《石油儲備法》面世路有多遠

文/趙玥

《石油儲備法》面世路有多遠

文/趙玥

完善石油儲備相關法律是我國能源改革的重要一環(huán)。

5月底，千呼萬喚的《國家石油儲備條例（征求意見稿）》（下稱《意見稿》）終于露面。石油儲備相關法律條例多年缺位，背后的原因錯綜復雜：油價起落、國際市場變遷、國內(nèi)多方博弈、觀念政策變化等均為推手。

專家指出，石油儲備法律的建立是能源法制體系的重要組成部分之一。認真梳理《意見稿》的細節(jié)及背后的故事，便能窺見我國能源改革的脈絡，亦能展望石油行業(yè)未來的發(fā)展思路。

時機成熟不成熟

“慢”，是大部分業(yè)內(nèi)人士對我國石油存儲體系建設的一大觀感。

1999年初，國際油價暴跌，但我國政府、企業(yè)以及學術(shù)界未對石油供應產(chǎn)生重視。2003年起，中國開始啟動第一期國家戰(zhàn)略石油儲備計劃，準備在15 年內(nèi)分三期來完成戰(zhàn)略石油儲備基地的各項建設，形成相當于100天石油凈進口量的儲備總規(guī)模。

不過，天不遂人意。2004年9月，受伊拉克戰(zhàn)爭影響，國際油價持續(xù)飆升。高油價令中國石油的儲備建設之路步履維艱。

法律的滯后也阻礙了我國石油儲備的前進。中國能源戰(zhàn)略研究院常務副院長王震認為，石油儲備戰(zhàn)略責任主體、管理體系、資金來源以及儲備動用的條件都沒有明確，這種倒置模式使我國的石油儲備體系建設存在很大問題。

石油儲備建設是一項關系到國家與產(chǎn)業(yè)安全的投資巨大、選址嚴格、建設周期長的系統(tǒng)工程。由于缺乏相關法律法規(guī)，我國石油儲備面臨的最大問題是監(jiān)管和執(zhí)行體系不固定，責權(quán)利分配不明晰，以及財政負擔越來越重。

另外，相應政策的缺失，無法對企業(yè)進行引導，使企業(yè)沒有法定義務進行儲備工作。因此，一直以來，這項工作主要集中在中石油、中石化等央企和少數(shù)地方民營煉油企業(yè)，使得儲量的提升一直比較緩慢。

2014年下半年，國際原油價格一路走低。油價熊市為中國補足儲備短板提供了戰(zhàn)略性契機。據(jù)統(tǒng)計，2015年我國原油進口較2014年多出2500萬噸，進口總值與2014年相比相當于節(jié)約5700億元。低油價下進口石油、擴大儲備的優(yōu)勢可見一斑。

與此同時，一系列規(guī)定也為儲備法規(guī)拉開序幕。業(yè)內(nèi)人士認為，這些變化伴隨著石油天然氣改革方案的制定與即將出臺，使現(xiàn)在成為推進石油儲備體系改革的最佳時期。

《意見稿》提出，要保持國家石油儲備規(guī)模與石油消費總量相適應。專家認為，這說明石油儲備并非越多越好?！笆蛢涞囊?guī)模是石油儲備建設首先必須明確的基本要素。這直接關系到儲備資金的預算和儲備設施的建設實施?！?中國人民大學國際能源戰(zhàn)略研究中心主任許勤華說。

據(jù)了解，目前世界上還沒有形成統(tǒng)一的石油戰(zhàn)略儲備數(shù)量上的標準。因此，專家建議法律法規(guī)的建立要考慮我國石油的對外依存度、經(jīng)濟實力、石油進口來源特征、未來石油消費和進口規(guī)模等因素。

“藏油于民”有阻礙

截至2015年年中，中國共建成8個國家石油儲備基地，總儲備庫容為2860萬立方米。

可以說，我國目前的石油存儲水平依然不高。王震認為，一方面國家儲備油庫建設非常緩慢，另一方面民營的商業(yè)油儲備體系幾乎沒有啟動。參與主體數(shù)量較少，社會資源未廣泛激活，限制了中國石油儲備的規(guī)模，也束縛了增儲的步伐。

《意見稿》中，“藏油于民”是業(yè)界關注的焦點。按照規(guī)定，國家鼓勵社會資本參與石油儲備設施建設運營。國家石油儲備單位可以租賃企業(yè)石油儲備設施存儲政府儲備石油。對此，國家能源局指出，這主要考慮體現(xiàn)市場化改革方向，促進多種經(jīng)濟成分參與政府儲備設施建設。

