華僑回國定居權(quán)保障制度研究

喬素玲　周　丹

(暨南大學(xué)法學(xué)院　廣州 510630)

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華僑回國定居權(quán)保障制度研究

喬素玲周丹

(暨南大學(xué)法學(xué)院廣州 510630)

回國定居權(quán)；華僑；權(quán)利保護；僑務(wù)法律制度

回國定居是華僑的基本權(quán)利，保障華僑回國定居權(quán)的實現(xiàn)是國家的法律義務(wù)。但由于長期受權(quán)力本位觀念的影響，僑務(wù)政策僵化，僑務(wù)立法數(shù)量不足而且位階偏低，我國華僑回國定居權(quán)保障制度存在政策與法律相互矛盾、法律規(guī)定模糊不清、申請條件嚴苛、權(quán)利救濟不力等問題。筆者建議樹立管理與服務(wù)并重的理念，堅持平等保護與適當照顧原則，制定華僑權(quán)益保護法，重構(gòu)政策與法律的關(guān)系，全面放寬華僑回國定居申請條件，完善難僑回國定居制度，發(fā)揮僑聯(lián)在華僑權(quán)利救濟方面的作用，實現(xiàn)對華僑回國定居權(quán)的有效保護。

Qiao Suling & Zhou Dan

(Law School, Jinan University, Guangzhou 510630, China)

前言

回國定居權(quán)是回國權(quán)的一種。我國加入的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》(以下簡稱《公民權(quán)利國際公約》)將回國定居權(quán)列為公民的基本權(quán)利，“任何人進入其本國權(quán)利，不得任意加以剝奪”。1982年《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第五十條規(guī)定“中華人民共和國保護華僑的正當權(quán)利和利益”，《中華人民共和國出境入境管理法》(以下簡稱《出境入境管理法》)和《中華人民共和國護照法》均賦予公民回國權(quán)。我國法律并沒有明確“回國定居權(quán)”這一概念，只是在一些規(guī)范性文件中明確了“回國定居的”定義，如2015年《廣東省人民政府僑務(wù)辦公室、廣東省公安廳關(guān)于華僑回國定居辦理工作的實施辦法》第二條規(guī)定，“華僑回國定居”是指華僑自愿放棄國外居留資格，要求恢復(fù)已取消的戶籍，回到原戶籍注銷地長期居住、生活，或符合條件的華僑回國在非戶口注銷地長期居住、生活。由此可知， “回國定居權(quán)”是指在國外定居的華僑放棄國外居留資格，申請回國內(nèi)定居、辦理落戶，并獲得國家安置的權(quán)利。廣義的回國定居權(quán)包括回國定居的申請、批準后的落戶以及落戶后的安置三個方面。本文采用狹義的“回國定居權(quán)”，僅包括回國定居的申請和落戶。

在全球化進程的推動下，跨國移民的規(guī)模明顯擴張，流動頻率不斷提高。《國際人才藍皮書：中國國際移民報告(2014)》顯示，移民回流現(xiàn)象增多，呈現(xiàn)出從“發(fā)達國家”向“發(fā)展中國家”移民的新趨勢[1]。傳統(tǒng)的國際移民流向主要是從發(fā)展中國家移向發(fā)達國家，隨著國際市場的擴大、發(fā)達國家經(jīng)濟增長速度放緩以及發(fā)展中國家的崛起，越來越多的出國謀生者回流祖籍國，其中以我國和印度的回流尤為明顯[2]。我國是世界第四大國際移民來源國，2013年全球華僑華人總數(shù)約6000萬[3]，新僑成為海外華僑的主力，高科技及其他專業(yè)人才在華僑中所占比重上升，華僑整體經(jīng)濟實力增強，與祖國聯(lián)系更加密切，選擇回國居住、就業(yè)、定居的海外華僑明顯增多。2008至2012年，廣東省公安機關(guān)共審批華僑回國定居3485人次。其中，廣州市占全省總數(shù)的一半，獲批人數(shù)呈逐年上升趨勢，2010年獲批305人，2011年升至725人，2012升至762人[4]。

