資源型缺水城市退耕還水政策運(yùn)行及優(yōu)化
——基于烏魯木齊縣“壓糧節(jié)水”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制調(diào)查

孫琦　吳正平　胡洪波　張惠

（新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)，烏魯木齊　830052）

資源型缺水城市退耕還水政策運(yùn)行及優(yōu)化
——基于烏魯木齊縣“壓糧節(jié)水”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制調(diào)查

孫琦吳正平胡洪波張惠

（新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)，烏魯木齊830052）

內(nèi)容提要：生態(tài)補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的重要途徑，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是保障自然資源可持續(xù)利用的關(guān)鍵手段。本文通過對(duì)新疆烏魯木齊縣“壓糧節(jié)水”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行調(diào)查研究，試圖找出其存在的關(guān)鍵問題，提出建立“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)”三位一體的保障模式，并對(duì)現(xiàn)有的補(bǔ)償政策體系進(jìn)行優(yōu)化，為資源型缺水城市的生態(tài)補(bǔ)償提供了一定的借鑒與參考。

資源型缺水退耕還水壓糧節(jié)水生態(tài)補(bǔ)償

一、引言

黨的十八屆三中全會(huì)提出“堅(jiān)持誰受益誰補(bǔ)償原則，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”的要求，已成為當(dāng)前區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾瓌t。作為解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中人與人、人與自然之間矛盾的基本方式，我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制目前主要以政府為主導(dǎo)，在制定和實(shí)施相關(guān)政策的過程中，往往加重了政府負(fù)擔(dān)，在一定程度上減少了公民參與，忽視了補(bǔ)償主體的積極性和受償主體的需求。因此，以政府服務(wù)為導(dǎo)向，以資源價(jià)值為依據(jù)，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的市場(chǎng)化、法制化和規(guī)范化進(jìn)程成為相關(guān)研究和實(shí)踐的趨勢(shì)。

烏魯木齊市是天山北坡經(jīng)濟(jì)帶的重要城市和絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的核心城市。長期以來，水資源是制約烏魯木齊城市發(fā)展的主要因素。烏魯木齊市常年年均降水量僅為350mm左右，屬中溫帶半干旱大陸性氣候。按照2014年烏魯木齊市水資源總量11.3億m3，用水人口307.7萬人計(jì)算［1］，烏魯木齊市人均占有水資源量約為367m3，不足全國人均水資源量2055.7m3的五分之一，屬于典型的資源型缺水城市。多年以來，農(nóng)業(yè)用水占烏魯木齊市總用水量的一半以上，但投入與產(chǎn)出比例卻不相協(xié)調(diào)，以2015年為例，烏魯木齊（含兵團(tuán)十二師）全年用水總量10.91億m3，其中農(nóng)業(yè)用水6.29億m3，占總用水量的57.65%，且多年以來烏魯木齊市第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的貢獻(xiàn)率僅為國民生產(chǎn)總值的1.3%左右［2］。因此，調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步優(yōu)化三次產(chǎn)業(yè)用水比例成為了提高烏魯木齊市水資源供給的關(guān)鍵。

為改善城市用水緊張局面，烏魯木齊市在其主要水源地實(shí)施了“壓糧節(jié)水”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在烏魯木齊河上游灌溉區(qū)開展休耕工作，給予休耕農(nóng)戶一定補(bǔ)償，進(jìn)而保障下游城市的生產(chǎn)生活用水。通過對(duì)“壓糧節(jié)水”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的調(diào)查與研究，提出對(duì)壓糧區(qū)農(nóng)戶進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、政策支持，探討對(duì)壓糧區(qū)土地進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)和再利用的可行性，對(duì)于水源地地區(qū)的民生和生態(tài)均具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，以期為其他地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供有益的參考。

二、國內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制經(jīng)驗(yàn)

（一）相關(guān)理論回顧

雖然關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钜恢币詠頉]有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但隨著生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制理論研究與實(shí)踐的深入，生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钜苍诓粩嗟乇环夯鷳B(tài)補(bǔ)償包括：對(duì)資源環(huán)境的破壞者收費(fèi)，對(duì)環(huán)境保護(hù)者一定補(bǔ)償；對(duì)資源開發(fā)者框定某些責(zé)任義務(wù)，要求受益者支付一定費(fèi)用等措施［3］。其最終結(jié)果都是將生態(tài)環(huán)境外部性內(nèi)化，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展、各主體利益保障與生態(tài)保護(hù)有機(jī)統(tǒng)一。

