新常態(tài)下地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展探析

朱洪寶　張家文

【摘 要】近年來，融資平臺的發(fā)展可謂一日千里，自一九九四年至今國家先后出臺了包括《新預(yù)算法》和《地方政府性債務(wù)管理意見》等一系列法律法規(guī)，大力推動融資平臺的發(fā)展。筆者首先分析地方融資平臺的誕生起源，然后分析地方融資平臺存在的價值和必要性，針對其目前存在的問題，最后提出地方融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的建議。

【關(guān)鍵詞】融資平臺；地方政府債務(wù)；轉(zhuǎn)型發(fā)展

0 前言

按照中國人民銀行、財政部、發(fā)改委和銀監(jiān)會四部委的規(guī)定，所謂地方政府融資平臺，是指由地方政府及其部門和機構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體。

地方政府融資平臺先后歷經(jīng)了起步、快速發(fā)展、整頓調(diào)整及轉(zhuǎn)型發(fā)展幾個階段。地方政府融資平臺是我國金融體制、分稅制財政體制、地方政府官員政績考核體系三者重疊的合理化產(chǎn)物，為推進城市化、促進地方經(jīng)濟發(fā)展、提高城市居民生活水平等方面發(fā)揮了巨大作用。尤其是2008年國際金融危機之后，國家出臺了“四萬億”經(jīng)濟刺激計劃，各級地方政府均新成立了數(shù)量眾多的融資平臺，各級地方政府融資平臺數(shù)量短時期內(nèi)增長迅速，債務(wù)規(guī)模和財政風險在短期內(nèi)飛快增加。但部分融資平臺運作的不規(guī)范導(dǎo)致債務(wù)風險的上升漸漸地引起了社會各界的高度重視。

為轉(zhuǎn)變政府職能及推進地方政府投融資機制改革，一系列法律法規(guī)相繼出臺。無一例外這一類法律法規(guī)都明確了地方政府融資平臺將不再承擔政府融資職責，提出要通過債務(wù)清理的方式來厘清當前政府融資的現(xiàn)狀，將逐步剝離融資平臺的政府融資職能，地方政府融資平臺將失去地方政府的信用背書，將不得不面臨轉(zhuǎn)型問題，通過市場化轉(zhuǎn)型，成為新型市場化投融資主體。

1 地方政府融資平臺存在價值及必要性分析

1.1 地方融資平臺是我國經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物

1994 年分稅制改革，地方政府的財權(quán)上移，中央政府事權(quán)下移，導(dǎo)致地方政府的事權(quán)和財權(quán)不匹配，地方政府的財政收入遠遠不能滿足財政支出，大批地方政府融資平臺應(yīng)運而生。2008 年金融危機對全球經(jīng)濟造成了很大的沖擊，我國政府推出“4萬億”計劃，地方政府融資平臺成為了時代的弄潮兒。在“4萬億”計劃中，中央政府實際僅投入1.18 萬億，剩余的近3萬億要由地方政府自己籌措，無奈之下，地方政府只得通過地方政府融資平臺來解決資金問題，因此2008年后地方政府融資平臺數(shù)量上和債務(wù)規(guī)模上均快速增加。因此，地方融資平臺是我國經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物。

1.2 國際經(jīng)驗表明融資平臺存在具有重要價值

政府融資平臺并非中國獨有，在國際上早已存在，只是表現(xiàn)形式有所不同。在日本，主要表現(xiàn)為地方公營企業(yè)、獨立行政法人、地方三公社、第三部門等。在美國主要是特別目的機構(gòu)、公共事業(yè)經(jīng)營公司等。在英國和澳大利亞，既大量使用PPP 模式，也普遍存在類似融資平臺性質(zhì)的項目實施和管理機構(gòu)。在歐美，融資平臺雖然隸屬于政府，但它采取市場化、專業(yè)化運作，接受市場約束，在投融資職能方面顯著優(yōu)于政府，其存在價值不言而喻。

1.3 政府融資平臺是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要融資渠道

當前，我國的新型城鎮(zhèn)化正在加速發(fā)展。據(jù)粗略測算，城鎮(zhèn)化所需資金成本大約50萬億元，這對地方政府來說，單純依靠財政收入無法滿足如此巨大的資金需求。地方政府融資平臺作為籌集資金的有生力量，能夠為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供強有力的資金支持，將是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中重要的融資渠道！

