精準(zhǔn)扶貧基層實(shí)踐困境及其解釋
——村民自治的視角

萬(wàn)江紅　蘇運(yùn)勛

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，湖北　武漢　430070)

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精準(zhǔn)扶貧基層實(shí)踐困境及其解釋
——村民自治的視角

萬(wàn)江紅蘇運(yùn)勛

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，湖北武漢430070)

精準(zhǔn)扶貧是國(guó)家轉(zhuǎn)移國(guó)家財(cái)政資源，提升公共社會(huì)福利的重要工程。通過(guò)對(duì)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐過(guò)程的考察發(fā)現(xiàn)，村民自治組織能力和權(quán)威的缺失與不足是導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐困境的重要原因：一方面，國(guó)家實(shí)行的規(guī)模控制與扶貧動(dòng)員嚴(yán)重影響村民自治在精準(zhǔn)識(shí)別過(guò)程中的組織成果，同時(shí)村委會(huì)還要承擔(dān)政府短期政策變動(dòng)帶來(lái)的后果；另一方面，對(duì)精準(zhǔn)扶貧指標(biāo)的良好預(yù)期以及平均主義思想的影響，導(dǎo)致規(guī)模排斥戶(人)通過(guò)爭(zhēng)貧和鬧訪的形式公開(kāi)沖擊村委會(huì)，嚴(yán)重影響村莊治理，基層鎮(zhèn)政府出于維穩(wěn)的考慮，對(duì)鬧訪農(nóng)戶做出妥協(xié)，但這大大損傷了村民自治在村里的權(quán)威。有效克服精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐困境，基礎(chǔ)是要保證村民自治的組織能力和權(quán)威，重塑村民自治的公共屬性，理順國(guó)家、村民自治以及鄉(xiāng)村社區(qū)之間的關(guān)系，從而最大化實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的社會(huì)效益。

精準(zhǔn)扶貧；村民自治；規(guī)模控制；扶貧動(dòng)員；爭(zhēng)貧鬧訪

一、問(wèn)題的提出

精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)扶貧領(lǐng)域提出的新的工作機(jī)制，也是目前學(xué)術(shù)界反貧困研究的熱點(diǎn)領(lǐng)域。學(xué)者在對(duì)精準(zhǔn)扶貧的制度優(yōu)勢(shì)和社會(huì)影響進(jìn)行研究的同時(shí)，也在反思精準(zhǔn)扶貧在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中特別是在基層實(shí)踐過(guò)程中遇到的困境。為什么精準(zhǔn)扶貧在基層實(shí)踐過(guò)程會(huì)遭遇困境？目前學(xué)界有如下幾種解釋路徑：

一是把精準(zhǔn)扶貧放在結(jié)構(gòu)框架下進(jìn)行考察。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，在宏觀層面上，存在著對(duì)貧困者不利的區(qū)域結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)[1]，在微觀層面上，村莊內(nèi)的人口已經(jīng)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的分化，這種分化就產(chǎn)生了貧困人口和非貧困人口，貧困人口在年齡結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)上都處于不利地位，所以簡(jiǎn)單的“輸血式”扶貧不能把他們從貧困的深淵中拉出來(lái)。[2]

二是從精準(zhǔn)扶貧的制度設(shè)計(jì)出發(fā)，探討其自身的運(yùn)行邏輯對(duì)地方政府和基層社會(huì)的影響。這種研究側(cè)重于從精準(zhǔn)扶貧的政策要求與基層政治社會(huì)具體需要之間的關(guān)系開(kāi)展思考，認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧的制度設(shè)計(jì)、運(yùn)行方式等無(wú)法有效地滿足基層政治社會(huì)的需要[3]，從而導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧在基層難以開(kāi)展。這主要表現(xiàn)為規(guī)模控制引起的規(guī)模排斥、精準(zhǔn)扶貧資金和人員供應(yīng)不足、扶貧資源精英俘獲等。[4][1]

三是從貧困戶的文化秉性出發(fā)，考察貧困戶對(duì)精準(zhǔn)扶貧的態(tài)度以及作用。這方面的研究認(rèn)為，由于鄉(xiāng)村社區(qū)相對(duì)封閉的文化保守性，農(nóng)戶特別是貧困戶有比較強(qiáng)烈的平均主義思想[5]，有認(rèn)為不公的甚至不惜上訪，村干部和鎮(zhèn)政府官員出于維穩(wěn)的考慮，采取輪流享受貧困戶指標(biāo)或直接為其辦理貧困戶的辦法，防止貧困戶上訪，從而導(dǎo)致維穩(wěn)工作壓倒扶貧工作[2]，精準(zhǔn)扶貧難以有效推行。