生態(tài)補(bǔ)償涉及到公共物品理論、外部性理論和資源價(jià)值等理論。公共物品的兩大特性即使用上的非競(jìng)爭(zhēng)性和消費(fèi)上的非排他性，這兩大特性往往會(huì)產(chǎn)生“公地悲劇”和“搭便車”的現(xiàn)象。外部性理論則解釋了人類行為相互影響與作用的后果，外部性的兩種表現(xiàn)即外部經(jīng)濟(jì)與外部不經(jīng)濟(jì)的行為都表現(xiàn)出資源的使用與分配中產(chǎn)生了不合理現(xiàn)象，要使得個(gè)人與社會(huì)的成本利益達(dá)到平衡，就需要一定的補(bǔ)償，即對(duì)產(chǎn)生正外部性的行為進(jìn)行鼓勵(lì)并補(bǔ)償，對(duì)產(chǎn)生負(fù)外部性的行為進(jìn)行制止與懲罰，從而達(dá)到社會(huì)成本與利益的平衡［4］。20世紀(jì)60年代，John Krutila提出了自然資源價(jià)值與功能的概念，為自然資源服務(wù)的計(jì)量與評(píng)價(jià)提供了基礎(chǔ)［5］，自然資源的價(jià)值主要體現(xiàn)在資源環(huán)境自身的稀缺價(jià)值、可持續(xù)性價(jià)值和對(duì)人類的使用價(jià)值之中?？柖唷？怂剐剩↘aldor-Hicks efficiency），也是生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)理論之一［6］。與帕累托效率不同的是，該理論認(rèn)為如果存在一種使一個(gè)人的境況變好的制度安排，而他所獲得利益能補(bǔ)償這種制度給其他人帶來的損失時(shí)，那么整體的效益有所變好，從而社會(huì)福利也會(huì)提高，這比帕累托改進(jìn)的范圍更為廣泛，因此國內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償往往以這種思路開展工作。

（二）國內(nèi)外相關(guān)實(shí)踐

綜觀國內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐，國外生態(tài)補(bǔ)償工作起步較早也相對(duì)成熟，尤其是在市場(chǎng)主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面有許多成熟經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)。具有代表性的案例有美國自1986年起開始實(shí)施的“保護(hù)性儲(chǔ)備計(jì)劃”（Conservation reserve program，CRP）和二十世紀(jì)九十年代以后德國與捷克共同對(duì)易北河的治理工程［7］。二者均以自然資源的價(jià)值為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)自然資源對(duì)人類的使用價(jià)值，并以使用效用為中心來制定實(shí)施方案與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從人與自然兩個(gè)維度出發(fā)，為生態(tài)的可持續(xù)利用奠定了長效基礎(chǔ)。

值得注意的是，二十世紀(jì)九十年代，美國加利福尼亞州因連年干旱而出現(xiàn)城市用水配額減少、農(nóng)業(yè)用水供給能力不足等問題。在此情況下，該州水資源局組織成立了“水銀行”，即政府以中介的身份對(duì)水資源的買賣、談判進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和契約監(jiān)督，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)水資源的市場(chǎng)化配置，有效緩解了當(dāng)?shù)厮Y源短缺局面［8］。通過“水銀行”，水資源出售人可以通過農(nóng)業(yè)休耕等方式，將休耕灌溉結(jié)余的水進(jìn)行出售，既調(diào)動(dòng)了用水主體節(jié)水的積極性，同時(shí)也保障了該地區(qū)的用水安全。加州通過成立水銀行的方式將退耕休耕結(jié)余的水資源以市場(chǎng)化的方式出售，充分考慮了水資源供給雙方的利益，當(dāng)?shù)卣畠H扮演引導(dǎo)者和監(jiān)督者的角色，這種以市場(chǎng)為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償模式，為我國流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的市場(chǎng)化運(yùn)作提供了市場(chǎng)化的思路。

我國開始自主性的生態(tài)補(bǔ)償探索起始于上世紀(jì)90年代，主要集中在森林與自然保護(hù)區(qū)補(bǔ)償、流域間生態(tài)補(bǔ)償、區(qū)域（橫向）生態(tài)補(bǔ)償、礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域，近年來，流域間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也有一定的機(jī)制創(chuàng)新。