海外華僑具有中國國籍，是中國公民[5]，回國定居是其基本權(quán)利。我國現(xiàn)行法律法規(guī)賦予華僑自由出入境的權(quán)利，2013年國務(wù)院僑辦等聯(lián)合頒行的《華僑回國定居辦理工作規(guī)定》和部分省市制定的具體實施辦法明確了華僑回國定居的辦理條件與程序。但由于我國長期堅持鼓勵華僑融入居住國、從嚴控制華僑回國定居的政策，華僑回國定居權(quán)的實現(xiàn)依然受到諸多限制，成為事實上的不完全權(quán)利。隨著越來越多的海外華僑選擇回國定居，從嚴控制與權(quán)利保障之間的矛盾日益突出，亟需從制度層面分析我國華僑回國定居權(quán)保障存在的問題并提出有效解決方案*學(xué)界對華僑回國定居權(quán)保障問題的專門研究并不多見，現(xiàn)有成果主要是在有關(guān)華僑法律制度研究中對這一問題有所涉及，參見劉國?！兑泼穹ǎ撼鋈刖硻?quán)研究》，中國經(jīng)濟出版社，2006年；劉國福：《僑務(wù)法律制度研究》，法律出版社，2012年；劉國福：《僑情變化與僑務(wù)政策》，暨南大學(xué)出版社，2013年。專題論文主要有肖金發(fā)：《當前新華僑出入境權(quán)益保護芻議》，《經(jīng)濟研究導(dǎo)刊》2013年第17期；張騫群：《新中國涉僑出入境管理政策分析》，第四屆移民法論壇：出境入境管理法、中國和世界，北京，2012年11月18日；翁里、唐卓然、徐公社：《論新時期入境僑民與外國人管理:兼評2012年〈出境入境管理法〉》，第四屆移民法論壇：出境入境管理法、中國和世界，北京，2012年11月18日。這些成果主要是從華僑出入境權(quán)益保護的視角進行研究，并沒有專門討論華僑回國定居權(quán)益保障問題，而且多發(fā)表于2013年以前。結(jié)合2012年出入境管理法，特別是2013年《華僑回國定居辦理工作規(guī)定》等相關(guān)政策法規(guī)，對華僑回國定居權(quán)益保障制度進行專門、系統(tǒng)研究的成果尚不多見。，加強對華僑回國定居權(quán)的保障。

一　華僑回國定居權(quán)保障制度的現(xiàn)狀

我國相關(guān)法律明確了保障華僑回國定居權(quán)的基本原則。1990年《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護法》(2009年修訂)第五條規(guī)定，“國家對回國定居的華僑給予安置”。2004年《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護法實施辦法》(以下簡稱《歸僑僑眷保護法》)第五條規(guī)定，“華僑要求回國定居的，按照國家有關(guān)出入境管理的規(guī)定核發(fā)回國定居證明”。2012年《中華人民共和國出入境管理法》第十三條規(guī)定，“定居國外的中國公民要求回國定居的，應(yīng)當在入境前向中華人民共和國駐外使館、領(lǐng)館或者外交部委托的其他駐外機構(gòu)提出申請，也可以由本人或者經(jīng)由國內(nèi)親屬向擬定居地的縣級以上地方人民政府僑務(wù)部門提出申請”。2013年國務(wù)院僑辦等聯(lián)合公布《華僑回國定居辦理工作規(guī)定》，全國有29個省市相繼出臺了實施辦法*該統(tǒng)計數(shù)據(jù)根據(jù)北大法寶、中國法律法規(guī)庫等數(shù)據(jù)庫查詢到的相關(guān)規(guī)范性法律文件整理而來，統(tǒng)計日期截至2015年12月30日。，進一步規(guī)范了華僑回國定居審批工作，對保障和行使華僑回國定居權(quán)提供了具體指引。

(一)華僑回國定居申請主體

根據(jù)《華僑回國定居辦理工作規(guī)定》及各地實施細則的規(guī)定[6]，凡是通過法定程序被確認華僑身份的海外華僑都可成為回國定居的申請主體，具體可以分為三類：一是原戶籍注銷地為申請地的華僑。有些省市規(guī)定戶籍被注銷必須滿兩年，如《江蘇省〈華僑回國定居辦理工作規(guī)定〉實施辦法(試行)》規(guī)定，“在國內(nèi)有戶籍或者被注銷不滿兩年的，則不能申請辦理回國定居”。二是出生在國外并沒有取得他國國籍的第一類華僑的配偶、未成年子女、60周歲以上的父母。三是申請在非原戶籍注銷地定居的華僑。能向非原戶籍注銷地提出定居申請的華僑，除符合第一、二類主體的申請條件外，還必須具備其他特殊條件，包括滿足申請地的落戶條件、配偶的戶籍在申請地、父母之一的戶籍在申請地且無其他子女，或者受聘、創(chuàng)業(yè)于申請地且符合當?shù)芈鋺魲l件。也就是說必須是為解決夫妻團聚、父母與子女團聚，或因監(jiān)護、撫養(yǎng)或贍養(yǎng)需要，或是服務(wù)于人才、資金引進政策。北京、上海的實施辦法排除第三類申請主體，其他省市的實施細則規(guī)定第三類申請主體除需要符合上述“特殊條件”外，還要滿足一些地方性特殊要求(詳見表1)。

表1　各省(市、自治區(qū))有關(guān)第三類申請主體需要符合“特殊條件”的規(guī)定

資料來源：該表系根據(jù)北大法寶、中國法律法規(guī)庫等數(shù)據(jù)庫查詢到的相關(guān)地方性規(guī)范性法律文件整理，統(tǒng)計日期截至2015年12月30日。

由表1可以看出，各地有關(guān)第三類華僑申請定居需符合的“特殊條件”主要著眼于人才引進和吸引投資，并非保障華僑回國定居權(quán)的實現(xiàn)。有些地區(qū)還賦予海外華僑高層次人才申請回國定居優(yōu)先權(quán)。如2014年《寧夏回族自治區(qū)華僑來寧定居辦理工作暫行辦法》規(guī)定，屬于國家科技獎獲得者等國家認可的高級人才、國家和自治區(qū)項目引進的海外高層次人才、擁有屬于自主知識產(chǎn)權(quán)的專利等專有技術(shù)人才、為自治區(qū)做出其他特殊貢獻的人員享有優(yōu)先辦理回寧定居的特權(quán)。