上面三個(gè)方面雖然分析視角不同，但均把精準(zhǔn)扶貧看作是國(guó)家自上而下轉(zhuǎn)移國(guó)家財(cái)政資金，增加對(duì)農(nóng)村的扶持，提升農(nóng)村整體發(fā)展水平的重要工程。然而，在解釋精準(zhǔn)扶貧基層實(shí)踐困境中，既有研究雖然分別從社會(huì)結(jié)構(gòu)、制度設(shè)計(jì)和社區(qū)文化視角對(duì)其中原由進(jìn)行了一定的探討，但是這種研究要么偏向于宏觀，要么偏向微觀，忽視了由國(guó)家精準(zhǔn)對(duì)接貧困戶(人)的中間組織環(huán)節(jié)。換言之，精準(zhǔn)扶貧既有研究忽視了實(shí)際操作的組織基礎(chǔ)。

據(jù)此，本研究以村民自治為視角，對(duì)精準(zhǔn)扶貧基層實(shí)踐困境的表現(xiàn)與原因提供新的解釋路徑。所謂村民自治，是指村民通過(guò)自治組織依法辦理和處理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)[6]，其核心內(nèi)容是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。其中，村民委員會(huì)是村民自治的載體。本文所用的經(jīng)驗(yàn)材料是所在調(diào)研團(tuán)隊(duì)于2016年3月—4月期間在武漢市郊的L村駐村半個(gè)月，通過(guò)采用結(jié)構(gòu)與半結(jié)構(gòu)式訪談所得。L村屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)典型貧困村，它于2014年4月份開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧，2015年10月份進(jìn)駐扶貧工作隊(duì)，目前該村精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)完成了前期的精準(zhǔn)識(shí)別工作。本文所提到的精準(zhǔn)扶貧基層實(shí)踐困境是在精準(zhǔn)識(shí)別階段，即因扶貧名單變動(dòng)所導(dǎo)致的爭(zhēng)貧、鬧訪以及政府出于維穩(wěn)的考慮，增加村莊扶貧指標(biāo)。

二、精準(zhǔn)扶貧背景下的村民自治：歷史依據(jù)與分析框架

村民自治是現(xiàn)代國(guó)家進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的一種方式，是中國(guó)農(nóng)村社會(huì)人民處理農(nóng)村面臨的公共事務(wù)管理問(wèn)題而自發(fā)進(jìn)行的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，同時(shí)也是中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)村基層民主制度。自上個(gè)世紀(jì)80年代廣西宜山地區(qū)出現(xiàn)第一個(gè)由村民自發(fā)選舉產(chǎn)生的村委會(huì)，組織村民自我管理、自我服務(wù)和教育[7]之后，村民自治日益受到黨和國(guó)家的重視和支持。1982年，憲法確立了村民委員會(huì)作為基層村民自治組織的憲法地位。在其后三十多年的發(fā)展過(guò)程中，村民自治經(jīng)歷了四個(gè)階段，即起源階段、試行階段、全國(guó)推行階段和深化發(fā)展階段。[7]伴隨著村民自治的推進(jìn)，學(xué)界對(duì)其的作用和意義形成了“肯定論”、“否定論”和“懷疑論”等三種不同的看法。[6]“肯定論”從基層民主和治理的角度認(rèn)為村民自治有利于推動(dòng)社會(huì)主義民主化、法治化進(jìn)程，“否定論”主要從行政效率的角度認(rèn)為村民自治與現(xiàn)代化進(jìn)程不相符，“懷疑論”從自治與民主的關(guān)系出發(fā)認(rèn)為村民自治并不必然導(dǎo)致村民自治等。[8][9][10]雖然新世紀(jì)以來(lái)，村民自治在實(shí)踐層面存在許多問(wèn)題，但是徐勇教授及其團(tuán)隊(duì)通過(guò)對(duì)廣東、廣西、湖北和安徽等地的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村民自治以其內(nèi)在的價(jià)值和力量不斷在實(shí)踐中為自己開(kāi)辟道路，并顯示出新的生機(jī)與活力[11]，2014年中央一號(hào)文件也提出“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式”，這些都為新時(shí)期村民自治的發(fā)展提供了理論與政策方面的指導(dǎo)。

