重慶首創(chuàng)道路“影子收費(fèi)”模式 實(shí)現(xiàn)政府支付責(zé)任與社會(huì)資本收益最優(yōu)均衡點(diǎn)

宋杰

繼千廝門大橋后，嘉陵江上將再添一座“公軌兩用橋”——重慶曾家?guī)r大橋：曾家?guī)r嘉陵江大橋的上層跑汽車、下層是軌道，軌道10號(hào)線從“橋腹”過江。

重慶曾家?guī)r大橋項(xiàng)目被列入財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目，為重慶市首個(gè)市政交通基礎(chǔ)設(shè)施的入圍項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資約33億元，資金來源為項(xiàng)目資本金和債務(wù)資金，其中項(xiàng)目資本金不低于40%，約13億元;債務(wù)資金60%，約20億元。該項(xiàng)目政府方占股10%，社會(huì)資本方占股90%。建設(shè)期政府總出資額約為1.3億元，資金來源為重慶市級(jí)財(cái)政資金。

在政府和社會(huì)資本合資成立項(xiàng)目公司后，項(xiàng)目公司對(duì)“曾家?guī)r嘉陵江大橋”項(xiàng)目所形成的固定資產(chǎn)享有運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的收益權(quán)。特許運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后，重慶曾家?guī)r嘉陵江大橋項(xiàng)目收益權(quán)將由項(xiàng)目公司無償移交給重慶市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)指定國(guó)有公司。該項(xiàng)目實(shí)施方案在交易結(jié)構(gòu)、合同結(jié)構(gòu)、運(yùn)作方式等方面都做了較為細(xì)致的設(shè)計(jì)，有不少獨(dú)到之處，對(duì)重慶市乃至全國(guó)的PPP項(xiàng)目是一種非常有益的探索與實(shí)踐。

示范項(xiàng)目創(chuàng)新 不停車收費(fèi)也能讓投資者獲取回報(bào)

近年來，重慶主城一直在向北拓展，由于人流物流量越來越大，連接渝中半島和江北區(qū)域現(xiàn)有的黃花園大橋、渝澳大橋、嘉陵江大橋、嘉華大橋4座橋梁的高峰小時(shí)交通量已經(jīng)達(dá)到35583輛，處于過飽和狀態(tài)，每到上下班高峰都堵塞嚴(yán)重，其平均擁堵時(shí)長(zhǎng)達(dá)到9小時(shí)。

為緩解這一南北向交通堵塞難題，重慶計(jì)劃修建曾家?guī)r嘉陵江大橋。

重慶市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)負(fù)責(zé)人透露，曾家?guī)r嘉陵江大橋PPP項(xiàng)目是財(cái)政部確定的全國(guó)PPP示范項(xiàng)目之一，所采用的是政府購買服務(wù)的方式建設(shè)，社會(huì)資本方是以招商局重慶交通科研設(shè)計(jì)院有限公司為聯(lián)合體牽頭單位負(fù)責(zé)融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交工作;中鐵隧道集團(tuán)有限公司和中交第二航務(wù)工程局有限公司為聯(lián)合體成員單位，負(fù)責(zé)工程施工，建設(shè)期3年，運(yùn)營(yíng)期20年。2015年年底啟動(dòng)建設(shè)，預(yù)計(jì)2018年建成。橋梁采用結(jié)構(gòu)上翻的連續(xù)鋼桁梁，上翻桁架高25.2米，高出中山四路約13米。該方案簡(jiǎn)潔、樸素，與嘉陵江大橋協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

據(jù)記者了解，曾家?guī)r嘉陵江大橋新增南北大通道，以緩解八一、向陽隧道、石黃隧道擁堵;此外，曾家?guī)r大橋南北引道與嘉濱路、長(zhǎng)濱路相連，可將部分車流分流到兩條濱江路，提高濱江路的交通分流作用，對(duì)改善渝中半島的交通結(jié)構(gòu)具有較好的作用。

按照交通基礎(chǔ)設(shè)施引資原則：誰投資，誰經(jīng)營(yíng)，誰收益，但是不同于城外的高速公路，曾家?guī)r嘉陵江大橋新增南北大通道為保暢通不可能設(shè)立收費(fèi)站，那么投資者如何獲取回報(bào)呢？

值得一提的是，在此PPP合作項(xiàng)目中，重慶市首次嘗試一種全新的道路收費(fèi)模式——“影子收費(fèi)”。所謂“影子收費(fèi)”，就是道路使用者在經(jīng)過道路或路口時(shí)不直接付費(fèi)，而由政府按其交通流量大小定期向提供道路的投資公司支付使用費(fèi)。

相關(guān)人士向記者介紹，采取“影子收費(fèi)”模式，就是在橋梁兩端設(shè)置測(cè)量設(shè)備，測(cè)算出車流量，然后按照事先確定的“影子票價(jià)”標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出一定時(shí)期內(nèi)投資方“應(yīng)收費(fèi)”總額，這筆錢由政府按約支付。

為合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，還設(shè)定了影子價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制：1.當(dāng)交通量超過11.7萬輛/日，超出部分下調(diào)影子價(jià)格;當(dāng)交通量超過14萬輛/日，超出部分不再計(jì)取影子通行費(fèi)。2.當(dāng)交通量不足10.1萬輛/日，對(duì)影子通行費(fèi)給予部分補(bǔ)貼。