2 地方政府融資平臺存在的問題

2.1 融資平臺法人治理結(jié)構(gòu)不完善

融資平臺一般由政府獨資組建，缺乏現(xiàn)代化企業(yè)的董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營層。政府直接或間接管理融資平臺公司人、財、物，政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金進行決策和計劃籌集、管理、使用，日常經(jīng)營不可避免的帶有濃厚的政府行政色彩，公司只是擔當出納角色，沒有形成真正意義上符合風險收益一體化要求的投融資主體。其名義上是公司，實際上只是政府操控的融資工具，地方融資平臺一方面被地方政府“綁架”缺少獨立性，另一方面由于法律法規(guī)的不完善又缺乏監(jiān)管和問責。

2.2 平臺數(shù)量多，債務(wù)規(guī)模大

據(jù)銀監(jiān)會數(shù)據(jù)，截至2013年12月31日，地方政府融資平臺數(shù)量在1.1 萬家左右，而2010年底只有約6500家，增長超過60%。而這只是列入銀監(jiān)會統(tǒng)計口徑的數(shù)據(jù)，有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)級融資平臺，還不在銀監(jiān)會的統(tǒng)計范圍之內(nèi)。另外發(fā)改委統(tǒng)計的只是發(fā)行城投債的融資平臺數(shù)量，統(tǒng)計范圍更小。目前全國究竟有多少家融資平臺，尚無權(quán)威數(shù)據(jù)。

2.3 融資平臺自身償債能力缺乏可持續(xù)性和造血功能

由于地方融資平臺承擔了很多公益性項目，因此大多缺乏現(xiàn)金流。資產(chǎn)中大部分也都是一些公益性資產(chǎn)，既無法產(chǎn)生經(jīng)濟效益，也無法變現(xiàn)流通。所以，融資平臺償債主要靠借新還舊，自身造血功能明顯不足。中誠信國際的研究表明，2011-2013年已發(fā)債的融資平臺公司借新還舊率分別為69.85%、61.19%和68.8%。

3 地方融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的建議

3.1 提升經(jīng)營能力，推進市場化改革

一要，完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立“產(chǎn)權(quán)明晰、責權(quán)明確、政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度。二要，通過業(yè)務(wù)流程和管理機構(gòu)改造、人才培養(yǎng)和引進等途徑，不斷提高平臺公司在戰(zhàn)略規(guī)劃、集團管理、風險控制、資本運作等方面的能力，提高市場化經(jīng)營水平。三是，創(chuàng)新投融資手段，拓寬投融資渠道，加強資本運作，不斷優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，提高資本運營效率和盈利水平，提高資產(chǎn)運作能力，發(fā)揮經(jīng)營性國有資本杠桿作用，實現(xiàn)國有資本保值增值。

3.2 整合平臺資源，做大做強

一是，整合現(xiàn)有資源。具有市場競爭優(yōu)勢并有穩(wěn)定盈利能力的平臺公司可以積極推進行業(yè)資源整合，推動多家平臺公司整合成一到兩家較大的綜合性平臺公司，也可以推動跨行業(yè)和跨地區(qū)的資源整合，通過整合，形成適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展要求的大型投融資平臺，實現(xiàn)做大做強目標。二是，戰(zhàn)略重組。資源整合完成后，資產(chǎn)總量達到了一定水平，組織架構(gòu)組織將成為企業(yè)提質(zhì)增效的重要轉(zhuǎn)型點，通過經(jīng)營板塊的優(yōu)化和組織架構(gòu)的重組，可以實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營管控水平的重大提升，更好地適應(yīng)市場環(huán)境。

3.3 地方政府及相關(guān)部門應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，助推融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展

融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展是一個長期而緩慢的過程，絕不是一朝一夕就可以完成的。國家頒布的一系列法律法規(guī)將是融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的指南針。地方政府及相關(guān)部門應(yīng)當與時俱進，認真研究地方債管理新政并嚴格執(zhí)行，并通過政策和資金等方式扶持其轉(zhuǎn)型發(fā)展。各金融機構(gòu)也要按照地方債管理新政，審慎開展與平臺公司有關(guān)的各項業(yè)務(wù)，嚴控債務(wù)風險。另外，央行、財政部、銀監(jiān)會、發(fā)改委等部委也要加強對地方政府執(zhí)行地方債管理新政的督查力度，確保新規(guī)落到實處。

【參考文獻】

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