需要說(shuō)明的是，村民自治不同于鄉(xiāng)村治理，它們?cè)诮缍ㄅc使用過(guò)程存在交叉與重合的地方。村民自治與鄉(xiāng)村治理雖然都涉及到治理，但是鄉(xiāng)村治理所包涵的主體更加多元，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)和村莊精英等。村民自治涉及的主體則是村民委員會(huì)。村委會(huì)在村民自治過(guò)程中由于具備了一定的組織能力和村莊信息優(yōu)勢(shì)，它能夠有效對(duì)接國(guó)家自上而下轉(zhuǎn)移的財(cái)政與資源，防止特殊利益群體的占用或俘獲。從村民自治角度考察精準(zhǔn)扶貧基層實(shí)踐，可以從如下兩個(gè)方面著手：一是作為國(guó)家政策的實(shí)際組織者和執(zhí)行者，在精準(zhǔn)扶貧基層實(shí)踐過(guò)程村民自治能否克服政府短期政策的變動(dòng)而保持相對(duì)獨(dú)立性；二是從村民自治與村莊社區(qū)的互動(dòng)來(lái)看，精準(zhǔn)識(shí)別的預(yù)期目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，效果如何。

從上述分析可以發(fā)現(xiàn)，本文是把村民委員會(huì)當(dāng)作一個(gè)獨(dú)立的單元放在國(guó)家—社會(huì)(社區(qū))構(gòu)架下進(jìn)行考察，也就是國(guó)家—村委會(huì)—村莊社區(qū)三層分析框架。其中，國(guó)家是指精準(zhǔn)扶貧制度制定者和扶貧指標(biāo)分配者的中央、省級(jí)和地方政府；村委會(huì)是指精準(zhǔn)扶貧中的精準(zhǔn)識(shí)別的實(shí)際組織者和操作者；村莊社區(qū)一方面是指精準(zhǔn)扶貧的具體實(shí)踐場(chǎng)域，另一方面也指涉及到精準(zhǔn)扶貧對(duì)象的貧困戶。

三、規(guī)?？刂?、扶貧動(dòng)員與村民自治

精準(zhǔn)扶貧是指精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理與精準(zhǔn)考核，從這里可以看出，它不同以往的“粗放式”扶貧與“輸血式”扶貧，更加強(qiáng)調(diào)效率與效果。與此同時(shí)，精準(zhǔn)扶貧對(duì)各級(jí)政府而言也是一項(xiàng)政治任務(wù)，能否如期完成成為官員考核的重要指標(biāo)。在這個(gè)背景下，規(guī)?？刂婆c扶貧動(dòng)員成為各級(jí)政府精準(zhǔn)扶貧工作的重要手段。

(一)規(guī)?？刂?/p>

L村，人口614人，213戶，3個(gè)自然村。L村在2015年共分配扶貧指標(biāo)98人，涉及農(nóng)戶50家，其中五保戶6家，低保戶17家，一般貧困戶27家，扶貧對(duì)象占全村總?cè)丝诘?0%。這里所顯示的扶貧指標(biāo)是2015年10月份最終確定的指標(biāo)，實(shí)際上L村所在的W鎮(zhèn)早在2014年就開(kāi)始了精準(zhǔn)扶貧工作。2014年5月，為了響應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的精準(zhǔn)扶貧號(hào)召，L村村委會(huì)召集村委干部、村黨員、駐村干部以及村民代表等20多人召開(kāi)會(huì)議商議貧困名單，根據(jù)所在區(qū)設(shè)定的人均年收入低于3500元為標(biāo)準(zhǔn)，最終確定了54戶共計(jì)98人的精準(zhǔn)扶貧名單，并上報(bào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。然而2015年6月，鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新分配了扶貧指標(biāo)，實(shí)際分配到L村的指標(biāo)在原有54戶基礎(chǔ)上縮減至30戶，也就是刪掉了24戶。村委會(huì)不得不調(diào)整扶貧名單，然而村委會(huì)這一行為卻導(dǎo)致被排斥農(nóng)戶沖擊村委會(huì)，甚至毆打村干部，嚴(yán)重影響到村委會(huì)日常工作的開(kāi)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，被刪除的24戶貧困戶中有20戶以不同形式?jīng)_擊村委會(huì)，謾罵村干部，其中有一個(gè)村民在2015年春節(jié)期間用火鍋爐子砸村書(shū)記。

既有的研究認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧的規(guī)模控制會(huì)導(dǎo)致規(guī)模排斥、區(qū)域排斥和識(shí)別排斥[5][4]，以至于獲得的貧困指標(biāo)(數(shù)量)與實(shí)際的貧困人口分布與貧困人口規(guī)模并不一致。這種說(shuō)法雖然有一定的合理性，但這是站在精準(zhǔn)扶貧的角度上進(jìn)行考察的。實(shí)際上，被排斥掉的村民并不會(huì)被動(dòng)地接受這個(gè)結(jié)果，他們并不是信息閉塞者。上個(gè)世紀(jì)，施堅(jiān)雅通過(guò)對(duì)中國(guó)20世紀(jì)初到60年代中國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)體系的研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村可以通過(guò)各級(jí)市場(chǎng)傳遞信息。[12]在訪談過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，許多村民通過(guò)電視會(huì)看時(shí)政類新聞，一些村民對(duì)國(guó)家惠民惠農(nóng)政策比較熟悉?！皣?guó)家政策是好的，一到下面就變了”。正是因?yàn)槿绱耍慌懦獾舻霓r(nóng)戶認(rèn)為這是村委會(huì)從中作祟，從而沖擊村委會(huì)，并到鄉(xiāng)鎮(zhèn)鬧訪。也就是說(shuō)，規(guī)?？刂撇粌H僅導(dǎo)致了規(guī)模排斥，同時(shí)還導(dǎo)致被排斥掉的農(nóng)戶開(kāi)展?fàn)庁毰c鬧訪，從而轉(zhuǎn)化成為村莊治理難題。事實(shí)上，2014年4月由村委會(huì)召集村委干部、村黨員、駐村干部以及村民代表等20多人召開(kāi)會(huì)議商議形成的貧困名單并沒(méi)有在村里引起爭(zhēng)議。