2001年，浙江省東陽市與義烏市簽訂了協(xié)議，以市場(chǎng)交易為基礎(chǔ)，將東陽市境內(nèi)橫綿水庫的約5.0×100 m3水的永久使用權(quán)以2億元人民幣出售給義烏市，義烏市同時(shí)支付一定的水資源綜合管理費(fèi)用（水源費(fèi)、工程運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、折舊費(fèi)、環(huán)保費(fèi)、稅收等），從而在兩地建立起了“水權(quán)交易”的制度，從而以市場(chǎng)交易的方式解決了義烏市水資源緊缺的問題［9］。

2001年起，北京市政府與河北省赤城等縣共同開展“退稻還旱”工程，建立起了發(fā)展導(dǎo)向型生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制［10］。該補(bǔ)償機(jī)制規(guī)定相關(guān)市縣停止耕種耗水量大的水稻等農(nóng)作物，同時(shí)允許休耕土地適當(dāng)改種耗水量少的農(nóng)作物。從而為潮白河流域下游的北京市提供充足的城市用水，同時(shí)作為受益方的北京市需向休耕地域做出一定的補(bǔ)償。通過“退稻還旱”補(bǔ)償機(jī)制，一方面上游農(nóng)戶通過休耕得到一定的補(bǔ)償資金，另一方面也為潮白河流域下游的北京市提供充足的城市用水，為首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了資源保障。

三、“壓糧節(jié)水”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施概況

烏魯木齊河水系是天山北麓最大的水系，也是烏魯木齊市工業(yè)與生活用水的主要源地。烏魯木齊河發(fā)源于烏魯木齊市的唯一市轄縣——烏魯木齊縣。該縣位于烏魯木齊市南部，境內(nèi)有天山冰川和永久性積雪面積164平方公里，固定儲(chǔ)量73.9億m3，水資源相對(duì)豐富，水質(zhì)也相對(duì)較好。

為緩解烏魯木齊城市用水壓力，增加可利用水資源總量，自2011年起，在該市水源上游地區(qū)的烏魯木齊縣實(shí)行“壓糧節(jié)水”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在此區(qū)域內(nèi)進(jìn)行調(diào)整農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)，減壓用水量大、生產(chǎn)效益低的農(nóng)作物種植面積，通過休耕的方式節(jié)約農(nóng)業(yè)用水以供下游烏魯木齊城區(qū)的生產(chǎn)和生活。作為補(bǔ)償，該政策規(guī)定對(duì)能按要求進(jìn)行休耕、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)的農(nóng)戶，按照“收入不減少的原則”給予合理的財(cái)政補(bǔ)貼和相關(guān)的技術(shù)與政策支持，以達(dá)到地區(qū)間平衡發(fā)展。

烏魯木齊縣壓糧節(jié)水實(shí)施區(qū)域?yàn)闉鹾幽辖脊鄥^(qū)（大西溝灌區(qū)、青年渠灌區(qū)、黃草梁子干渠灌區(qū)），該區(qū)域內(nèi)擁有耕地12萬畝，主要涉及板房溝鄉(xiāng)、永豐鄉(xiāng)、薩爾達(dá)坂鄉(xiāng)。截止2015年4月，烏魯木縣壓糧節(jié)水面積總計(jì)57490畝，預(yù)計(jì)可節(jié)水3000萬m3，為烏魯木齊的生產(chǎn)與生活提供了水源保障?！皦杭Z節(jié)水”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制歷年實(shí)施情況詳見表1。

四、“壓糧節(jié)水”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行問題

“壓糧節(jié)水”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為重要的水源地保護(hù)和節(jié)水工程，有力地保障了自治區(qū)首府實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的進(jìn)程。但通過實(shí)地調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，該機(jī)制仍存在一定的問題亟需解決，補(bǔ)償機(jī)制仍需完善。

（一）補(bǔ)償途徑單一

從補(bǔ)償主體分析，目前的壓糧節(jié)水政策補(bǔ)償主要以烏魯木齊市縣兩級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)貼與轉(zhuǎn)移支付為主，市場(chǎng)與普通公眾的參與度不高。政府部門在該生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中扮演的是政策制定者和工作實(shí)施者的角色，政府既掌舵又劃槳，且多以行政手段為主，無疑增加了各級(jí)政府部門的工作量和負(fù)擔(dān)。在實(shí)施過程中，尚未有市場(chǎng)化的運(yùn)行機(jī)制參與其中。

