法治型區(qū)域協(xié)作治理：“內(nèi)在于善”的地方政府治理

賀偉，張方華

（南京師范大學(xué)　公共管理學(xué)院，江蘇　南京　210023）

法治型區(qū)域協(xié)作治理：“內(nèi)在于善”的地方政府治理

賀偉，張方華

（南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京210023）

中國共產(chǎn)黨十八大以來，建設(shè)法治中國和推進國家治理現(xiàn)代化進一步凸顯了地方治理現(xiàn)代化、區(qū)域協(xié)作治理和依法治國的重要性，這是我國地方政府治理觀念和治理模式領(lǐng)域一場宏大的“精神革命”。法治型區(qū)域協(xié)作治理一系列科學(xué)理念的結(jié)合物，它有其獨特的政治特質(zhì)。在宏觀視域中，以“法治”和“協(xié)作”為理念核心，從橫向協(xié)作、縱向協(xié)作和跨域協(xié)作三方面構(gòu)建全新的地方政府治理模式，在公共利益與政府利益之間產(chǎn)生了一種建構(gòu)和諧的機制。

善；區(qū)域治理；公共利益；政府利益；依法治理；區(qū)域協(xié)作

經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化是當(dāng)今世界經(jīng)濟發(fā)展的兩大特征。20世紀(jì)80年代起始的改革開放刺激了中國區(qū)域經(jīng)濟一體化態(tài)勢的快速發(fā)展，京津塘、長江三角洲和珠江三角洲三大城市集群率先興起，應(yīng)對大規(guī)模的資源和人口流動效應(yīng)，域內(nèi)（尤指省域或省域內(nèi)層級更低的其他行政區(qū)域）治理模式顯得心力不足，這種囿于行政區(qū)劃、具有高度管控型特征的板塊治理理念阻礙了自由市場要素的流動，限制了社會主義市場經(jīng)濟體制的建設(shè)。區(qū)域經(jīng)濟一體化進一步刺激了跨地方行政區(qū)劃的區(qū)域行政和區(qū)域治理的萌芽，引起了各界在當(dāng)前社會發(fā)展大背景下對社會公共治理廣泛地探索和討論。

事實上，對于我國地方政府治理模式和治理工具的探索，是建立在對政府終極目的以及政府利益與公共利益之間何種關(guān)系討論的基礎(chǔ)上。一直以來，正義的理念都是作為處理涉及個體、共同體的多元主體之間關(guān)系的最高價值準(zhǔn)則，在地方政府施政過程中，政府利益與公共利益的緊張沖突也只能以政治正義原則來緩和，政府治理必然要以政府與社會的“共同善”作為價值目標(biāo)，既要使地方政府在區(qū)域治理過程中有權(quán)力，同時又要對它的權(quán)力進行限制，防止政府權(quán)力導(dǎo)致“不必要的惡”，即為部門利益或政府利益而損害公共利益。我國地方政府在區(qū)域治理現(xiàn)代化的探索過程中，始終秉承“內(nèi)在于善”，以依法治國和區(qū)域協(xié)作的原則防止為“惡”，公共利益超越政府利益始終是政治的價值追求。

一、區(qū)域治理現(xiàn)代化的概念化

“治理”（governance）是由“統(tǒng)治”（government）“管理”（manager）發(fā)展而來，是適應(yīng)國家多元主體在社會事務(wù)“管理”現(xiàn)代化發(fā)展的產(chǎn)物，“管理”是計劃經(jīng)濟體制政府單一主體實行社會公共事務(wù)管理的遺留物，“治理”與“管理”有著顯著的差異性，十八大報告明確闡述要“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”1胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2012年11月18日，第1版。，中國特色的社會主義管理體制需要實現(xiàn)這種多元共治的信念，社會、非政府組織、公民個人作為社會公共事務(wù)的管理主體通過個人和社會組織依法參與社會公共事務(wù)的治理，公共利益進一步從政府利益的裹挾下得以自立，這樣的管理理念體現(xiàn)的實質(zhì)才是真正意味上的“人民當(dāng)家作主”和“為人民服務(wù)”，區(qū)域協(xié)作治理的概念體現(xiàn)出來的精神就是民主、公正和和諧。