(二)扶貧動(dòng)員

在對(duì)扶貧動(dòng)員進(jìn)行論述之前，首先對(duì)其概念進(jìn)行界定。彭紅波將動(dòng)員分為三個(gè)層次進(jìn)行理解，分別是作為人的現(xiàn)代化的動(dòng)員、作為政府治理方式的動(dòng)員和作為社會(huì)領(lǐng)域集體行動(dòng)的動(dòng)員。[13]相應(yīng)地也形成以動(dòng)員為字根的相關(guān)概念，比如社會(huì)動(dòng)員、政府動(dòng)員或國(guó)家動(dòng)員等。在本文中，扶貧動(dòng)員包括兩個(gè)部分，即社會(huì)動(dòng)員和政府內(nèi)部動(dòng)員。所謂社會(huì)動(dòng)員是指動(dòng)員主體通過(guò)各種方式影響、改變社會(huì)成員的態(tài)度、價(jià)值觀和期望，形成一定的思想共識(shí)，引導(dǎo)、發(fā)動(dòng)和組織社會(huì)成員積極參與社會(huì)實(shí)踐，以實(shí)現(xiàn)一定社會(huì)目的的活動(dòng)[14]，具體表現(xiàn)是動(dòng)員社會(huì)企業(yè)或個(gè)人指定幫扶貧困戶。政府內(nèi)部動(dòng)員表現(xiàn)為目標(biāo)管理責(zé)任制，所謂目標(biāo)管理責(zé)任制是指下級(jí)政府通過(guò)將上級(jí)所確定的行政總目標(biāo)進(jìn)行分解和細(xì)化，形成一套指標(biāo)體系，再按照指標(biāo)體系對(duì)下級(jí)的執(zhí)行情況進(jìn)行考核獎(jiǎng)懲，以此調(diào)動(dòng)基層官員的積極性[15]，具體表現(xiàn)是政府組織駐村工作隊(duì)。

2014年5月國(guó)開(kāi)辦聯(lián)合六部委印發(fā)了關(guān)于《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》的通知，其中提到建立干部駐村幫扶工作制度，提高社會(huì)力量參與扶貧的精確性和有效性。在這個(gè)文件的指導(dǎo)下，L村所在W鎮(zhèn)制定了詳細(xì)的政府內(nèi)部動(dòng)員機(jī)制。下面展現(xiàn)W鎮(zhèn)和L村的動(dòng)員情況。

W鎮(zhèn)于2015年將全鎮(zhèn)劃分為八個(gè)戰(zhàn)區(qū)，每個(gè)戰(zhàn)區(qū)設(shè)置2-4名負(fù)責(zé)干部，全鎮(zhèn)10個(gè)重點(diǎn)貧困村由市、區(qū)派出駐村工作隊(duì)，其他行政村由區(qū)直各部門(mén)、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體和鎮(zhèn)共同派出駐村工作隊(duì)，每個(gè)駐村工作隊(duì)由2-3名干部組成，其中重點(diǎn)貧困村各駐村工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)兼任駐點(diǎn)村黨組織第一書(shū)記。L村于2015年10月從區(qū)工商局選派2名干部進(jìn)駐，其中扶貧隊(duì)長(zhǎng)擔(dān)任村黨支部第一書(shū)記。2016年扶貧隊(duì)成立村小康建設(shè)有限責(zé)任公司，承包每年村莊的建設(shè)項(xiàng)目，解決承包權(quán)的問(wèn)題。近半年來(lái)，L村小康公司承包了村碎石路工程和塘堰工程，兩個(gè)工程耗費(fèi)人力成本2萬(wàn)多元，人力均出自L村，項(xiàng)目人工工資已經(jīng)下發(fā)，建設(shè)材料費(fèi)暫時(shí)虧欠未付。另外，扶貧干部還幫助了幾戶村民申請(qǐng)貧困戶。