據(jù)中商聯(lián)石油委統(tǒng)計，中國民營石油批發(fā)企業(yè)總儲量約為2.3億噸，但儲備庫的實際利用率非常低。如果利用民營企業(yè)原油儲備庫進行國家石油儲備，既能夠快速提升國家石油儲備能力又能夠盤活民企閑置資產(chǎn)。

這看似完美，但面臨著重重困難。

“藏油于民”模式，首先面臨著法規(guī)和油源兩大“攔路虎”。缺乏進口石油權(quán)等原因，導致民企難以顯示優(yōu)勢。

實際上，構(gòu)建多元化的原油儲備體系也是油氣改革的重要方面。隨著油氣體制改革的推進，油氣領域的壟斷也正在逐一被打破。

截至2016年5月，已申請及獲準進口原油的地方煉油企業(yè)已達23家，聯(lián)彩石油等企業(yè)均有意大力發(fā)展石油交割庫。專家指出，在全國各地布局石油交割庫的建設，倉儲設施在一定程度上就等同于商業(yè)儲備，可成為我國戰(zhàn)略石油儲備體系的重要組成部分。

不過，也有一些人士提出了質(zhì)疑。中國石油流通協(xié)會副秘書長尹強表示，民企商業(yè)儲備不同于政府戰(zhàn)略石油儲備，風險承擔能力有限，如何形成配套體系也是民企開展商業(yè)儲備的一大難點。

他指出，原油儲備不是外界想象的簡單低買高賣，長期儲備會面臨原油品質(zhì)變化、憋庫等問題。它需要形成進口、倉儲、煉化、運輸、碼頭、批發(fā)、零售在內(nèi)的一體化的產(chǎn)業(yè)鏈。這個體系循環(huán)起來，企業(yè)獲利的空間也有限。

因此，專家建議，政府一方面要對參與的企業(yè)進行適當監(jiān)管，另一方面也要多支持企業(yè)，為企業(yè)提供一些財政、稅收等優(yōu)惠政策。

此前，中國石化勝利石油管理局局長、勝利油田分公司總經(jīng)理孫煥泉曾建議，政府應制定配套政策，鼓勵企業(yè)參與石油儲備，支持企業(yè)新建擴建儲備能力，增加進口配額和減免進口稅，給予儲備運維優(yōu)惠政策，建立石油儲備基金。

總體來看，《意見稿》體現(xiàn)了國企主導并逐漸引領、鼓勵民間和地方（原油加工企業(yè)）建立儲備的意圖。許勤華指出，在戰(zhàn)略石油儲備法規(guī)中，應該具體涉及政府儲備與民間儲備怎樣協(xié)調(diào)、企業(yè)在其中發(fā)揮怎樣的作用、中央和地方政府怎樣協(xié)調(diào)等問題。“怎樣將政府儲備和企業(yè)儲備兩種責任主體、兩種儲備模式揚長避短并互為補充，以確保石油戰(zhàn)略儲備的順利實施是我們應該考慮的?！彼f。

資本運作避風險

王震指出，石油儲備建設需要投入龐大的資金，如何依法籌集充足的資金就成為必須予以解決的問題。

美、英、法、德、西班牙等國家，所有上、中、下游經(jīng)營油品的企業(yè)都依據(jù)有關石油儲備法律法規(guī)的要求建立商業(yè)石油儲備，相關管理部門隨時進行監(jiān)查。在國家遇到石油危機或經(jīng)濟危機時，可以無條件有償征用。而那些沒有能力建設商業(yè)石油儲備的企業(yè)選擇到石油儲備銀行等專門機構(gòu)交納類似于商業(yè)儲備社會責任資金。

王震認為，我國要建立起國家戰(zhàn)略儲備為主體、商業(yè)儲備為重要輔助的組合型石油儲備機制。政府要掌握對國家儲備的控制權(quán)，石油戰(zhàn)略儲備可在國家預算中設立專項石油儲備基金，并分設“儲備費用”和“管理費用”兩個賬戶，做到?？顚Ｓ?、專人負責、專人監(jiān)督。結(jié)合我國的具體國情，我國石油戰(zhàn)略儲備建設應分階段地采取不同的集資方式。

《意見稿》規(guī)定，企業(yè)義務儲備所需建設資金、石油采購資金和運行管理費用由企業(yè)承擔。

有專家指出，由于儲備耗資甚巨，國家可以向企業(yè)提供低息貸款、財政補貼等適當?shù)膬?yōu)惠政策。同時，石油儲備資金可以采取多渠道融資，并且要控制儲油成本。