(二)華僑回國定居的具體條件

根據(jù)《華僑回國定居辦理工作規(guī)定》，華僑申請回國定居應(yīng)同時符合以下三個條件：一是已在國內(nèi)連續(xù)居住一定時間，二是要有穩(wěn)定的生活保障和合法固定住所，三是自愿放棄國外居留資格。各地的實施細則進一步細化上述條件的判定標準，具體規(guī)定則各有不同。

關(guān)于 “在國內(nèi)連續(xù)居住一定時間”，各地對“國內(nèi)”的理解存在差異，有的規(guī)定在我國境內(nèi)任何地方居住均可，有的則要求必須是在擬定居地居住(如湖南省)。對于“居住一定時間”，有的要求2個月，有的要求3個月，有的要求180天，有的要求1年以上；時間計算方式也有差異，或申請之日前連續(xù)居住，或前1年內(nèi)累計居住，或前2年內(nèi)累計居住。

關(guān)于“穩(wěn)定的生活保障”，是指有固定收入，或有生活來源，具體體現(xiàn)為：申請人受聘于國內(nèi)企事業(yè)單位或者自主創(chuàng)業(yè)，有穩(wěn)定收入；申請人在境外的退休金、養(yǎng)老金可轉(zhuǎn)回國內(nèi)領(lǐng)取；申請人有足以保障穩(wěn)定生活來源的積蓄，其具體數(shù)額根據(jù)各地的生活水平而定，如山西省、廣東省東莞市規(guī)定須有人民幣存款10萬元以上，黑龍江省則規(guī)定有人民幣存款15萬元以上；申請人國內(nèi)親屬承諾愿意承擔(dān)撫養(yǎng)或贍養(yǎng)義務(wù)。為了吸引華僑定居，有的省區(qū)明顯降低生活保障的條件要求，如新疆規(guī)定為有當?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€以上的收入?！昂戏ü潭ㄗ∷本唧w是指申請人或配偶在申請地有房產(chǎn)，或申請地的近親屬名下有房產(chǎn)且同意申請人入戶居住，或工作單位提供集體宿舍或公寓并設(shè)有集體戶口。各地對“自愿放棄國外居留資格”的認定標準比較統(tǒng)一，皆為提交一份自愿放棄國外居留資格的聲明書。

(三)華僑回國定居的基本程序

1.申請程序

華僑向主管部門提出回國定居申請的方式有兩種：一是華僑在境外時，應(yīng)當在入境前向中華人民共和國駐外使領(lǐng)館或外交部委托的其他駐外機構(gòu)提出申請，也可經(jīng)國內(nèi)親屬向擬定居地的縣級以上地方政府僑務(wù)部門提出申請；二是華僑在境內(nèi)時，可由本人向擬定居地的縣級以上地方政府僑務(wù)部門提出申請，但華僑因臨時回國探親、治病、旅游而入境，向僑務(wù)部門提出回國定居申請的，一般不予受理。第一種情況下，須由駐外機構(gòu)將申請轉(zhuǎn)交擬定居地僑務(wù)部門處理，駐外機構(gòu)并非受理和審批主體，其承擔(dān)的只是接受、傳遞申請的中轉(zhuǎn)作用。

華僑申請回國定居需提交的材料包括：申請表、自愿放棄國外居留資格聲明書、有效護照或旅行證件、本人證件照、出入境記錄、原常住戶口的注銷地派出所近期開具的戶口注銷證明、證明華僑在國外居留事實的材料、有穩(wěn)定生活保障和合法固定住所的證明材料。第三類申請主體還需提供符合申請定居地特殊條件的證明材料，申請回農(nóng)村落戶者另需提供村委會出具的同意接受為村民的書面材料。

2.審批機構(gòu)與程序

2012年《中華人民共和國出境入境管理法》規(guī)定，“華僑回國定居辦理工作由縣級以上地方人民政府僑務(wù)部門負責(zé)”。多數(shù)省區(qū)有關(guān)華僑回國定居工作規(guī)定的實施細則規(guī)定由縣或市級人民政府僑務(wù)部門受理華僑回國定居申請，僅黑龍江等少數(shù)地區(qū)規(guī)定只能由市級人民政府僑務(wù)部門受理。出入境管理法僅規(guī)定由縣級以上人民政府僑務(wù)部門受理申請，并未明確享有審批權(quán)僑務(wù)部門的層級。根據(jù)《華僑回國定居辦理工作規(guī)定》，華僑回國定居以省級僑務(wù)部門審批為常規(guī)、市級審批為例外，亦即省級僑務(wù)部門是審批主體?？h級僑務(wù)部門受理的回國定居申請，一般需報市級政府僑務(wù)部門復(fù)核，然后報省級政府僑務(wù)部門最終審批。華僑回國定居申請數(shù)量較多的省區(qū)，可由市級僑務(wù)部門負責(zé)審批。目前只有廣東、浙江、福建、寧夏等少數(shù)省、自治區(qū)的市級僑務(wù)部門享有最終審批權(quán)[7]。