既有研究在涉及到扶貧駐村干部制度時(shí)，基本都是從制度本身以及扶貧效果入手。比如，王國(guó)勇、邢溦認(rèn)為雖然駐村干部已經(jīng)駐村，但后續(xù)管理和保障沒(méi)有相應(yīng)跟上，加上扶貧干部不能吃苦耐勞，缺少考核激勵(lì)等原因，使得駐村干部的工作很難開(kāi)展[16]，黃承偉、覃志敏認(rèn)為雖然駐村干部的精準(zhǔn)幫扶有制度化的特征，但是在幫扶資源供給上卻具有非制度化、非持續(xù)等特點(diǎn)，這就造成扶貧資源在貧困人口和貧困村的不平等分布。[17]L村的經(jīng)驗(yàn)顯示，駐村工作隊(duì)能夠按照要求定期到村開(kāi)展工作，在近半年的時(shí)間里確實(shí)做了一些實(shí)事，甚至個(gè)別村民有什么事會(huì)直接繞開(kāi)村委會(huì)，通過(guò)扶貧工作隊(duì)去解決。然而，通過(guò)對(duì)村委干部的訪談，可以間接了解到他們對(duì)扶貧干部的不滿，但又不敢說(shuō)出來(lái)。村里的修路以及堰塘工程作為村莊內(nèi)部的公共事務(wù)，一直由村委會(huì)承辦，貧困戶的認(rèn)定也是由村委會(huì)通過(guò)村民會(huì)議決定，然而，扶貧隊(duì)的進(jìn)駐在某種程度上取代了村委會(huì)的部分公共事務(wù)，縮小了村民自治的活動(dòng)空間，甚至還導(dǎo)致村委會(huì)財(cái)政赤字。不可否認(rèn)，駐村干部制度對(duì)精準(zhǔn)幫扶有一定的作用，但這種作用是不持續(xù)的，他們駐村1-2年左右就會(huì)輪換，只有村委會(huì)永久承擔(dān)包括精準(zhǔn)扶貧等類型的公共事務(wù)，而且村委會(huì)相對(duì)而言更了解村莊事務(wù)以及利益關(guān)系，在處理公共問(wèn)題上更有經(jīng)驗(yàn)。

綜上所述，精準(zhǔn)扶貧自上而下所實(shí)行的規(guī)?？刂婆c扶貧動(dòng)員均導(dǎo)致村民自治的困境：規(guī)?？刂浦萍s村民自治在精準(zhǔn)識(shí)別中的組織成果，同時(shí)村委會(huì)還要承擔(dān)上級(jí)政府短期政策變動(dòng)所帶來(lái)的后果；扶貧動(dòng)員在一定程度上弱化了村民自治，縮小了村民自治的活動(dòng)空間，以至于出現(xiàn)村民有事找扶貧干部而忽視村委會(huì)，使得村委會(huì)在村莊的權(quán)威受到一定的威脅*關(guān)于影響村委會(huì)權(quán)威的因素有許多而且呈下降趨勢(shì)，扶貧動(dòng)員只不過(guò)在原有情況下進(jìn)一步削弱了其權(quán)威。。

四、爭(zhēng)貧、鬧訪與村民自治

爭(zhēng)貧與鬧訪在我國(guó)由來(lái)已久。爭(zhēng)貧現(xiàn)象不僅僅存在于當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧當(dāng)中，在已往的反貧困研究中，爭(zhēng)貧現(xiàn)象作為貧困文化的一個(gè)主要表現(xiàn)給農(nóng)村反貧困造成了一定的困難。鬧訪是上訪的重要類型之一，現(xiàn)階段它已經(jīng)區(qū)別于稅費(fèi)之前的維權(quán)型上訪，它更多帶有營(yíng)利的性質(zhì)，是底層民眾的一種自利行為。這兩種現(xiàn)象出現(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程中并影響精準(zhǔn)識(shí)別的開(kāi)展，其實(shí)質(zhì)是村莊自下而上的貧困文化影響外來(lái)資源注入農(nóng)村，直接后果是消解村民自治組織能力。

(一)“爭(zhēng)貧”的邏輯

爭(zhēng)貧是精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行規(guī)?？刂频囊粋€(gè)必然結(jié)果。所謂爭(zhēng)貧，是指所在村莊的村民通過(guò)各種方式爭(zhēng)取貧困指標(biāo)的過(guò)程。L村自2015年6月實(shí)行規(guī)模控制以來(lái)，村委會(huì)通過(guò)村民會(huì)議將2014年制定的名單刪減掉24戶，只剩下30戶。這一行為導(dǎo)致被刪減的大部分農(nóng)戶的不滿，據(jù)統(tǒng)計(jì)，被刪減掉的24戶農(nóng)戶中有20戶通過(guò)不同形式去爭(zhēng)取貧困指標(biāo)。

