廉租房PPP融資模式的政策建議

張敏思

【摘要】針對(duì)成都市廉租房項(xiàng)目建設(shè)中存在的融資難問題，目前市政府引入國(guó)外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中常用的 PPP 融資模式以應(yīng)對(duì)。對(duì)此，政府制定政策提出三個(gè)角度的建議。

【關(guān)鍵詞】廉租房；PPP融資模式；風(fēng)險(xiǎn)分配；博弈論

一、ppp融資模式

廉租房作為中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)中一項(xiàng)重要的住房制度，旨在解決城鎮(zhèn)最低收入家庭的住房問題。與追求利益最大化的商品房不同，福利性和公益性是其最大的特點(diǎn)。正是由于廉租房的福利性特點(diǎn)，決定了其與一般商品房開發(fā)的融資來源有很大差異。目前，我國(guó)廉租房開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的資金主要依靠政府財(cái)政資金及政策性支持。資金嚴(yán)重不足已成為制約廉租房建設(shè)的瓶頸。如何籌集廉租房建設(shè)資金、拓寬融資渠道成為擺在各級(jí)政府面前的首要問題。

PPP（Public-Private partnerships），即公共部門與私人企業(yè)合作模式是指公共部門、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。通過這種合作形式，合作各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果。合作各方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，公共部門并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任以及融資風(fēng)險(xiǎn)，參與各方實(shí)現(xiàn)共贏。

PPP模式的組織包括了政府、私人參與方和建筑企業(yè)，參與項(xiàng)目的各方之間不可避免會(huì)產(chǎn)生各種有關(guān)利益和責(zé)任的分歧，只有各方形成相互的合作機(jī)制，才有利于項(xiàng)目目標(biāo)的完成。而形成相互的合作機(jī)制，需要政府、私人參與方以及建筑企業(yè)之間的相互協(xié)調(diào)，并在廉租房項(xiàng)目建設(shè)各個(gè)階段的全過程中發(fā)揮作用，才能保證項(xiàng)目順利完成。

首先，政府根據(jù)廉租房建設(shè)的需要，通過完善的資質(zhì)審查制度確定一家有資質(zhì)有實(shí)力的私營(yíng)公司，并簽訂特許權(quán)協(xié)議。在準(zhǔn)備立項(xiàng)階段，政府與私營(yíng)部門需要共同參與項(xiàng)目的可行性論證、項(xiàng)目的確認(rèn)以及項(xiàng)目的技術(shù)設(shè)計(jì)研究工作；成立項(xiàng)目以后，政府和選定的私營(yíng)部門根據(jù)共同確立的項(xiàng)目組建獨(dú)立的項(xiàng)目公司，協(xié)調(diào)政府與私營(yíng)部門的行為。項(xiàng)目公司在政府的監(jiān)督下，組織工程項(xiàng)目的招投標(biāo)工作，通過簽訂外包協(xié)議建立合作關(guān)系。設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分配是PPP融資模式關(guān)鍵，項(xiàng)目公司必須設(shè)計(jì)有效的風(fēng)險(xiǎn)分配方案，把風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力的一方來承擔(dān)。最后就是項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理，政府承擔(dān)對(duì)私營(yíng)部門的監(jiān)督職責(zé)以及通過政策傾斜使項(xiàng)目公司順利獲得利率較低的貸款，而項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)廉租房建成后的經(jīng)營(yíng)管理

二、相關(guān)政策建議

成都市廉租房項(xiàng)目采用PPP融資模式一方面可以降低政府融資的資金負(fù)擔(dān)，另一方面政府同時(shí)通過特許權(quán)協(xié)議可以有效地推動(dòng)私營(yíng)機(jī)構(gòu)參與建設(shè)。PPP融資模式對(duì)于成都市廉租房項(xiàng)目建設(shè)具有廣泛的前景。基于前文對(duì)PPP融資模式在成都市廉租房建設(shè)中的成本收益分析，以及私人項(xiàng)目和政府之間的博弈過程。筆者現(xiàn)從以下三個(gè)方面提出相關(guān)政策建議，以期更好地發(fā)揮PPP融資在成都市廉租房建設(shè)中的作用。

（一）從補(bǔ)貼的角度

政府可以對(duì)項(xiàng)目單位進(jìn)行補(bǔ)貼，確保項(xiàng)目單位的基本收益，主要分為建設(shè)期的補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)期的補(bǔ)貼。

政府在廉租房項(xiàng)目建設(shè)期進(jìn)行補(bǔ)貼，即與項(xiàng)目單位簽訂協(xié)議，投入適量的財(cái)政資金和民間資本共同組成資本金投入到項(xiàng)目建設(shè)中。政府財(cái)政資金所形成的固定資產(chǎn)可以先以無償或者合理的價(jià)格租賃給項(xiàng)目單位，為項(xiàng)目單位后續(xù)運(yùn)營(yíng)提供資金保障。當(dāng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期收益穩(wěn)定后，再通過協(xié)議參與利益分配，回收政府的前期投資。

