濱海新區(qū)十年路徑演變

左迎光

“以國家政策支持、大項(xiàng)目投資帶動(dòng)下的模式或許會(huì)取得較快發(fā)展，但未來是否能夠成為引領(lǐng)環(huán)渤海發(fā)展的增長級(jí)，則慎言樂觀?！?/p>

十年成城，天津?yàn)I海新區(qū)已經(jīng)走過十年。

2006年國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)濱海新區(qū)開發(fā)開放有關(guān)問題的意見出臺(tái)，使得濱海新區(qū)由之前天津市的一個(gè)功能區(qū)，上升到國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，也使得濱海新區(qū)以至天津的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了快車道。在后金融危機(jī)時(shí)期，濱海新區(qū)以年均超過20%的增速領(lǐng)跑全國，形成了一些創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)。

這十年，濱海發(fā)展經(jīng)驗(yàn)被譽(yù)為天津模式。但去年812濱海新區(qū)的一聲爆炸，又引起很多反思，比如過于依賴央企和大項(xiàng)目，內(nèi)力不足，民營企業(yè)弱小等等?？偨Y(jié)反思濱海新區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)區(qū)域發(fā)展不無借鑒意義。與國家戰(zhàn)略同頻共振

國家級(jí)新區(qū)、京津冀協(xié)同發(fā)展、自貿(mào)區(qū)、一帶一路……最近十年里，國家戰(zhàn)略在濱海新區(qū)疊加落地，使得濱海新區(qū)成為審視和研究中國近十年改革開放歷程不可逾越的樣本之一。

2006年5月26日，國務(wù)院正式發(fā)文，批復(fù)濱海新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。天津?yàn)I海新區(qū)成為繼深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)、上海浦東新區(qū)之后，國家著力打造的又一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)增長極。

正式發(fā)文之后不久的6月，15位時(shí)任國家部長被悉數(shù)召集在天津市濱海新區(qū)的一座高級(jí)酒店內(nèi)，他們進(jìn)行了長達(dá)3天的閉門討論，決定用3年時(shí)間通過史無前例的一攬子優(yōu)惠政策讓身后荒寂的鹽堿地成為“中國經(jīng)濟(jì)增長第三級(jí)”，以帶動(dòng)相對(duì)落后的北方地區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展。

2015年，濱海新區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到9270億元，占天津的半壁江山。在過去的十年里，創(chuàng)造了GDP平均年增速超過20%的成績，一躍成為中國經(jīng)濟(jì)增長的“第三極”，并因?yàn)榫┙蚣絽f(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的提出再次迎來輿論的密集關(guān)注。

1994年的春天，天津市決定在天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、天津港保稅區(qū)的基礎(chǔ)上“用十年左右的時(shí)間，基本建成濱海新區(qū)”。經(jīng)過10余年自主發(fā)展后，2006年國務(wù)院正式批復(fù)天津?yàn)I海新區(qū)為全國綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。

在批復(fù)規(guī)劃濱海新區(qū)之前，時(shí)任國務(wù)院總理溫家寶在考察天津時(shí)指出，加快天津?yàn)I海新區(qū)開發(fā)開放是環(huán)渤海區(qū)域及全國發(fā)展戰(zhàn)略布局中重要的一步棋，走好這步棋，對(duì)于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)施全國總體發(fā)展戰(zhàn)略部署，具有重大的意義。

梳理其成立的脈絡(luò)，不難看出，設(shè)立濱海新區(qū)的目的之一便是服務(wù)于京津冀協(xié)同發(fā)展。此后，濱海新區(qū)掀起了長達(dá)十年的開發(fā)開放浪潮，經(jīng)濟(jì)總量突飛猛進(jìn)，生產(chǎn)總值由2005年的1634億元上升到2015年的9270億元，累計(jì)完成固定資產(chǎn)投資3.5萬億元，地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長20.1%。

作為在過去一二十年里與中國改革開放進(jìn)程保持著最密切互動(dòng)的區(qū)域之一，濱海新區(qū)本身就是一個(gè)巨大的創(chuàng)新試驗(yàn)場(chǎng)。尤其是自2006年納入國家發(fā)展戰(zhàn)略以后，濱海新區(qū)被越來越多地賦予了國家級(jí)別的創(chuàng)新使命。無論是早期建設(shè)的開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)，還是成為國家級(jí)新區(qū)，以及自主創(chuàng)新示范區(qū)、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的落地，濱海新區(qū)都是國家進(jìn)行制度創(chuàng)新的重要平臺(tái)。