被刪減的24戶是村委會(huì)通過(guò)村民會(huì)議決定的。據(jù)村干部介紹，這24戶貧困家庭相對(duì)另30戶而言是家庭負(fù)擔(dān)較輕一些的一般貧困戶，唐麗霞、羅江月、李小云稱之為“臨界農(nóng)戶”，也就是處于識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)附近的農(nóng)戶。[18]出于貧困指標(biāo)的限制，他們被劃出貧困名單。雖然精準(zhǔn)扶貧標(biāo)準(zhǔn)和原則十分明確，但村民會(huì)議在篩選過(guò)程中，各村干部與代表對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的操作空間還是較大，有的村干部偏向于按個(gè)人勞動(dòng)性收入劃分，有的按家庭固定資產(chǎn)劃分，有的則按家庭其他成員的支持性收入劃分，標(biāo)準(zhǔn)不同，劃分的對(duì)象也就不同，以至于有一些村民認(rèn)為不貧困的農(nóng)戶被保留了下來(lái)。這就引起了這些被刪除農(nóng)戶的不滿。他們認(rèn)為，“憑什么他有，我沒(méi)有，都是貧困戶”、“有些條件好的也在名單上，為什么我們不在”、“看見(jiàn)別人有兒有女的都加入了，我也困難，為什么不能加入”，正是出于這些邏輯，他們開(kāi)始通過(guò)各種形式爭(zhēng)貧。下面通過(guò)兩個(gè)案例展現(xiàn)出來(lái)。

案例1：劉某，男，61歲，喪偶，高血壓三級(jí)，有兩個(gè)女兒，均已出嫁。目前，村委會(huì)給他提供村清潔工的工作，月工資210元，2個(gè)女兒每人每月給100元，加上每個(gè)月180元的高齡補(bǔ)貼，月實(shí)際總收入590元。每月需支付藥費(fèi)374元，其中可報(bào)銷223元，每月實(shí)際藥費(fèi)150元。2015年12月劉某從精準(zhǔn)扶貧名單中除名，但是劉某認(rèn)為名單中“看著比自己還好的人，還在名單里，覺(jué)得不公平”，“我就跟他比，我是孤人，有人身體好，還可以打工，憑什么他可以，我為什么不可以，我不能做事了，我要是能做事，我不找人?！庇谑?，劉某去找村書(shū)記，爭(zhēng)吵了起來(lái)，村書(shū)記說(shuō)“不要跟我說(shuō)，你去街道說(shuō)去”。于是劉某立刻前往街道扶貧辦，找到一位陳主任，陳主任說(shuō)“我去你們村調(diào)查一下”。第二天，陳主任果然來(lái)了。一個(gè)禮拜之后，劉某的名字重新出現(xiàn)在新的扶貧名單中，于是劉“就不做聲了”。

案例2：唐某，男，80歲，腿部輕微殘疾，有1個(gè)兒子，目前跟兒子住在一起。唐某因腿部殘疾辦理了低保，每個(gè)月472元，加上高齡補(bǔ)貼180元/月，月實(shí)際收入652元，因腿疾一個(gè)月開(kāi)支醫(yī)藥費(fèi)大約300元。2015年12月，村中公布了新的扶貧名單，但是沒(méi)有唐某的名字，于是其兒媳熊某便立刻去找村書(shū)記，找駐隊(duì)干部，前后去了4次，但是村里表示熊的家庭不夠條件，理由是熊的家庭收入超過(guò)了4萬(wàn)元。但是熊某表示“名單上有人有樓房、有車子，還有在外面買房的，說(shuō)白了就是辦事不公?！庇谑牵苣巢扇⊥{的策略，說(shuō)讓自家懂電腦的兒子通過(guò)網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖，或者寫(xiě)信去中南海舉報(bào)。之后，駐村干部便給解決了，將唐某的名字加入了貧困名單中。

這部分“爭(zhēng)貧”的農(nóng)戶如果按照當(dāng)?shù)氐姆鲐殬?biāo)準(zhǔn)，他們屬于脫貧的行列，理應(yīng)劃出精準(zhǔn)扶貧名單，如劉某每年實(shí)際收入達(dá)到7080元，唐某年收入達(dá)到7824元，超過(guò)當(dāng)?shù)啬晔杖?500元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)。但是他們處于精準(zhǔn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)附近，有返貧的可能性，再加上有部分“臨界農(nóng)戶”保留在精準(zhǔn)扶貧名單上，于是他們心里產(chǎn)生“不公平感”。村民們爭(zhēng)取貧困戶的名額，本質(zhì)上是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為自己不在名單上是受到了不公正的對(duì)待，是不合“情理”的，即未能獲得他們常識(shí)性的正義衡平感覺(jué)。具體而言，村民的邏輯是“我家條件困難，我應(yīng)該被評(píng)上貧困戶，但是我沒(méi)有，所以我受到了不公平的對(duì)待，我要采取行動(dòng)需求公平?！边@種公平感覺(jué)的缺失，對(duì)當(dāng)事人是一種極大的心理壓力，進(jìn)而訴諸于爭(zhēng)貧行動(dòng)。