運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼則是通過項(xiàng)目建設(shè)前，政府與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)單位擬定未來租金和出租率，如果在運(yùn)營(yíng)期中，廉租房項(xiàng)目未能夠達(dá)到擬定的租金或者出租率，造成項(xiàng)目單位出現(xiàn)虧損，使投資方無法按期回收投資額并獲得合理的利潤(rùn)，政府則按會(huì)計(jì)計(jì)算期給予財(cái)政補(bǔ)貼；如果廉租房項(xiàng)目的兩項(xiàng)指標(biāo)均超過了協(xié)議的規(guī)定，即項(xiàng)目盈利良好，在投資方獲得合理利潤(rùn)后，政府可以與投資方分享剩余利潤(rùn)。

（二）從風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的角度

政府部門在設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)構(gòu)時(shí)要考慮項(xiàng)目方案的吸引力，一個(gè)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)是一個(gè)項(xiàng)目方案是否具有吸引力的關(guān)鍵（葉曉甦，單雪芹，吳書霞，2010，第36-39頁）。筆者認(rèn)為在進(jìn)行廉租房PPP模式項(xiàng)目的政策設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)從風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的角度考慮以下三點(diǎn)：

第一，明確成本收益。各方在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)考慮前，首先需進(jìn)行參與項(xiàng)目后承擔(dān)的各項(xiàng)成本收益的測(cè)度，從而確定合適的貼現(xiàn)率，并減小過程中的經(jīng)濟(jì)金融和意外風(fēng)險(xiǎn)。

第二，完善合同條件，縮減談判時(shí)間。一方面可以通過制定更全面的合同文本，減少談判的交易成本；另一方面，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮贤谋疽灿欣谒饺瞬块T控制尋租風(fēng)險(xiǎn)，并利于雙方抵抗負(fù)外部性風(fēng)險(xiǎn)。

（三）從成本分析的角度

通過前文的風(fēng)險(xiǎn)成本分析，成都市廉租房建設(shè)運(yùn)用PPP 融資模式風(fēng)險(xiǎn)略高，但不失為廉租房融資的新渠道，存在一定的可行性和操作性。在主要的七種風(fēng)險(xiǎn)中，要重點(diǎn)規(guī)避建造風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)。為了更好地發(fā)揮PPP融資在成都市廉租房建設(shè)中的作用，應(yīng)當(dāng)做到：

第一，規(guī)范國(guó)內(nèi)PPP融資的相關(guān)法律法規(guī)和準(zhǔn)入制度，制定明確的政府機(jī)構(gòu)與私營(yíng)機(jī)構(gòu)在 PPP 融資項(xiàng)目中的責(zé)任分擔(dān)辦法建立專門機(jī)構(gòu)對(duì)成都市運(yùn)營(yíng)的PPP融資項(xiàng)目進(jìn)行全過程的監(jiān)督管理，降低項(xiàng)目在實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)，在宏觀上做好PPP融資項(xiàng)目的管理和協(xié)調(diào)工作，防患于未然。

第二，在實(shí)施的PPP融資項(xiàng)目中，針對(duì)發(fā)生可能性較大的建造風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)，要重點(diǎn)觀察和提前有效防范。在項(xiàng)目建設(shè)過程中，針對(duì)工程設(shè)計(jì)不當(dāng)、工程設(shè)計(jì)變更、建造成本超支、工期延誤等問題，政府機(jī)構(gòu)要與承包商和設(shè)計(jì)院之間建立完善的合同，做好項(xiàng)目施工的全過程控制和管理。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中，PPP融資項(xiàng)目公司要做好項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)工作，政府要在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議中明確細(xì)致的管理?xiàng)l款和辦法。在廉租房項(xiàng)目實(shí)施 PPP融資的過程中，還要注意符合當(dāng)?shù)卣摺⒎珊托袠I(yè)的規(guī)定，讓PPP項(xiàng)目有良好的運(yùn)營(yíng)環(huán)境，要有效降低第三方違約或項(xiàng)目公司破產(chǎn)等不良情況發(fā)生，做好PPP項(xiàng)目在實(shí)施期間的宏觀管理工作，有效降低項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]何濤.基于PPP模式的交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)合理化研究[D].天津：天津大學(xué)，2011

[2]彭亮.Groupon模式下團(tuán)購網(wǎng)站消費(fèi)者信任度的模糊綜合評(píng)價(jià)[J].企業(yè)經(jīng)濟(jì)，2012（2）：85-88

[3]ELIZABETH FIFE，LAURA HOSMAN，F(xiàn)RANCIS PEREIRA.The“intermediary”in public private partnerships for ICT projects in developing economies[J].PTC08 Proceedings，2008，30（1）：1-14