隨著行政審批制度改革的不斷深入，許多省市將華僑回國定居審批權(quán)下放至市級政府僑務(wù)部門。2014年《黑龍江省人民政府關(guān)于取消、調(diào)整和保留行政審批事項的決定》、《湖南省人民政府關(guān)于公布取消下放和保留的省級行政許可事項目錄的決定》，2015年《江西省人民政府關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項目的決定》等，將“華僑回國定居審批”的行政許可權(quán)下放至市僑辦。江蘇省徐州市、湖南省益陽市等已將“華僑定居審批”列為市僑辦承接的省政府下放行政權(quán)事項。

3.審批時限

《華僑回國定居辦理工作規(guī)定》通過簡化申請審批流程、明確每個流程的具體時限，為有效監(jiān)督審批工作提供可靠依據(jù)?？v觀規(guī)定及各地實施細則，審批時限最長的是縣級僑務(wù)部門受理、省級僑務(wù)部門審批的申請。由于縣級政府僑務(wù)部門受理申請后，需要先對申請人所提交的申請材料進行調(diào)查核實并書面征求同級公安機關(guān)意見，在收到公安機關(guān)意見后才能提出初審意見并報地級以上市僑務(wù)部門，再由市級僑務(wù)部門提出復(fù)核意見報省級僑務(wù)部門審批，有時還需請同級公安機關(guān)協(xié)助核查華僑出入境記錄、出入境證件簽發(fā)等信息，程序比較復(fù)雜。即使華僑申請回國定居資料齊全、條件符合，回國定居申請的審批也需要40-54個工作日才能辦結(jié)。時限居中的是市級僑務(wù)部門受理申請、省級僑務(wù)部門審批的情形。以黑龍江省為例，從受理機關(guān)收到申請材料至審批機關(guān)簽發(fā)《華僑回國定居證》，最長辦理時限是45個工作日。時限最短的是縣級僑務(wù)部門受理、市級僑務(wù)部門審批的申請。2015年《廣州市人民政府僑務(wù)辦公室廣州市公安局關(guān)于印發(fā)〈廣州市人民政府僑務(wù)辦公室廣州市公安局關(guān)于華僑回國定居辦理工作的實施細則〉的通知》規(guī)定，華僑回國定居申請的最長審批時限是27個工作日，不包括市僑務(wù)部門將審批決定送達區(qū)僑務(wù)部門的時間。

四)華僑回國定居權(quán)的救濟途徑

國家法律法規(guī)和規(guī)范性文件并未專門規(guī)定華僑回國定居權(quán)的救濟途徑和方式，只有一些地方法規(guī)對此做出明確規(guī)定。根據(jù)2014年《蘇州市華僑歸僑僑眷權(quán)益保護辦法》第二十九條、2015年《廣東省華僑權(quán)益保護條例》第三十一條、2015年《南京市華僑權(quán)益保護條例》第二十二條，當華僑回國定居權(quán)受到侵害時，可以通過以下途徑尋求救濟：向僑務(wù)部門提出意見與建議；向僑務(wù)部門或有關(guān)部門申訴或控告；向僑務(wù)部門或有關(guān)部門投訴；依法申請行政復(fù)議；向人民法院提起行政訴訟。對于因經(jīng)濟困難而需要法律援助或司法救助的華僑，當?shù)胤稍鷻C構(gòu)或法院應(yīng)當依法為其提供法律援助或者司法救助。2015年《廣州市僑辦分類處理信訪投訴請求清單》顯示，“如不符合回國定居條件的，受理單位不予受理。申請人不服，可依法向市僑辦上級主管部門省僑辦和市政府申請行政復(fù)議，或提起行政訴訟?！盵8]

二　華僑回國定居權(quán)保障存在的問題及成因

(一)存在的主要問題

華僑回國定居權(quán)保障主要存在法律規(guī)定模糊不清、申請條件嚴苛、政策與法律相互矛盾、審批效率偏低、權(quán)利救濟不力等問題。

一是法律規(guī)定模糊不清?，F(xiàn)有歸僑僑眷權(quán)益保護法及其實施辦法、地方性法規(guī)只是規(guī)定國家應(yīng)當對回國定居的華僑給予安置，顯得非?；\統(tǒng)。只有國僑辦等發(fā)布的《華僑回國定居辦理工作規(guī)定》以及地方實施細則對華僑回國定居申請的條件、程序、受理主體、審批權(quán)限、審批時限等做出了具體規(guī)定。這些規(guī)范性文件的位階偏低，特別是地方實施細則的具體規(guī)定存在明顯差異，弱化了法律的權(quán)威性，限制實際運行效果。

二是申請條件嚴苛。根據(jù)我國有關(guān)華僑回國定居申請條件的規(guī)定，只有在國內(nèi)有穩(wěn)定收入、穩(wěn)定住房保障，或是國家需要的人才或投資者，才可申請回國定居。此類規(guī)定有悖于法律平等原則。根據(jù)平等原則，所有華僑都平等享有回國定居權(quán)利。《歸僑僑眷權(quán)益保護法》也明確規(guī)定國家對回國定居的華僑予以安置，安置回國定居的華僑是國家的法律責(zé)任。但上述規(guī)范性文件卻通過設(shè)置華僑回國定居的具體條件，將部分華僑排除在外。特別是因在國外受到迫害、失去謀生條件而被我駐外國使領(lǐng)館認為必須回國的海外難僑，一般很難滿足上述條件，但現(xiàn)行立法卻對難僑回國定居特設(shè)了能解決回國定居后的生活問題等限制性條件，具體包括必須難僑本人或接受地能夠解決其回國定居后的生活問題，或者服從分配、接受安置，并且符合回國定居的實質(zhì)條件等，實際上剝奪了其回國定居的權(quán)利。