(二)“鬧訪”是有效的爭(zhēng)取手段

在L村爭(zhēng)貧的方式有許多種，有辱罵、毆打村干部，在村委會(huì)胡鬧耍賴的，也有通過(guò)扶貧干部爭(zhēng)取的，但最主要還是通過(guò)“鬧訪”的形式去爭(zhēng)取貧困指標(biāo)。所謂鬧訪是指上訪人以“鬧”的方式反復(fù)向政府表達(dá)訴求，期望政府能夠幫助解決其問(wèn)題的抗?fàn)帉?shí)踐。在L村鬧訪有如下幾個(gè)特點(diǎn)：1.鬧訪是以利益為核心的。[19]L村的鬧訪集中于2015年6月刪減扶貧名單后，而且是以被刪減農(nóng)戶為主體，他們希望通過(guò)“鬧”的方式重新獲得貧困指標(biāo)。2.鬧訪的背后有對(duì)社會(huì)公平的訴求。雖然直觀上看這些鬧訪農(nóng)戶是為了爭(zhēng)取貧困指標(biāo)，然而其背后還有追求公平的意愿，因?yàn)樾碌姆鲐毭麊卧谝?guī)?？刂浦拢_實(shí)有一部分“臨界農(nóng)戶”被排除在扶貧名單之外，同時(shí)也存在一部分與“臨界農(nóng)戶”情況相當(dāng)?shù)霓r(nóng)戶保留在扶貧名單之中，這就使得他們心生不公平感。

于是，“有的人去鎮(zhèn)里扯皮，就說(shuō)你不給我辦，我就不走了”，“那種天天去鬧的，最后也都鬧出來(lái)了”。即使有個(gè)別人明確表示不恥這種做法，認(rèn)為他們“不要臉”，但是大部分人認(rèn)可這種方式，因?yàn)樗麄冞_(dá)到了自己的目的。這樣雖然看起來(lái)不是很體面，但卻是一種十分有效的手段。一位受訪者表示：“我被刪掉之后，灣里的人建議我去鎮(zhèn)里鬧，我這個(gè)人好面子，不想去，就只去了村里，去了7、8次，也被加回去了?！笔聦?shí)上，他曾經(jīng)也去過(guò)鎮(zhèn)里“鬧訪”過(guò)。來(lái)“鬧”的村民有時(shí)單獨(dú)來(lái)，有時(shí)三五成群地來(lái)，有個(gè)人、有集體；有的每天來(lái)，有的偶爾來(lái)；有的不只來(lái)村委會(huì)，還去鎮(zhèn)里“鬧”。在“鬧”的過(guò)程中，辱罵村干部，至少有十五次以上。一位鬧訪的村民，原本身體不好，因?yàn)榍榫w激動(dòng)，犯病暈倒，村干部送入醫(yī)院治療，并墊付醫(yī)藥費(fèi)，2015年春節(jié)期間，有位村民因不滿，拿火鍋爐子砸村書(shū)記等。不可否認(rèn)的是，“鬧訪”成為一種公認(rèn)的行之有效的農(nóng)民達(dá)成目的的手段，2015年12月，鎮(zhèn)里出于維穩(wěn)考慮重新分配L村的扶貧指標(biāo)，名額恢復(fù)至50個(gè)，之前村委會(huì)通過(guò)村民會(huì)議決定的名單基本上得到恢復(fù)，村民達(dá)到了他們的目的，此番“爭(zhēng)貧鬧訪”事件才暫告一個(gè)段落。

精準(zhǔn)扶貧是當(dāng)前國(guó)家轉(zhuǎn)移國(guó)家財(cái)政資源，實(shí)現(xiàn)公共社會(huì)福利的重要工程，爭(zhēng)貧與鬧訪是在這個(gè)過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題，即國(guó)家通過(guò)扶貧指標(biāo)的規(guī)?？刂?，導(dǎo)致農(nóng)戶通過(guò)以鬧訪等手段爭(zhēng)取貧困指標(biāo)。這體現(xiàn)出國(guó)家層面與社區(qū)層面對(duì)精準(zhǔn)扶貧有不同的預(yù)期和目的。從社區(qū)層面上講，農(nóng)戶爭(zhēng)貧的邏輯受樸素的公平觀以及平均主義思想影響，并通過(guò)鬧訪這一主要形式開(kāi)展。爭(zhēng)貧與鬧訪的出現(xiàn)雖然不是反對(duì)國(guó)家自上而下的財(cái)政資源注入，但它會(huì)直接影響到村委會(huì)在精準(zhǔn)識(shí)別中的組織工作，同時(shí)動(dòng)搖村委會(huì)在村莊里的權(quán)威。最終導(dǎo)致的結(jié)果是扶貧問(wèn)題轉(zhuǎn)化成了村莊治理問(wèn)題，維穩(wěn)工作壓倒扶貧工作，這對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作的長(zhǎng)期開(kāi)展是不利的。