從受償主體分析，一方面休耕農(nóng)戶較為擔(dān)心從事其他行業(yè)后，自身文化程度及工作技能難以適應(yīng)行業(yè)要求，且由于休耕農(nóng)戶及勞動(dòng)力年齡普遍偏高，競(jìng)爭(zhēng)能力相對(duì)較弱；另一方面調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)后的農(nóng)戶則擔(dān)心種植低耗水的經(jīng)濟(jì)作物之后是否有較好的銷路和市場(chǎng)，因此除了資金補(bǔ)償之外，還缺乏一定市場(chǎng)引導(dǎo)和再就業(yè)能力培訓(xùn)，對(duì)于農(nóng)戶職業(yè)技能培訓(xùn)、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)引導(dǎo)均需要有關(guān)部門出臺(tái)相應(yīng)的政策或開展相關(guān)工作。

表1　“壓糧節(jié)水”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制歷年實(shí)施情況表

（二）補(bǔ)償依據(jù)欠妥

“壓糧節(jié)水”總的資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，目前主要通過測(cè)算節(jié)水量來進(jìn)行補(bǔ)償，按照節(jié)水量1元/m3元（市縣兩地政府協(xié)商之后，按照當(dāng)年低于烏魯木齊市工業(yè)用水價(jià)格定價(jià)）的標(biāo)準(zhǔn)來補(bǔ)償。但由于烏魯木齊縣是烏魯木齊城市的主要水源地，不僅需要為下游市區(qū)提供大量的生活與工業(yè)用水，更需要保證水源的質(zhì)量，因此僅按節(jié)水量補(bǔ)償?shù)姆绞竭€不盡合理，水源地保護(hù)工程的費(fèi)用和水源地污染源遷移工程也應(yīng)計(jì)入補(bǔ)償之中，對(duì)于該部分成本的補(bǔ)償還存在一定的資金缺口。

在實(shí)際補(bǔ)償發(fā)放中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)政府把上述補(bǔ)償資金分?jǐn)側(cè)胄莞恋孛娣e中，按照每戶480元/畝進(jìn)行補(bǔ)償。該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然易于發(fā)放，并且也考慮到當(dāng)?shù)馗N作物的收入，但卻忽視了農(nóng)民依靠土地生態(tài)系統(tǒng)的總體收入，例如莊稼收割后，草料可以喂養(yǎng)牲畜，由此產(chǎn)生的有機(jī)肥料可以繼續(xù)供養(yǎng)耕地或者出售，而草料、牲畜及有機(jī)肥料等其他農(nóng)業(yè)收入在該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中未有涉及。

更為重要的是，“壓糧節(jié)水”的貨幣補(bǔ)償方式按照480/畝的方式進(jìn)行補(bǔ)償，同時(shí)也忽視土地所承載的人口因素。1999年第二輪土地承包耕地每戶按照7畝/人進(jìn)行土地承包和劃分，按照土地產(chǎn)權(quán)30年不變的規(guī)定，自第二輪土地承包以來，每戶人口流動(dòng)和人員總量均發(fā)生變化，但每戶擁有的土地總量未發(fā)生變化。以至于每戶得到補(bǔ)償有所差異，因而存在著政策性返貧的問題。此外，在“壓糧節(jié)水”的主要區(qū)域中，永豐鄉(xiāng)人口多而土地較少，相對(duì)的板房溝鄉(xiāng)土地多而人口少，因此兩地的補(bǔ)償實(shí)際分?jǐn)傊羵€(gè)人手中時(shí)會(huì)發(fā)生較大的差異。僅以土地面積作為單位劃分補(bǔ)償忽視了土地的承載主體，忽視了每戶所擁有土地承載的人口數(shù)量，間接的影響到了農(nóng)民的生計(jì)問題，以戶為單位實(shí)際發(fā)放至農(nóng)（牧）民手中的補(bǔ)償差異明顯。