三是政策與法律相互矛盾。由于現(xiàn)行立法過于模糊籠統(tǒng)，華僑的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、僑務(wù)工作主要通過政策進行調(diào)整。但政策具有靈活多變的特點，特別是我國的公共政策具有“創(chuàng)新型違法”*所謂“創(chuàng)新型違法”，是指因創(chuàng)新的現(xiàn)實需要而違背現(xiàn)有法律規(guī)定，從而構(gòu)成的違法行為。這種行為雖然違背法律條文的具體規(guī)定，但卻符合法律精神和原則，一般因立法滯后所導(dǎo)致。的特點[9]，很多政策明顯地突破法律的規(guī)定。如我國憲法規(guī)定要保護華僑的正當權(quán)利，《歸僑僑眷保護法》等規(guī)定國家要對歸僑給予安置，但一些政策性文件卻設(shè)定了諸多限制華僑回國定居的條件，明顯有悖于憲法、《歸僑僑眷保護法》以及《公民權(quán)利國際公約》的基本精神與立法原則。這不僅損害法律的權(quán)威性，還會使得政策的執(zhí)行師出無名，使公民的權(quán)益因政策的不穩(wěn)定性而處于一種不穩(wěn)定狀態(tài)，甚至侵犯公民基本權(quán)利。

四是審批效率偏低。目前大部分省區(qū)由省級政府僑務(wù)部門負責(zé)審批華僑回國定居申請，由此造成諸多消極影響。一是華僑回國定居申請程序繁瑣，成本居高不下。雖然華僑回國定居申請的受理權(quán)已下放至縣一級，但縣級僑務(wù)部門并不具有審批權(quán)力?？h僑務(wù)部門受理華僑回國定居申請后，需層層上報至省級僑務(wù)部門審批，不僅增加華僑的時間成本，加重省級僑務(wù)部門的工作壓力，還降低審批效率。

五是權(quán)利救濟不力。根據(jù)法律規(guī)定，華僑回國定居權(quán)受到侵害，可以通過提出意見建議、申訴控告、投訴、申請行政復(fù)議、提起訴訟等途徑尋求救濟，但華僑權(quán)利救濟存在現(xiàn)實困境。一方面，由于華僑身處海外，要向國內(nèi)機關(guān)申請維權(quán)需要付出更多的時間、金錢和精力成本。目前各地《華僑回國定居證》上所加蓋的均為省級政府僑務(wù)部門公章。華僑申請行政復(fù)議需向省級政府或國務(wù)院僑辦提出，如果提起行政訴訟，被告就是省級政府僑務(wù)部門，申請地與復(fù)議或訴訟地不一致，導(dǎo)致維權(quán)代價過于高昂。另一方面，無論申訴、投訴、申請行政復(fù)議還是提起行政訴訟，華僑所面對的是僑務(wù)、公安或駐外使領(lǐng)館等政府機構(gòu)，個人力量顯得十分弱小。特別是一些地方法院在審理涉僑案件時歧視華僑，未能做到一視同仁、平等保護。由于受到諸多實際限制，華僑能夠選擇的救濟渠道非常有限，最常用的就是信訪，即通過各級僑辦反映問題，表達訴求。

(二)問題的主要成因

華僑回國定居權(quán)利保障不力是多種因素綜合作用的結(jié)果。具體而言，上述問題的成因主要包括權(quán)力本位觀念的影響、政策的僵化與制約、立法數(shù)量不足且法規(guī)位階偏低。

一是權(quán)力本位觀念的影響。限制權(quán)力、保障權(quán)利是立法的重要目的，但我國權(quán)力本位思想根深蒂固，政策和立法過于注重政府職權(quán)行使的便利，忽視對政府責(zé)任履行的約束。為了使政府避免遭受華僑安置問題的困擾，有關(guān)華僑回國定居的相關(guān)規(guī)定強調(diào)華僑只有具備穩(wěn)定生活保障等條件才能申請歸國定居，頗有規(guī)避政府法定義務(wù)之嫌，導(dǎo)致《憲法》《歸僑僑眷保護法》等上位法有關(guān)華僑權(quán)益保護的宣示性條款淪為具文。