過去十年里，濱海的迅速崛起主要得益于國家政策在此地的密集疊加。十年來，天津?yàn)I海新區(qū)連續(xù)實(shí)施了3個(gè)綜合配套改革三年行動(dòng)計(jì)劃，在行政管理體制改革、涉外經(jīng)濟(jì)體制改革、推進(jìn)金融改革創(chuàng)新等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得了突破，為中國深化改革、擴(kuò)大開放探索了途徑，積累了經(jīng)驗(yàn)。

就濱海新區(qū)目前的實(shí)際情況而言，濱海新區(qū)如何利用政策資源的疊加，完善城市配套，促進(jìn)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、人才的聚集，塑造城市的核心競(jìng)爭(zhēng)力，是至為重要的。

解析濱海模式

隨著濱海新區(qū)開發(fā)開放的推進(jìn)，以及發(fā)展環(huán)境和發(fā)展階段的變化，一些發(fā)展中面臨的問題也逐漸顯現(xiàn)，這些問題解決不好，將會(huì)對(duì)濱海新區(qū)乃至天津市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展帶來不利影響。

近年來，天津發(fā)展模式備受關(guān)注，而天津模式又集中體現(xiàn)在濱海新區(qū)。2014年之前的的10年里，天津規(guī)模以上工業(yè)增速一直呈現(xiàn)兩位數(shù)增長，工業(yè)增速一直領(lǐng)先全國，這得利于重大項(xiàng)目的引進(jìn)和建設(shè)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，天津?qū)⒅卮箜?xiàng)目引進(jìn)和建設(shè)作為支持經(jīng)濟(jì)增長、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要舉措，通過大項(xiàng)目建設(shè)推動(dòng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集聚，裝備制造、石化、電子信息、輕紡、新能源、新材料、生物醫(yī)藥、航天等八大優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)逐步壯大，而這些大項(xiàng)目集中布局于濱海新區(qū)。

2014年，天津規(guī)模以上工業(yè)增速告別了10年來兩位數(shù)增長的常態(tài)，隨之，天津的GDP增速跌落全國第一的寶座。天津經(jīng)濟(jì)的失速，根源在于以往依靠重大項(xiàng)目引進(jìn)和建設(shè)的發(fā)展模式遇到了瓶頸，加之土地出讓收入銳減，政府投資壓縮，大項(xiàng)目所需的大資金難以為繼，而此時(shí)民間資本又處在觀望之中。

濱海新區(qū)獲批不久，幾乎所有國家級(jí)的優(yōu)惠政策都引入該地區(qū)。在中央的應(yīng)允下，濱海新區(qū)提出了“土地出讓金全部用于支持項(xiàng)目建設(shè)或項(xiàng)目配套”，這項(xiàng)頗具爭(zhēng)議的政策意味著投資企業(yè)買地成本基本為零，當(dāng)時(shí)已屬成熟地塊的響螺灣地價(jià)在3000元到8000元每平米之間。然而，十年之后，響螺灣商務(wù)區(qū)即使在白天，也是人煙稀少。交通不便或許不是響螺灣商務(wù)區(qū)折戟的主要原因，通過政策紅利及財(cái)政猛藥刺激巨量投資，未顧及市場(chǎng)容量而以計(jì)劃式的政府推動(dòng)或許才是應(yīng)該反思之處。

過去濱海新區(qū)土地多，但是現(xiàn)在土地開發(fā)已近飽和，加上很多行業(yè)屬于產(chǎn)能過剩型，單純依賴濱海新區(qū)難以支持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。天津的民間資本一直比較弱，而大型國企又在縮減投資。過去濱海新區(qū)是國家戰(zhàn)略，而隨著建設(shè)的即將完成，政府投資也在隨之減少壓縮。

“以國家政策支持、大項(xiàng)目投資帶動(dòng)下的模式或許會(huì)取得較快發(fā)展，但是未來是否能夠成為引領(lǐng)環(huán)渤海發(fā)展的增長級(jí)則慎言樂觀?！蹦祥_大學(xué)濱海開發(fā)研究院副教授薄文廣曾在2009年的一篇學(xué)術(shù)論文中發(fā)出警告。

薄文廣認(rèn)為，國企、特別是央企的投資對(duì)于天津?yàn)I海新區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展無疑會(huì)起到重要的推動(dòng)作用，但是這種投資依賴的經(jīng)濟(jì)增長方式的持續(xù)性，這種資本密集型、技術(shù)密集型的重工業(yè)為絕對(duì)主體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以及由此造成的天津居民人均收入增長緩慢是否會(huì)在未來凸顯其不利影響，也是濱海新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的一大挑戰(zhàn)。