（三）資金發(fā)放缺乏監(jiān)督機(jī)制

“壓糧節(jié)水”實(shí)施初期補(bǔ)償以村為單位將資金下放至村委會(huì)，相較于直接補(bǔ)償?shù)姆绞?，間接補(bǔ)償?shù)姆绞綗o疑會(huì)增加資金在發(fā)放過程中的風(fēng)險(xiǎn)與時(shí)間，增加補(bǔ)償?shù)慕灰壮杀尽?/p>

自2013年以來，補(bǔ)償資金直接發(fā)入戶主的賬戶中，但是每年分兩批發(fā)放（每次發(fā)放總金額的一半），當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)戶反映資金補(bǔ)償周期較長，對(duì)于生計(jì)的維持較為困難。河北地區(qū)的“退稻還旱”政策在資金補(bǔ)貼發(fā)放過程中，就曾出現(xiàn)村委干部私分補(bǔ)償費(fèi)的事例，這不得不讓人思考間接補(bǔ)償所帶來的問題。同時(shí)，對(duì)于資金發(fā)放的監(jiān)督?jīng)]有指明具體的監(jiān)督主體，缺乏第三方的審計(jì)及監(jiān)督部門，僅依靠在村中進(jìn)行張榜公示，忽視了從資金發(fā)放源頭到村委會(huì)終端的監(jiān)督。

（四）配套機(jī)制跟進(jìn)緩慢

現(xiàn)行補(bǔ)償機(jī)制雖然強(qiáng)調(diào)了適時(shí)開展農(nóng)業(yè)種植和節(jié)水灌溉（滴灌）培訓(xùn)，但補(bǔ)償?shù)闹匦姆旁诹素泿叛a(bǔ)償，使得農(nóng)民只關(guān)注眼前經(jīng)濟(jì)利益，忽視了政策所帶來的長遠(yuǎn)效益。目前該機(jī)制對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、節(jié)水灌溉技術(shù)僅做了簡(jiǎn)要引導(dǎo)，并未確定具體政策與周期性時(shí)間表，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以外的補(bǔ)償方式相對(duì)還不健全。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，盡管休耕區(qū)已有對(duì)農(nóng)戶關(guān)于計(jì)算機(jī)、烹飪、月嫂等方面的再就業(yè)技能培訓(xùn)，在實(shí)際落實(shí)中，未充分顧及農(nóng)（牧）民的忙閑時(shí)間，另一方面關(guān)于農(nóng)戶需要的技能培訓(xùn)的溝通環(huán)節(jié)尚待改善。

（五）休耕土地生態(tài)問題突出

關(guān)于“壓糧節(jié)水”后的土地用途，當(dāng)前主要有兩種方式，一種是在原有土地調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，另一種方式則進(jìn)行直接休耕，該部分耕地面積占有比例大，土地撂荒問題較為突出，由此而衍生出的生態(tài)問題也較為嚴(yán)重。休耕土地如果長時(shí)間閑置，土壤易被侵蝕，容易出現(xiàn)土質(zhì)肥力下降，傳統(tǒng)流域灌溉區(qū)的肥沃耕地容易因行政命令的方式而失去原有的生產(chǎn)能力。以板房溝鄉(xiāng)為例，當(dāng)?shù)赜邢喈?dāng)一部分土地在休耕后直接裸露，長出了雜草、駱駝刺，而政策制定部門對(duì)于該部分耕地的后續(xù)發(fā)開與利用尚未進(jìn)行規(guī)劃，也未制定短期的解決方案，因此相關(guān)部門在休耕土地生態(tài)問題上應(yīng)盡早予以關(guān)注。

五、政策建議與結(jié)論

基于制度層面認(rèn)識(shí)，“壓糧節(jié)水”首先是一項(xiàng)補(bǔ)償制度，對(duì)于其完善應(yīng)從制度體系著手；其次，“壓糧節(jié)水”是一項(xiàng)以政府為主導(dǎo)的公共政策，直接受益方是烏魯木齊市區(qū)的用水主體，水源地上游的農(nóng)（牧）民應(yīng)得到適當(dāng)補(bǔ)償；第三，“壓糧節(jié)水”涉及到農(nóng)業(yè)用水與城市用水的流轉(zhuǎn)，涉及到了市縣間的水權(quán)交易。因此對(duì)“壓糧節(jié)水”的優(yōu)化應(yīng)圍繞這三點(diǎn)本質(zhì)問題予以解決。