五、結(jié)論與討論

精準(zhǔn)扶貧是國(guó)家轉(zhuǎn)移國(guó)家財(cái)政和資源的重要工程，也是實(shí)現(xiàn)政府公共意志的過(guò)程。然而，精準(zhǔn)扶貧不同以往的粗放式扶貧，它更強(qiáng)調(diào)識(shí)別精準(zhǔn)、幫扶精準(zhǔn)等等，這就需要大量的人力去組織工作，所以在實(shí)際操作過(guò)程中，早期的精準(zhǔn)識(shí)別工作就自然而然落到了具有信息和組織優(yōu)勢(shì)的村委會(huì)身上。基于此，本文從精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中村民自治的視角出發(fā)，探討精準(zhǔn)扶貧基層實(shí)踐困境及其發(fā)生機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧基層實(shí)踐困境反映出村民自治組織能力和權(quán)威的缺失與不足。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：1.上級(jí)政府開(kāi)展的規(guī)?？刂埔约胺鲐殑?dòng)員，嚴(yán)重影響到村民自治在精準(zhǔn)扶貧工作中的組織成果，同時(shí)還得承擔(dān)上級(jí)政府短期政策變動(dòng)所帶來(lái)的后果；2.對(duì)精準(zhǔn)扶貧指標(biāo)的良好預(yù)期以及平均主義思想的作用，導(dǎo)致規(guī)模排斥戶(人)通過(guò)爭(zhēng)貧和鬧訪的形式公開(kāi)沖擊村委會(huì)，嚴(yán)重影響村莊治理，基層政府出于維穩(wěn)的考慮，對(duì)鬧訪村民做出妥協(xié)，但這大大損傷了村民自治的權(quán)威，從而導(dǎo)致精準(zhǔn)識(shí)別工作的惡性循環(huán)。

村民自治雖然能夠?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧提供組織基礎(chǔ)，但并不是說(shuō)村民自治可以承擔(dān)精準(zhǔn)扶貧的全部工作。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，村民自治本身也面臨許多問(wèn)題，比如村民自治制度不完善、村干部素質(zhì)低、村民自治的精英控制、“鄉(xiāng)政”與“村治”互動(dòng)困境以及村民自治的主體性困境[20]等等，這些在L村都或多或少有一定的體現(xiàn)，也影響到村民自治的正常開(kāi)展。但是村民自治作為國(guó)家轉(zhuǎn)移國(guó)家財(cái)政資源和實(shí)現(xiàn)村莊治理的必不可少的一環(huán)，它的效果直接影響到國(guó)家公共意志的實(shí)現(xiàn)和村莊治理的效果。在這個(gè)制度設(shè)計(jì)下，可以發(fā)現(xiàn)村民自治的效果直接影響到精準(zhǔn)扶貧工作的開(kāi)展。所以，重新重視村民自治，構(gòu)建多層次多類型多樣式的村民自治體系，重塑村民自治的公共屬性，理順國(guó)家、村民自治以及鄉(xiāng)村社區(qū)之間的關(guān)系就顯得十分重要，對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)開(kāi)展也具有十分重要的基礎(chǔ)性作用。

致謝：本文所用的經(jīng)驗(yàn)材料屬于所在團(tuán)隊(duì)集體勞動(dòng)成果。在寫(xiě)作過(guò)程中，本文得到狄金華老師、邢成舉老師和李祖佩老師的指導(dǎo)和建議，使本文增色不少。當(dāng)然，文責(zé)自負(fù)。

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[責(zé)任編輯：賴力]

萬(wàn)江紅，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)社會(huì)工作系/農(nóng)村社會(huì)建設(shè)與管理研究中心教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向：農(nóng)村社會(huì)學(xué)、組織社會(huì)學(xué)；蘇運(yùn)勛，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)社會(huì)工作系/農(nóng)村社會(huì)建設(shè)與管理研究中心碩士研究生，主要研究方向：農(nóng)村社會(huì)學(xué)。

C913.7;F323.8

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1002-6924(2016)08-149-154