(nèi)法定專營行業(yè)就只剩下煙草業(yè)。那么，作為公認(rèn)的“壟斷行業(yè)”，率先由國家煙草專賣局、中國煙草總公司在2016年8月17日印發(fā)《建立公平競爭審查制度 推動行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展》的意見，可以視為爭取主動貫徹國務(wù)院《意見》精神，尤其是在8月26日《中共國家煙草專賣局黨組關(guān)于專項巡視整改情況的通報》再次從側(cè)面證明——行業(yè)主管部門扭曲競爭、恣意干預(yù)市場的行為往往與相關(guān)官員貪腐違紀(jì)存在因果關(guān)系。

根據(jù)國務(wù)院網(wǎng)站和煙草總局轉(zhuǎn)發(fā)《東方煙草報》逯延津的報道，國家煙草專賣局、中國煙草總公司強(qiáng)調(diào)：“各級煙草專賣局、煙草公司及其他相關(guān)單位在制定市場準(zhǔn)入、招標(biāo)投標(biāo)、經(jīng)營行為規(guī)范等涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)范性文件和其他政策措施時，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競爭審查。要以法律法規(guī)為最終審查標(biāo)準(zhǔn)，實行自我審查與外部監(jiān)督相結(jié)合的審查方式。行業(yè)各單位要及時建立工作機(jī)制，建立由計劃、專賣、法規(guī)、銷售等部門組成的審查工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對本單位制定發(fā)布的政策措施實施公平競爭審查；有序清理存量制度，按照‘誰制訂、誰清理的原則，結(jié)合規(guī)范性文件定期清理制度，對照公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)，對現(xiàn)行有效的政策措施進(jìn)行篩查；定期加強(qiáng)評估完善，總結(jié)問題和不足，制定整改措施，推動公平競爭審查制度取得實效；扎實做好宣傳培訓(xùn)，做到真學(xué)、真懂、真用，把促進(jìn)公平競爭、發(fā)揮市場作用與專賣制度的特點結(jié)合起來?！?/p>

遺憾的是，從目前的報道來看，國家煙草專賣局、中國煙草總公司并未能公開指出至今仍舊留有政企不分色彩、普遍存在“一個機(jī)構(gòu)、一套班子、兩塊牌子”現(xiàn)象的煙草行業(yè)，到底有哪些行為涉嫌違反《反壟斷法》，阻礙公平競爭。

值得注意的是，2014年以來內(nèi)蒙古自治區(qū)、山東省、遼寧省工商局反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)各查處了一家市級煙草專賣企業(yè)。這些企業(yè)在銷售暢銷煙時，要求商戶必須同時采購一定數(shù)量的非暢銷煙。

鑒于中國目前對煙草行業(yè)實行專營管理，各地?zé)煵葜破返匿N售均由國家煙草總公司及其下屬各省的煙草公司獨家經(jīng)營，在相關(guān)分銷市場上具有法定的獨占地位。因此，內(nèi)蒙古自治區(qū)、山東省、遼寧省工商局反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)適用《反壟斷法》查處這些搭售行為是適當(dāng)?shù)?，與我國煙草專賣制度本身并不沖突。

實則，煙草公司搭售非暢銷煙的現(xiàn)象在全國普遍存在，且往往搭售的是各省本地?zé)煵莨旧a(chǎn)的煙草制品。這不僅扭曲暢銷煙與非暢銷煙間的競爭，不利于卷煙廠間、煙葉主產(chǎn)區(qū)之間的優(yōu)勝劣汰，更有可能被用來實現(xiàn)地方保護(hù)主義，使過分依賴煙草業(yè)的地區(qū)缺乏結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的壓力。

而這種強(qiáng)賣方式直接擠壓的是那些本不愿分銷非暢銷煙的經(jīng)銷商。后者則只能通過抬高暢銷煙價格，來補(bǔ)貼因低價清理非暢銷煙庫存而帶來的損失，進(jìn)而最終將這部分成本間接轉(zhuǎn)嫁給暢銷煙的消費(fèi)者。

有鑒于此，考慮到各地?zé)煵莨敬钍坌袨榈钠毡樾?，以及相關(guān)利潤最終歸屬國家煙草總公司的事實，更適宜由工商總局直接依據(jù)《反壟斷法》調(diào)查中國煙草總公司，而非僅僅個別地方工商局查處省內(nèi)某一縣市層面的違法行為。

煙草專賣單位目前仍政企不分。這客觀上讓工商總局很難像調(diào)查利樂、微軟、阿里巴巴那樣，直接調(diào)查僅與其有一街之隔的中國煙草總公司及其各省公司的搭售行為，更難以區(qū)分上級煙草專賣單位要求下級單位完成搭售任務(wù)的做法究竟屬于企業(yè)行為，還是同樣違反《反壟斷法》的濫用行政權(quán)力限制競爭行為。