（一）明確補(bǔ)償原則，鞏固機(jī)制運(yùn)行

“壓糧節(jié)水”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為流域間與橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制創(chuàng)新，涉及到水權(quán)交易與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等相關(guān)問題，存在著一定的特殊性，城市對(duì)于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、水資源的補(bǔ)償應(yīng)遵循適當(dāng)?shù)脑瓌t進(jìn)行資源分配。

1.科學(xué)性原則。在制定生態(tài)補(bǔ)償資金的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，相關(guān)部門可在有條件的地方，針對(duì)不同作物的特點(diǎn)與生長習(xí)性，因地制宜地開展專項(xiàng)調(diào)查工作，補(bǔ)償應(yīng)參照不同糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物的收入，從宏觀上制定總的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2.公平性原則。貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定不應(yīng)使得農(nóng)民收入較休耕前或者改種其他作物前有所降低，充分考慮到休耕前土地各生產(chǎn)資料的總體收入，應(yīng)將人口因素包含在補(bǔ)償依據(jù)之中，保證補(bǔ)償資金的公平性。

3.多措并舉原則。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)該是一項(xiàng)綜合性的保障機(jī)制，應(yīng)建立公共部門與社會(huì)共同參與的生態(tài)補(bǔ)償政策體系，提高補(bǔ)償機(jī)制的參與度和滿意度，完善公眾監(jiān)督。

（二）增加補(bǔ)償途徑，強(qiáng)化社會(huì)保障

目前，“壓糧節(jié)水”的補(bǔ)償途徑主要依靠政府的財(cái)政補(bǔ)貼與橫向轉(zhuǎn)移支付，參與主體較為單一，資金來源和總量也相對(duì)較少。因此，“壓糧節(jié)水”生態(tài)補(bǔ)償政策的補(bǔ)償途徑應(yīng)根據(jù)補(bǔ)償主客體的相關(guān)特點(diǎn)，從烏魯木齊市整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與烏魯木齊河上游農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的實(shí)際出發(fā)。結(jié)合國內(nèi)外相關(guān)水權(quán)交易、橫向生態(tài)補(bǔ)償與流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)證分析，“壓糧節(jié)水”補(bǔ)償途徑應(yīng)包括政府服務(wù)、市場(chǎng)探索與社會(huì)參與這三種基本方式。

1.政府服務(wù)。烏魯木齊市縣兩地政府應(yīng)充分樹立服務(wù)型政府理念，以市級(jí)政府部門為中心，以點(diǎn)帶面輻射基層各級(jí)行政機(jī)構(gòu)與基層群眾組織，對(duì)“壓糧節(jié)水”生態(tài)補(bǔ)償政策進(jìn)行宣傳、引導(dǎo)，確定補(bǔ)償范圍與目標(biāo)，貫徹執(zhí)行試點(diǎn)工作，科學(xué)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于補(bǔ)償來源，可以由財(cái)政支出為主要手段，市縣按照相應(yīng)的比例進(jìn)行配額撥付，并對(duì)該項(xiàng)工作進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)與監(jiān)督。

2.市場(chǎng)化探索。探索農(nóng)業(yè)節(jié)水量的市場(chǎng)化配給模式，降低交易成本。對(duì)分配給下游城市的生產(chǎn)生活用水，相關(guān)部門應(yīng)探尋消費(fèi)者的支付意愿，向其索取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用。例如從水費(fèi)中直接劃分一定費(fèi)用開始試點(diǎn)，逐步進(jìn)行市場(chǎng)化補(bǔ)償?shù)奶剿?，使得水資源稀缺性得以體現(xiàn)，保障上下游雙方在市場(chǎng)分配的共贏局面。在此過程中，應(yīng)建立和健全節(jié)水基金作為“壓糧節(jié)水”工程各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和相關(guān)技術(shù)支持的費(fèi)用，從而保障補(bǔ)償機(jī)制的順利運(yùn)行。

3.社會(huì)參與。主要針對(duì)“壓糧節(jié)水”生態(tài)補(bǔ)償政策的利益相關(guān)者，激發(fā)上下游主體間的共同節(jié)水意識(shí)，從根本上驅(qū)動(dòng)各行業(yè)與居民生活的節(jié)水行為，調(diào)動(dòng)壓糧區(qū)農(nóng)戶與下游用水者節(jié)水的積極性。在加強(qiáng)政策宣傳的同時(shí)，還應(yīng)建立合理的第三方監(jiān)督體系，允許第三部門擁有一部分剩余索取權(quán)，防止出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義行為，從而保障公共政策的公平與效率，實(shí)現(xiàn)“金山銀山”與“綠水青山”雙贏的發(fā)展模式。