二是政策的僵化與制約。從20世紀50年代開始，基于國際關(guān)系的限制和對華僑回國定居將增加國家負擔(dān)的擔(dān)憂，我國長期沿用鼓勵華僑融入居住國社會、限制華僑回國定居的政策，對華僑回國定居申請從嚴審批。改革開放后，國家注重吸引海外人才和資金，僑務(wù)政策發(fā)生轉(zhuǎn)變。但政策轉(zhuǎn)變并不徹底，集中表現(xiàn)在國家通過設(shè)置華僑回國定居的條件要求，限制回國定居權(quán)利的實現(xiàn)，華僑只有在不增加我國社會負擔(dān)的條件下，經(jīng)過申請獲得審批后才有資格回國定居。當代世情、國情與僑情發(fā)生重大變化，限制華僑回國定居政策已難以適應(yīng)國家戰(zhàn)略的現(xiàn)實需要。一方面，海外華僑經(jīng)濟實力不斷增強，通過出國留學(xué)定居海外的新僑屬于我國重點引進的高層次科技人才。另一方面，國內(nèi)人口形勢發(fā)生重大變化。人口增長明顯放緩，人口紅利消耗殆盡，促進人口增長成為當務(wù)之急。但限制華僑回國定居政策并未及時調(diào)整，不僅難以滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要，也與最新人口、人才政策明顯沖突。

三是立法數(shù)量不足且位階偏低。涉及華僑回國定居權(quán)保障的立法，主要有《歸僑僑眷保護法》、《出境入境管理法》等國家法律，廣東省、南京市的華僑權(quán)益保護條例等地方立法， 2012年國務(wù)院僑辦等部門聯(lián)合發(fā)布的《華僑回國定居辦理工作規(guī)定》等中央部委規(guī)范性文件，以及29個省區(qū)發(fā)布的華僑回國定居辦理工作實施辦法等地方規(guī)范性文件。從內(nèi)容上看，法律法規(guī)雖然規(guī)定國家對回國定居的華僑給予安置，但卻顯得籠統(tǒng)、抽象。有關(guān)華僑回國定居申請與審批的具體規(guī)定主要出現(xiàn)在位階很低的其他規(guī)范性文件中。華僑回國定居權(quán)保障法規(guī)不僅數(shù)量有限，而且位階偏低，對華僑回國定居權(quán)保障造成不利影響。

三　加強華僑回國定居權(quán)保障的對策與建議

(一)樹立管理與服務(wù)并重的理念

黨的十八大針對國家行政體制改革明確提出，要建立服務(wù)型政府。政府部門必須牢固樹立管理與服務(wù)并重的理念，切實履行職責(zé)。無論是華僑回國定居權(quán)的制度設(shè)計還是執(zhí)法，均應(yīng)堅持管理與服務(wù)并重，全面轉(zhuǎn)變政府職能，將華僑回國定居審核報批由行政權(quán)力調(diào)整為公共服務(wù)，做到以人為本、為僑服務(wù)，不再將對華僑回國定居申請的審批視為政府權(quán)力，而是視為政府為華僑服務(wù)的方式，具體制度的制定以保障華僑權(quán)利、滿足華僑需要為宗旨。

(二)堅持平等保護與適當照顧原則

華僑權(quán)益保護首先要堅持平等原則。平等既是公民的基本權(quán)利，也是法律基本原則。除依法被剝奪相關(guān)權(quán)利外，任何公民都享有我國憲法和法律規(guī)定的所有公民權(quán)利，并履行憲法和法律規(guī)定的公民的義務(wù)。華僑是中國公民，既享有憲法和法律上的權(quán)利，又應(yīng)承擔(dān)憲法和法律上的義務(wù)，這是法律面前人人平等原則的具體體現(xiàn)。華僑權(quán)益保護立法應(yīng)全面體現(xiàn)平等保護原則的要求。一方面，通過立法明確華僑在政治、人身、經(jīng)濟、社會等方面享有平等的權(quán)利和義務(wù)，消除各種體制、機制的障礙，讓華僑能夠順利融入國內(nèi)主流社會。另一方面，實現(xiàn)形式平等與實質(zhì)平等的統(tǒng)一。應(yīng)當承認華僑群體的特殊性，根據(jù)其特點給予適當照顧，追求實質(zhì)平等。具體體現(xiàn)在兩個方面：一是根據(jù)華僑長期定居海外等特點，在立法或執(zhí)法方面給予華僑比國內(nèi)一般公民更多的保護，應(yīng)根據(jù)華僑長期定居國外的特點，在財產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、社會保障、出入境權(quán)益等方面給予特殊保護；適當放寬定居落戶條件，照顧華僑歸國定居的現(xiàn)實需要。二是對幾類特殊的華僑給予定居申請、審批的便利與快捷，如符合國家人才引進政策的華僑、在國內(nèi)進行投資創(chuàng)業(yè)的華僑、做出重大貢獻的華僑。近年來由于國外突發(fā)事件導(dǎo)致新的困難歸僑群體增多，對于難僑這一特殊群體，亦應(yīng)給予特別保護。同時，應(yīng)控制“適當照顧”的度，以避免“適當照顧”成為凌駕于公民權(quán)利之上的特權(quán)。