發(fā)展路徑改弦更張

天津決策者也認(rèn)識(shí)到，在全球經(jīng)濟(jì)低迷、金融市場(chǎng)動(dòng)蕩加劇以及國內(nèi)信貸緊縮的背景下，獲得和吸引資金的難度日益加大，金融危機(jī)后各省市均將發(fā)展重心放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)特別是大項(xiàng)目的引進(jìn)和建設(shè)上，地區(qū)間對(duì)項(xiàng)目和資金的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，主要靠引進(jìn)國資和大項(xiàng)目支撐高增長的方式難以持續(xù)，不可能期待再靠高投入、高產(chǎn)出的增長方式來搞發(fā)展，應(yīng)該依托市場(chǎng)，啟動(dòng)民間投資。

原天津市委書記孫春蘭表示，政府要減少對(duì)資源配置的直接干預(yù)，促進(jìn)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，同時(shí)注重市場(chǎng)體系和市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)，預(yù)防和彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，使政府和市場(chǎng)的作用都能得到真正體現(xiàn)。

2014年5月20日，國內(nèi)首個(gè)“行政審批局”在天津?yàn)I海新區(qū)成立。作為深入推進(jìn)行政許可制度改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能的重要舉措，新區(qū)把發(fā)改委、經(jīng)信委、商務(wù)等18個(gè)部門的216項(xiàng)審批職能，集中劃轉(zhuǎn)到新成立的行政審批局，由1顆印章取代了109顆印章，審批人員亦由近600人減至100余人。

2014年9月11日，李克強(qiáng)考察了天津?yàn)I海新區(qū)行政審批局，看到簡政放權(quán)后一枚公章取代過去109枚公章的權(quán)限，他拿起一枚作廢公章說，“這章做得多結(jié)實(shí)啊，不知曾經(jīng)束縛了多少人！”在他的見證下，109枚公章被永久封存。

此后兩年，濱海新區(qū)不斷深化行政管理體制改革，先后實(shí)施了“一個(gè)部門管市場(chǎng)”、“一張清單管邊界”、“一張綠卡管引才”等十個(gè)“一”措施，倒逼改革創(chuàng)新，用政府權(quán)力的“減法”換來了市場(chǎng)活力的“乘法”。目前，天津15個(gè)區(qū)、縣全部復(fù)制了濱海審批模式。

除了行政審批改革外，濱海新區(qū)已經(jīng)意識(shí)到民營經(jīng)濟(jì)不振帶來的風(fēng)險(xiǎn)和巨大短板效應(yīng)。

2014年天津工業(yè)和經(jīng)濟(jì)失速震驚了天津多個(gè)部門。天津市委市政府以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)部門開始緊急尋找原因，不少專家也被問策。調(diào)研之后形成的一份報(bào)告顯示，濱海新區(qū)一些高度資本密集和技術(shù)密集的大項(xiàng)目（主要是國企及控股企業(yè)）通常能夠較快地增加GDP，但國有企業(yè)特別是巨型國有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)更傾向于在集團(tuán)內(nèi)部解決，具有一定的封閉性。通常大項(xiàng)目吸引的就業(yè)人數(shù)有限，對(duì)普通居民收入提升帶來的影響相對(duì)有限。而天津民營企業(yè)特別是一些大型民營企業(yè)發(fā)展目前仍非常遲緩，與國內(nèi)先發(fā)地區(qū)相比仍舊有不小的差距，因此促進(jìn)民營企業(yè)發(fā)展可以作為天津今后一段時(shí)期工作的重要抓手。

在一系列政策利好下，近年來天津民營經(jīng)濟(jì)盡管增長勢(shì)頭強(qiáng)勁，但“大而不強(qiáng)”的瓶頸也越發(fā)突出，具體表現(xiàn)在三個(gè)層面。

一是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，天津民營企業(yè)多處于傳統(tǒng)工業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈條，現(xiàn)代化程度較低，且缺乏“龍頭企業(yè)”帶動(dòng)。二是科技創(chuàng)新缺乏力度，大眾創(chuàng)業(yè)覆蓋面不足。多數(shù)民營企業(yè)科技投入和研發(fā)能力不足，產(chǎn)品科技含量和附加值較低。三是民營企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度和規(guī)范管理機(jī)制不夠完善，一些企業(yè)缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)能力。此外，上市企業(yè)不多，高素質(zhì)管理、科研、營銷人員不足，技術(shù)改造和研發(fā)投入滯后，也影響了天津民營企業(yè)的規(guī)模和效益，嚴(yán)重制約了企業(yè)發(fā)展。

（作者單位：南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院）