（三）提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)保障

在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定時(shí)，要尊重流域上下游用水主體的利益需求，需將上游保護(hù)水源的直接投入和機(jī)會(huì)成本考慮在補(bǔ)償中。目前“壓糧節(jié)水”總的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)節(jié)水量的多少進(jìn)行測(cè)算，在一定程度上忽視了成本與消費(fèi)者意愿的因素，應(yīng)在現(xiàn)有補(bǔ)償基礎(chǔ)上，適當(dāng)加大對(duì)農(nóng)戶意愿的調(diào)查和對(duì)壓糧區(qū)農(nóng)戶原有農(nóng)作物種植的成本核算。

在烏魯木齊市這類資源型缺水城市，相關(guān)用水主體對(duì)于水資源的效用評(píng)價(jià)較高，因而對(duì)消費(fèi)者剩余留有一定的空間。對(duì)于公眾補(bǔ)償意愿較高而實(shí)際補(bǔ)償未能體現(xiàn)的這部分支付意愿，政府部門應(yīng)在中間起到紐帶作用，建立公眾參與機(jī)制，探索水資源交易市場(chǎng)化路徑，積極拓寬籌資渠道，從而提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使這部分補(bǔ)償意愿予以體現(xiàn)。

（四）完善配套補(bǔ)償，優(yōu)化機(jī)制保障

根據(jù)烏魯木齊縣的自身情況，對(duì)于農(nóng)戶最關(guān)心的生計(jì)問題，結(jié)合市縣兩地發(fā)展實(shí)際，除了“壓糧節(jié)水”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的補(bǔ)償方式出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償（貨幣補(bǔ)償）之外，還應(yīng)形成明確的政策補(bǔ)償和技術(shù)補(bǔ)償機(jī)制，完善農(nóng)（牧）民與政府的溝通機(jī)制。

經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以政府信用作為擔(dān)保，依托一定的行政與財(cái)政手段，實(shí)施較為規(guī)范和迅速，農(nóng)民普遍愿意接受。建議市縣兩級(jí)財(cái)政，利用信息化與網(wǎng)絡(luò)化的手段，直接將補(bǔ)償費(fèi)用分配給壓糧區(qū)農(nóng)戶，一方面縮短補(bǔ)助發(fā)放時(shí)間，同時(shí)可以有效防止機(jī)會(huì)主義行為的產(chǎn)生。

政策補(bǔ)償主要針對(duì)因休耕而就近從事其他行業(yè)的農(nóng)民，鼓勵(lì)其投身于近郊旅游業(yè)，農(nóng)業(yè)休閑旅游及觀光農(nóng)業(yè)，并對(duì)這部分人員在稅收、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、整體規(guī)劃方面予以適當(dāng)?shù)恼咧С帧＝o予農(nóng)民相對(duì)寬松發(fā)展空間，鼓勵(lì)與引導(dǎo)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，并抓住烏魯木齊縣旅游業(yè)蓬勃發(fā)展的契機(jī)，改善農(nóng)村貧困與基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的局面，利用新農(nóng)村建設(shè)的機(jī)遇，培養(yǎng)和帶動(dòng)一批旅游業(yè)致富能手；針對(duì)因休耕而外出謀生的農(nóng)戶，建議有相關(guān)部門設(shè)立休耕區(qū)域農(nóng)戶再就業(yè)的綠色通道，應(yīng)在就業(yè)崗位方面提供信息幫助，引導(dǎo)農(nóng)民精準(zhǔn)捕捉就業(yè)信息，提高再就業(yè)效率，同時(shí)對(duì)進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民提供住房、子女就近入學(xué)等政策幫扶。