許勤華認為，可以通過法律形式明確吸放儲政策，確定吸放儲策略，使戰(zhàn)略原油儲備也可以“賺錢”。完善的國家戰(zhàn)略石油儲備策略，可以通過策略節(jié)約大量成本。例如，2014年美國能源部采取“高拋低吸”策略，因此獲利2億多美元。

“倘若中國也能通過法律形式明確吸放儲政策，就可根據(jù)國內(nèi)石油消耗量和國際石油市場價格的變化，在保證石油供給安全的前提下，確定成本最優(yōu)的儲備量，形成一套較為科學的測算體系。”許勤華說。

另外，利用金融手段規(guī)避風險是未來法律中所需要的?！坝蛢r暴跌給美國石油企業(yè)帶來了巨大的風險，但他們有發(fā)達的石油金融市場和石油金融工具，較好地給實體企業(yè)規(guī)避原油等能源價格波動風險創(chuàng)造了公平的市場、交易手段與套利機會?！痹S勤華說。

可以看到，近年來，雖然我國期貨市場正在逐漸建設中，但完善的石油金融市場尚未建立起來，石油企業(yè)暫時沒有可以避險和進行資產(chǎn)配置的平臺。

必須掌握話語權(quán)

專家認為，在我國石油對外依存度逐漸上升的今天，發(fā)展石油儲備需要更細致的規(guī)定，以使中國在世界市場上獲得更多的話語權(quán)。

過去，我國石油對外依存度升高曾引起部分人士恐慌。但中國能源經(jīng)濟研究院戰(zhàn)略研究中心主任陳柳欽認為，尋求穩(wěn)定而多樣化的石油供應伙伴國，使石油進口來源多元化，將石油儲備基地的建設法制化是保證石油安全的有力措施。

“制定一套完善的基地選址的決策機制、程序規(guī)范乃至法律要求，明確選址工作的負責部門以及選址流程，地質(zhì)條件符合國家戰(zhàn)略石油儲備布局要求的具體標準等，必須對基地選址工作的整個過程予以規(guī)范化，做到選址條件有章可循，選址程序公開透明，選址地點分布合理，選址后相關配套設施及時跟進。 ”陳柳欽說。

從我國一期和二期儲備基地的布局上，對我國的戰(zhàn)略考量可見一斑。一期位于沿海地區(qū)，二期建設則往內(nèi)陸地區(qū)。陳柳欽認為，二期基地向內(nèi)陸傾斜的背后是我國石油安全戰(zhàn)略西移的體現(xiàn)。以前，我國原油進口主要來自中東、西非、拉美等地，這些原油的進口主要是通過海運，所以一期的基地都是建在沿海地區(qū)?，F(xiàn)在，由于我國和俄羅斯、中亞國家之間的原油貿(mào)易越來越頻繁，將來這些區(qū)域也會是原油進口的重要來源地，所以我國在建設基地時也要考慮海上通道和陸上通道并舉。

另外，隨著“一帶一路”的升級，我國可以利用這個戰(zhàn)略機遇，全面提升合作水平。在“一帶一路”戰(zhàn)略中逐步建立起陸上石油進口通道，暢通多樣化渠道，保障國家能源安全。

有專家建議，我國儲量數(shù)據(jù)信息公開也應該形成法規(guī)。中國社科院世界能源研究中心研究員萬軍告訴筆者，我國在石油統(tǒng)計上尚未形成一套良好的機制。因此應盡快利用法律的手段加強信息統(tǒng)計，實現(xiàn)信息共享化。中國戰(zhàn)略石油儲備的發(fā)展也可以因此進入新階段——儲量數(shù)據(jù)將實現(xiàn)透明化；存儲也由以往被動地接受價格，變?yōu)槔米陨硇枨笾鲃佑绊懯袌觥?/p>

萬軍認為，石油市場的定價機制相對透明，公布了儲量數(shù)據(jù)后，需求就可以很快地反映到國際市場上，價格的波動也能反映預期。“我們現(xiàn)在的儲量較小，暫時無法像EIA的庫存數(shù)據(jù)一樣對國際油價發(fā)揮那么大的作用，中國可待儲備達到一定規(guī)模后，建立儲備信息定期發(fā)布機制，并借此對全球石油市場施加影響。我們還可通過發(fā)展國內(nèi)原油期貨市場，來實現(xiàn)與戰(zhàn)略儲備的有機聯(lián)動，方能獲取原油定價權(quán)?！比f軍解釋。

中國迫切需要完善的能源儲備方面的法律和政策體系。國家石油儲備立法，絕不能簡單地表現(xiàn)為協(xié)調(diào)各方利益的一個折衷品，而是應該成為體現(xiàn)市場交易原則和法律公正意義的一次嘗試。