誠然，煙草專賣帶來的利潤甚至超過石化、電信等自然壟斷行業(yè)（例如，中國煙草總公司2014年的利潤1649.40億元，超過中石油和中移動的總和）， 所以煙草行業(yè)的市場化改革也難免會比鹽業(yè)專營難得多。

維持煙草專營并非僅僅為了獲得壟斷利潤，而是為了通過專賣管理，控制香煙生產(chǎn)質(zhì)量、保護(hù)消費(fèi)者利益。那么，為了保護(hù)公眾健康、保障由國家財政支持的醫(yī)保體系得以可持續(xù)發(fā)展，響應(yīng)習(xí)近平總書記在全國衛(wèi)生與健康大會的講話精神，煙草業(yè)更有必要做出一些有利于市場競爭的改革，減少專營機(jī)制對市場競爭的扭曲，更多借助市場無形的手來提高煙草制品質(zhì)量，例如：在全國范圍內(nèi)禁止各地?zé)煵莨敬钍鄯菚充N煙，加快促進(jìn)煙草制品優(yōu)勝劣汰，提高經(jīng)營效率，減少劣質(zhì)煙草制品對煙民、二手煙受眾的危害，節(jié)約醫(yī)保開支。

事實上，不僅煙草行業(yè)，各界一直對各行業(yè)主管部門設(shè)置的許多不利于市場競爭，或者涉嫌地方保護(hù)、歧視非公經(jīng)濟(jì)的政策和措施多有詬病，認(rèn)為其是阻礙國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整以及擴(kuò)大民間投資的主要障礙，成為限制市場競爭發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的重要原因。只是長期以來，中國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在規(guī)制行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力限制競爭行為上的透明度仍顯不足，2013年商務(wù)部、稅務(wù)總局牽頭開展的消除地區(qū)封鎖、打破行業(yè)壟斷工作，以及國家發(fā)改委負(fù)責(zé)召集的經(jīng)濟(jì)體制改革工作部際聯(lián)席會議也同樣缺乏披露和全面梳理違法案件，因而難以起到殺雞儆猴的作用。

從國家發(fā)改委已公布的案件不難看出，在電信、交通、醫(yī)療，甚至保險、證券等行業(yè)，都存在著行業(yè)主管部門違反《反壟斷法》濫用行政權(quán)力的行為（參見筆者文章《曝光“束縛市場競爭的手”》，載于《東方早報》2015年1月25日）。

而在水泥、鋼鐵、航運(yùn)等產(chǎn)能、運(yùn)能過剩行業(yè)，主管部門也存在如何避免“救市”措施違反《反壟斷法》的問題。

例如，在工商和發(fā)改委系統(tǒng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)先后查處遼寧、吉林水泥企業(yè)違反《反壟斷法》的冬季鎖窯限產(chǎn)行為后，“2014年11月上旬，工信部原材料工業(yè)司在京召開了東北三省試點水泥錯峰生產(chǎn)座談會，東北三省主管部門、水泥協(xié)會和水泥企業(yè)代表，經(jīng)過充分協(xié)商決定從12月1日開始錯峰生產(chǎn)”（參見何勇《東北三省水泥錯峰生產(chǎn)》，載于《人民日報》2014年12月01日 02版）。工信部這樣的措施則難免涉嫌否定之前的反壟斷執(zhí)法。

而作為三大反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之一的商務(wù)部，則涉嫌違反《反壟斷法》第32條有關(guān)禁止行政機(jī)關(guān)指定交易的規(guī)定，“曾大力推進(jìn)中遠(yuǎn)集團(tuán)與重點汽車企業(yè)建立汽車滾裝船運(yùn)輸業(yè)務(wù)，組織一汽、奇瑞、長城等多家重點汽車生產(chǎn)企業(yè)與中遠(yuǎn)集團(tuán)簽署為期15年的建造中國汽車滾裝船隊的戰(zhàn)略合作協(xié)議，解決出口運(yùn)輸問題”（參見《中國滾裝船運(yùn)輸“難”在哪？》，載于《中國水運(yùn)報》2014年1月14日）。

G20杭州峰會后，全球經(jīng)濟(jì)形勢仍不明朗，國內(nèi)外自然會關(guān)注中國行業(yè)主管部門、地方政府在建立公平競爭審查制度上，除了印發(fā)實施意見，能否在短期內(nèi)真正有所作為，通過全面保障我國內(nèi)部市場的統(tǒng)一、開放和競爭性，來激發(fā)中國經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在活力，確立中國經(jīng)濟(jì)作為全球經(jīng)濟(jì)之錨的地位。

作為僅剩的專營行業(yè)，同時也作為已被查處過違反《反壟斷法》行為的行業(yè)，煙草業(yè)能否真正率先打響建立公平競爭審查制度的第一槍、主動推進(jìn)變革，值得社會輿論給予更多關(guān)注。

作者為同濟(jì)大學(xué)知識產(chǎn)權(quán)與競爭法研究中心研究員