“單一制”下的地方治理創(chuàng)新

秦德君

不同的國家結構形式對國家治理產(chǎn)生不同影響，形成不同要求。在當下推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進程中，應深入研究在“單一制”結構形式下如何更好地提升我國地方治理創(chuàng)新的問題。這對于2020年實現(xiàn)各項現(xiàn)代化目標意義重大。

現(xiàn)代國家治理都是特定國家結構下的治理。我國是“單一制”國家，公共治理具有統(tǒng)一性、垂直性。與其他單一制國家不同的是，我國幅員特別遼闊，東中西部社會經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，發(fā)展“極差”很大。要在“單一制”結構和幅員遼闊這兩個特定條件下推進地方治理創(chuàng)新，需研究并解決好三方面突出問題：

一是如何使地方政府更好地擔當起行政法理主體角色，即成為一線治理創(chuàng)新的“發(fā)動機”。由于地方治理權限由中央政府授予，地方治理創(chuàng)新很容易形成依賴統(tǒng)一指令、習慣做“轉(zhuǎn)發(fā)器”這一行政慣性。按照國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求，單一制結構條件下的地方政府，事實上有兩方面最基本的任務：首先是如何貫徹落實好中央大政方針和各項工作要求；其次是如何從本地實際出發(fā)，形成富有特色的地方治理和“編碼系統(tǒng)”。后者尤為重要，它是能否實現(xiàn)我國制度自信的重要變量。

我國重大決策具有總體性和高覆蓋性。在幅員遼闊條件下，行政效率的空間遞減是個客觀問題。只有使地方政府真正成為“治理中軸”和治理動力站，才能有效規(guī)避上述問題。各地方政府既要有戰(zhàn)略性、貫徹性的治理承接，也要有創(chuàng)造性的營運操作，在貫徹實施中形成一種“再創(chuàng)造”。在公共治理地方化方面形成合乎本地實際情況的治理邏輯和治理理念，在貫徹性行為與創(chuàng)制性行為的有機結合上，把握恰到好處的平衡與比率。各級基層政府也應更好地擔當起治理創(chuàng)新任務，加強探索性和創(chuàng)造性，探索富有特色的基層治理創(chuàng)新模式。

二是如何進一步簡政放權，大幅度下放行政權力，使地方治理創(chuàng)新有更多自主性和決策權。事實上，這已經(jīng)成為檢驗我國治理體系與治理能力現(xiàn)代化實際進程的一個顯性指標。

在整個改革開放過程中，歷屆中央政府都把“簡政放權”作為行政體制改革的核心任務。正如李克強總理最近指出的：十八大以來，根植于對國情的清晰認識和對人民和市場充分信任，中央多次強調(diào)和布置簡政放權工作，以騰出手來考慮穩(wěn)增長、控通脹、防風險，保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展等重大問題。2013年3月《國務院機構改革和職能轉(zhuǎn)變方案》發(fā)布，推開我國第七次政府機構改革，其核心任務就是“簡政放權”?？梢赃@樣說，什么時候有真正的簡政放權，什么時候就有真正的地方治理創(chuàng)新和活力。

三是如何更加從實際出發(fā)，根據(jù)不同地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀、條件，出臺治理舉措和公共政策。我國制度結構具有統(tǒng)一性，但公共治理應有更多的靈活性和針對性。如前述，由于我國地區(qū)差異大，社會經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，同一治理舉措和公共政策投放到不同地區(qū)，治理收益是不確定的。區(qū)域性“政策損耗”一直是我國公共管理領域存在的突出問題。

更好地處理好、把握好統(tǒng)一性與地方性的關系，尊重各地不同的地方特性和社會經(jīng)濟現(xiàn)狀，是一種國家治理的“政治藝術”。它要求我們在籌劃改革發(fā)展各項任務、制定各種公共政策、推出各種改革舉措時，更多地區(qū)別對待，精準投放，分而治之，既有統(tǒng)一性，又保持靈活性。這不僅是有效遏制“政策失靈”的需要，更是提升治理效能、實現(xiàn)治理產(chǎn)出最大化，更好地發(fā)揮我國制度優(yōu)越性的必然選擇。