(三)科學(xué)建構(gòu)僑務(wù)政策與法律的關(guān)系

法學(xué)界長期存在將法律與政策的關(guān)系簡單化的傾向，習(xí)慣于將政策理解為黨的政策，并視為“人治在法律淵源上的表現(xiàn)”[10]，偏向純而又純的法律統(tǒng)治。在僑務(wù)法治建設(shè)領(lǐng)域，表現(xiàn)為一味追求依政策辦事向依法辦事的轉(zhuǎn)變，否定僑務(wù)政策的地位與作用。這種簡單化的偏向，難以全面反映僑務(wù)政策與僑務(wù)法治的復(fù)雜關(guān)系，不符合僑務(wù)法治發(fā)展的現(xiàn)實邏輯。事實上，法律并非現(xiàn)代社會治理的唯一或萬能方式，政策具有法律不能替代的作用。與法律相比，政策適用的范圍更加廣泛，存在形式也更為多樣。政策調(diào)整具有靈活性等優(yōu)勢，能夠針對華僑回國定居辦理中的突發(fā)問題、熱點問題采取靈活應(yīng)對措施，提高政府僑務(wù)工作的效率。僑務(wù)政策和僑務(wù)法律各有特點，不能相互替代。我們應(yīng)該立足于全面法治的現(xiàn)實需要，重構(gòu)僑務(wù)政策與法律的關(guān)系，使其相輔相成、相得益彰。首先應(yīng)加強僑務(wù)立法，盡快制定《中華人民共和國華僑權(quán)益保護法》，以法律的形式明確規(guī)定華僑回國定居權(quán)等各項權(quán)利，保障華僑回國定居有法可依，權(quán)利救濟切實有效。同時盡快完善政策制定程序，實現(xiàn)科學(xué)、民主決策，通過政策填補立法空白，輔助法律實施。

(四)改革回國定居審批制度

為了有效保障華僑回國定居的基本權(quán)利，應(yīng)該從以下方面對具體制度進行改革。

一是全面放寬回國定居申請條件。華僑作為保有中國國籍且定居國外的中國公民，回國定居權(quán)是其享有的基本權(quán)利，不容被任意限制和剝奪。我國應(yīng)順應(yīng)全球化的發(fā)展趨勢，全面放開華僑回國定居申請的實質(zhì)條件，廢除對華僑申請回國定居之日前在境內(nèi)居住時間、收入水平或儲蓄數(shù)額等具體要求。充分考慮國內(nèi)戶籍制度的現(xiàn)實狀況，堅持平等原則，規(guī)定華僑申請回國定居需同國內(nèi)其他公民一樣滿足擬定居地的落戶政策，不再針對華僑規(guī)定額外的限制性條件。

二是建立華僑回國定居登記制度。通過制定法律，規(guī)范公民權(quán)利的行使，是國家行使主權(quán)的重要方式。華僑對回國定居權(quán)的行使，需要履行法律規(guī)定的程序。建議在全面放寬華僑回國定居實質(zhì)條件的前提下，繼續(xù)保留華僑回國定居的程序性條件，將華僑回國定居審批程序改為登記程序，凡華僑向縣級以上人民政府僑務(wù)部門提交回國定居申請表、放棄國外永久居留聲明、中華人民共和國護照等資料，經(jīng)僑務(wù)部門審核資料完備、有效并予以登記，即可發(fā)放《華僑回國定居證》。

三是完善難僑回國定居制度。根據(jù)平等原則，難僑應(yīng)當同其他華僑一樣享有回國定居的權(quán)利；根據(jù)適當照顧原則，國家應(yīng)當對申請回國定居的難僑給予安置。應(yīng)當廢除有關(guān)難僑申請回國定居必須自行解決回國定居后的工作、住房等限制性條件，在華僑權(quán)益保護法中明確規(guī)定國家履行安置義務(wù)的條件，即根據(jù)貧困華僑在辦理回國定居登記時的申請給予安置。對年輕的貧困華僑應(yīng)給予短期生活補助并進行職業(yè)培訓(xùn)，對于達到退休年齡的貧困華僑由國家統(tǒng)一安置并發(fā)放生活補助。

(五)發(fā)揮僑聯(lián)在權(quán)利救濟方面的作用

充分發(fā)揮僑聯(lián)在華僑權(quán)利救濟方面的作用，解決華僑國內(nèi)維權(quán)成本高、個人力量微弱等問題。首先是探索僑聯(lián)組織保障華僑權(quán)益的具體途徑，包括吸收基層僑聯(lián)工作人員擔(dān)任“人民陪審員”或“執(zhí)法監(jiān)督員”，在僑聯(lián)設(shè)立法律顧問處，受理華僑來電、來信、來訪，直接參與協(xié)調(diào)處理涉僑案件。建立僑聯(lián)與政法機關(guān)聯(lián)動機制，通過僑聯(lián)及時向相關(guān)部門反映華僑訴求，督促行政及司法機關(guān)及時解決問題。其次是探索華僑團體訴訟制度。華僑身處國外，在國內(nèi)維權(quán)確有許多不便，司法機關(guān)應(yīng)支持僑聯(lián)團體作為訴訟代理人參與訴訟，或者由僑聯(lián)直接提起公益訴訟，以保護廣大華僑的權(quán)益，走出華僑維權(quán)的困境。