根據(jù)《曾家?guī)r嘉陵江大橋PPP實(shí)施方案》，2018年曾家?guī)r嘉陵江大橋建成后，社會(huì)投資人擁有20年隱性收費(fèi)權(quán)、政府不承擔(dān)回購等責(zé)任，運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后項(xiàng)目無償移交給政府。通過這一方式，政府可以有效解決非經(jīng)營(yíng)性城建項(xiàng)目缺乏正現(xiàn)金流的問題。

示范項(xiàng)目?jī)?yōu)點(diǎn) 運(yùn)營(yíng)20 年后無償移交政府

根據(jù)《曾家?guī)r嘉陵江大橋PPP實(shí)施方案》，其運(yùn)作方式是：由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)曾家?guī)r大橋項(xiàng)目的前期、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，運(yùn)營(yíng)期屆滿也就是20年后無償移交政府。

項(xiàng)目公司也設(shè)立了獨(dú)特的治理結(jié)構(gòu)：重慶市城投公司代表市政府出資，與中標(biāo)的社會(huì)資本方共同組建項(xiàng)目公司。社會(huì)資本方出任項(xiàng)目公司董事長(zhǎng)和總經(jīng)理;市財(cái)政局派駐1名董事、1名監(jiān)事;市城投公司派駐1名董事、1名副總經(jīng)理。

其股權(quán)結(jié)構(gòu)是：項(xiàng)目資本金為總投資的40%（約13.11億元），政府與社會(huì)資本按1：9股權(quán)比例出資。市級(jí)城建資金出資總額為1.31億元，在2015—2018年按2：2：4：2比例注入;社會(huì)資本出資11.8億元，同進(jìn)度同比例注入。其他建設(shè)資金（約19.67億元）由項(xiàng)目公司通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押等方式融資解決。

有專家指出，項(xiàng)目的全過程管理交由社會(huì)資本，能更好地挖掘社會(huì)資本在設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營(yíng)方面的優(yōu)勢(shì)，促使社會(huì)資本在設(shè)計(jì)與建造時(shí)提高項(xiàng)目的設(shè)計(jì)品質(zhì)和建設(shè)質(zhì)量。從社會(huì)資本的角度看，實(shí)現(xiàn)了債權(quán)投資到股權(quán)投資的變化，資金回收風(fēng)險(xiǎn)降低，利潤(rùn)要求也相應(yīng)降低。政府通過使用量并設(shè)置明確的付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)收入內(nèi)化為社會(huì)資本的主營(yíng)業(yè)務(wù)，促使企業(yè)自發(fā)進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量管理，可有效地降低項(xiàng)目全壽命周期成本。

曾家?guī)r嘉陵江大橋效果圖

運(yùn)營(yíng)期為20年是該P(yáng)PP項(xiàng)目的優(yōu)點(diǎn)，無論對(duì)政府和社會(huì)資本，都是最優(yōu)的設(shè)置：對(duì)政府而言，20年的運(yùn)營(yíng)期將短期的債務(wù)增量轉(zhuǎn)化為未來多年的財(cái)政支出責(zé)任，降低了短期內(nèi)支出壓力，可平滑年度間財(cái)政支出波動(dòng)。將政府購買服務(wù)支出納入同級(jí)政府預(yù)算，并在中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮，有利于財(cái)政收支平衡的可持續(xù)性和提升政府的當(dāng)期償付能力。此外，一般路橋的大修期為13～15年左右，將運(yùn)營(yíng)期定為20年，在一次大修過后，項(xiàng)目移交政府管理，社會(huì)資本分擔(dān)一次大修的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于社會(huì)資本而言，經(jīng)過大量的分析測(cè)算，運(yùn)營(yíng)期為20年時(shí)，可實(shí)現(xiàn)政府支付責(zé)任與社會(huì)資本收益的最優(yōu)均衡點(diǎn)。

據(jù)記者了解，重慶市今年7月集中簽約了34個(gè)PPP合作項(xiàng)目，投資金額超過1300億元。項(xiàng)目既包括傳統(tǒng)的高速公路、橋隧、水利、市政等領(lǐng)域，又新增了園區(qū)開發(fā)經(jīng)營(yíng)一體化、體育場(chǎng)館、智慧城市等項(xiàng)目。

重慶市市長(zhǎng)黃奇帆表示，得益于合理運(yùn)作和嚴(yán)格監(jiān)管，過去兩年，重慶先后簽約39個(gè)PPP項(xiàng)目、總投資2600億元，目前有22個(gè)項(xiàng)目已開工建設(shè)、總投資1568億元，有力推動(dòng)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府性債務(wù)降低、混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變。據(jù)悉，按照重慶在推動(dòng)PPP改革之初作出的規(guī)劃，到2020年全市各類基礎(chǔ)設(shè)施投資將達(dá)到1.8萬億元，其中中央和地方財(cái)政投入約1萬億元，另外8000億元通過PPP方式籌集實(shí)現(xiàn)，平均每年實(shí)施約1300億元。