技術(shù)補(bǔ)償主要針對(duì)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，改種低耗水的農(nóng)戶。主要依托市縣級(jí)各農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)業(yè)推廣中心，對(duì)于水土保持、農(nóng)業(yè)蓄水灌溉、設(shè)施農(nóng)業(yè)及觀光農(nóng)業(yè)相關(guān)技術(shù)規(guī)程進(jìn)行指導(dǎo)，并對(duì)作物后續(xù)培養(yǎng)進(jìn)行長期和周期性的培訓(xùn)。根據(jù)農(nóng)業(yè)的種植的作息時(shí)間，制定合理的培訓(xùn)計(jì)劃，確定具體培訓(xùn)時(shí)間，分批次分專業(yè)地對(duì)壓糧區(qū)農(nóng)戶進(jìn)行宣傳培訓(xùn)。利用城市在農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)推廣和節(jié)水技術(shù)領(lǐng)域的相關(guān)優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)城市水源上游地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)型。

在與農(nóng)（牧）民溝通與訪問期間了解到，農(nóng)（牧）民較為關(guān)心的關(guān)于“壓糧節(jié)水”的溝通機(jī)制尚未形成，信息公開不全面，因此農(nóng)（牧）民的需求與政府服務(wù)供給之間往往會(huì)產(chǎn)生一定的矛盾，損失了一定的會(huì)計(jì)成本和機(jī)會(huì)成本。關(guān)于農(nóng)（牧）民需求的溝通機(jī)制需要在“村（小組）—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—縣”三級(jí)形成完整的交流體系，不應(yīng)僅僅局限于村民大會(huì)，如定期開展座談會(huì)，政府部門應(yīng)適時(shí)收集農(nóng)戶輿情，邀請(qǐng)村民代表與公共部門溝通和交流，了解群眾的切實(shí)需要。

（五）土地科學(xué)休耕，完善生態(tài)保障

關(guān)于“壓糧節(jié)水”休耕后的土地用途，除了一部分改種耗水較低的蔬菜及其他農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)作物外，直接休耕土地的生態(tài)問題較為嚴(yán)重。直接休耕閑置的土地包括土壤肥力差、在休耕前已長期裸露的耕地，也包括烏魯木齊河流域灌溉區(qū)的優(yōu)質(zhì)水澆地。對(duì)于這兩部分的土地生態(tài)問題及后續(xù)的開發(fā)利用，需要相關(guān)部門制定出詳實(shí)的解決方案。

關(guān)于休耕土地的生態(tài)，尤其撂荒帶來的耕地衍生問題，相關(guān)部門可以從以下幾方面予以考慮。一方面對(duì)于休耕土地進(jìn)行全面調(diào)查評(píng)估，規(guī)定土地休耕期限，依照土地質(zhì)量結(jié)合當(dāng)?shù)貧夂?、人口、?jīng)濟(jì)等因素對(duì)休耕進(jìn)行適時(shí)生態(tài)恢復(fù)和改善；另一方面對(duì)于土地肥力弱、利用價(jià)值不高的土地適時(shí)探索商業(yè)化運(yùn)轉(zhuǎn)，提高當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钏?；?duì)于土地產(chǎn)量高，優(yōu)質(zhì)的耕地相關(guān)部門應(yīng)以村（小組）為單位，適時(shí)開展土地翻耕工作，防止土地沙化和退化，以期在未來引進(jìn)低耗水和高效能的農(nóng)業(yè)耕作系統(tǒng)，提高耕地生態(tài)和環(huán)境的可持續(xù)性。

“壓糧節(jié)水”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是近年來水資源缺乏城市在城市發(fā)展與生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的創(chuàng)新，也是水權(quán)交易與資源管理市場(chǎng)化的一項(xiàng)前沿實(shí)踐。在未來生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究與實(shí)踐中，應(yīng)根據(jù)不同地域的發(fā)展實(shí)際，探索和建立因地制宜的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

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【責(zé)任編輯陸成林】

F812.0

A

1672-9544（2016）09-0074-06

2016-04-27

孫琦，公共管理碩士研究生，研究方向?yàn)閰^(qū)域發(fā)展與規(guī)劃管理；吳正平，管理學(xué)院副教授，研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)與低碳發(fā)展；胡洪波，管理學(xué)院2014級(jí)在讀碩士研究生；張惠，管理學(xué)院2015級(jí)在讀碩士研究生。

烏魯木齊縣生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制項(xiàng)目（GH2013-010）；新疆維吾爾自治區(qū)研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目（XJGRI2015-096），項(xiàng)目名稱：烏魯木齊縣“壓糧節(jié)水”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究。