結(jié)語

海外華僑是中國公民，回國定居是其基本權(quán)利。國家應(yīng)當不斷完善相關(guān)制度，為華僑回國定居權(quán)的行使提供有力保障。具體包括全面放開華僑回國定居申請的實質(zhì)條件，建立華僑回國定居登記制度，簡化登記程序。對華僑群體中的難僑，國家應(yīng)當履行法定的安置義務(wù)，給予適當照顧。權(quán)利的行使離不開權(quán)利的救濟，當華僑回國定居權(quán)受到侵害時，在利用好各種救濟途徑的前提下，應(yīng)當充分發(fā)揮僑聯(lián)的作用，加強基層僑聯(lián)與當?shù)卣C關(guān)、僑務(wù)部門的聯(lián)絡(luò)，積極參與協(xié)調(diào)涉僑案件。建議設(shè)立華僑團體訴訟制度，支持僑聯(lián)團體作為訴訟代理人參與訴訟或提起公益訴訟，以減少華僑維護回國定居權(quán)的成本負擔(dān)，達到真正保障華僑回國定居權(quán)的目的。華僑回國定居權(quán)法律保障制度的完善是一項系統(tǒng)性工程，不僅需要立法者轉(zhuǎn)變治理理念、加強制度建設(shè)，更需要相關(guān)部門切實履行職責(zé)、提高服務(wù)水平，保障政策法律的有效實施。

【注釋】

[1] 王輝耀主編《國際人才藍皮書：中國國際移民報告(2014)》，社會科學(xué)文獻出版社，2014年，第3頁。

[2] 劉國福、劉宗坤主編《出入境管理法與國際移民》，法律出版社，2013年，第239頁。

[3] 柴永強：《海外華人華僑已超6000萬分布于198個國家和地區(qū)》，中國網(wǎng), 2014-03-05，http://news. china.com.cn/2014lianghui/2014-03/05/content_3168562

3.htm,2015年12月12日。

[4] 辛均慶：《4年審批3485名華僑回國定居》，《南方日報》2013年9月24日。

[5] 國務(wù)院僑務(wù)辦公室：《關(guān)于界定華僑外籍華人歸僑僑眷身份的規(guī)定》，董傳杰主編《涉僑法規(guī)政策文件匯編》，暨南大學(xué)出版社，2015年，第15-16頁。

[6] 《國務(wù)院僑辦、公安部、外交部關(guān)于印發(fā)〈華僑回國定居辦理工作規(guī)定〉的通知》，國務(wù)院僑務(wù)辦公室政策法規(guī)司編印《2013—2014年僑務(wù)法規(guī)文件匯編》，2015年；地方實施細則見北大法寶http://www.pkulaw.cn、中國法律法規(guī)庫http://www.infobank.cn等數(shù)據(jù)庫。

[7] 《廣州市人民政府僑務(wù)辦公室廣州市公安局關(guān)于華僑回國定居辦理工作的實施細則》，北大法寶，http://www. pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=lar&EncodingName=big5&Gid=17908723&Search_Mode&keyword，2016年4月18日；《浙江省實施〈華僑回國定居辦理工作規(guī)定〉辦法》，中國法律法規(guī)庫，http://www.lawyee.org/Act/Act_Display.asp?ChannelID=1010100&RID=1284331&KeyWord=+浙江省實施+華僑回國定居辦理工作規(guī)定+辦法，2016年4月18日；《華僑來閩定居辦理工作暫行辦法》，中國法律法規(guī)庫，http://www.lawyee.org/Act/Act_Display.asp?ChannelID=1010100&RID=1159446&KeyWord，2016年4月18日；《寧夏回族自治區(qū)華僑來寧定居辦理工作暫行辦法》，中國僑網(wǎng)，http://www.chinaqw.com/zcyj/2014/04-29/2285.shtml，2016年4月18日。

[8] 《廣州市僑辦分類處理信訪投訴請求清單》，廣州僑網(wǎng)，http://www.gzqw.gov.cn/site6/zfxxgk/qwdt/gg/03/77429.shtml，2016年1月5日。

[9] 肖金明：《為全面法治重構(gòu)政策與法律關(guān)系》，《中國行政管理》2013年第5期。

[10] 周永坤：《法理學(xué)：全球視野》，法律出版社，2010年，第68頁。

【責(zé)任編輯：陳若華】

Study on the Guarantee System of the Right of Oveseas Chinese to Settle down in Home Country

Right to Settle down in Home Country; Overseas Chinese; Right Protection; the Legal System of Overseas Chinese

The right to settle down in home-conutry is the basic right of Overseas Chinese. Guarantee residency is the legal responsibility in the country. But the guarantee system of Overseas Chinese residency has a lot of problems in China, such as the policy conflict with the law, the statute isn’t clear, the application requirements are very tight, and the right remedy is lack, etc., because we have been influenced by the concept of power standard, the policy is rigid, the legislation is insufficient and its status is lower. Finally, we put forward the suggestions to complete the guarantee system of residency, such as building up the idea of paying equal attention to management and service, adhering to the principles of equal protection and giving appropriate care to Overseas Chinese, developing the rights and interests protection law, reconstructing the relationship between the policy and the law, opening up the residency application requirements, improving the system of return of the Overseas Chinese refugees, encouraging the Federation of Returned Overseas Chinese to play the role in right relief.

2016-05-20

喬素玲，暨南大學(xué)法學(xué)院教授；周丹，暨南大學(xué)法學(xué)院法學(xué)理論專業(yè)2013級碩士研究生。

教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大資助項目“僑務(wù)法律體系研究”(15JJD810012)。

D634.2

A

1008-6099(2016)05-0079-08