（一）區(qū)域治理的概念

洞悉區(qū)域協(xié)作治理的基本概念和基本內(nèi)涵，層級規(guī)模上略顯差異，但在治理機制、治理原則、治理工具等方面來說兩者大同小異，區(qū)域治理現(xiàn)代化也是在國家治理現(xiàn)代化的大政方針的指導(dǎo)下進行和開展的，是地方政府需要長期堅持的政治目標(biāo)。

二、公共利益維度的法治型區(qū)域協(xié)作治理

政治正義的本質(zhì)在于追求社會平衡的規(guī)則。官僚制政府的合法性以政府服務(wù)于公共利益的數(shù)量、質(zhì)量以及持久度等因素為標(biāo)準(zhǔn)，這是現(xiàn)代政府“內(nèi)在的善”，政府提供良好的社會秩序旨在于社會利益和政府利益之間尋求均衡。公共選擇理論分析政府行為往往基于“經(jīng)濟人”的假設(shè)，政府也會為政府利益而導(dǎo)致“政府失敗”，同時造成社會失序、低效率、公共服務(wù)問題，這是公共利益受損的體現(xiàn)。法治型區(qū)域協(xié)作治理是我國地方政府進行區(qū)域治理以公共利益為基準(zhǔn)的“善”，從概念體系上分析，這種政治選擇是一個混合型概念，它的理論體系也是中國國家治理現(xiàn)代化的重要指導(dǎo)原則，其政治價值內(nèi)容豐富，對于區(qū)域治理具有很重要的理論指導(dǎo)性作用。

（一）堅持依法治理

以國家治理現(xiàn)代化為基準(zhǔn)，努力實現(xiàn)區(qū)域治理體系和區(qū)域治理能力的現(xiàn)代化價值目標(biāo)，這是我國政府治理觀念理論價值上的發(fā)展。

在“法治型區(qū)域協(xié)作治理”概念中強調(diào)“法治型”的重要性，是基于推進區(qū)域治理法治化，這本是區(qū)域治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義的考慮，張文顯曾經(jīng)這樣詮釋“國家治理法治化”的概念，“國家治理法治化包括治理體系法制化和治理能力法治化兩個基本方面”5張文顯：《法治與國家治理現(xiàn)代化》，《中國法學(xué)》2014年第4期，第5頁。，區(qū)域治理法治化是國家治理法治化的重要基礎(chǔ)和衡量基準(zhǔn)，區(qū)域治理法治化（或“法治型區(qū)域治理”）的兩大基本組織結(jié)構(gòu)就是依法治國理論指導(dǎo)下的區(qū)域治理體系法制化和區(qū)域治理能力法治化，區(qū)域治理體系法制化本質(zhì)上就是指現(xiàn)代區(qū)域治理體系的制度化，區(qū)域治理嚴(yán)格遵循以憲法為核心的法律法規(guī)和其他指導(dǎo)性文件的規(guī)定和限制，從而更好地進行區(qū)域治理，而區(qū)域治理能力法治化就是區(qū)域治理主體對于區(qū)域治理體系在治理過程中執(zhí)行力的體現(xiàn)，換句話說，就是區(qū)域治理體系的運行效率。一直以來，依法治國、依法執(zhí)政、依法行政、法治社會等都成為法治型區(qū)域協(xié)作治理的重要內(nèi)容，堅持運用法治思維和法治方式構(gòu)建“法治中國”是社會主義初級階段國家建設(shè)的重要內(nèi)容。是深入了解區(qū)域治理現(xiàn)代化概念的重要前提。在論述治理時，俞可平曾將“治理”和“善治”作為一種新的政治分析框架，系統(tǒng)地闡述了“治理”的內(nèi)涵和作為價值目標(biāo)的“善治”?！爸卫韽念^起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府通知概念”1讓·比埃爾·戈丹：《現(xiàn)代的治理，昨天的今天：借重法國政府政策得以明確的幾點認(rèn)識》，《國際社會科學(xué)雜志》1999年第1期，第49頁。，首先，“治理”需要借助權(quán)威實行影響力，但又區(qū)別于“統(tǒng)治”，“治理是一個比政府更寬泛的概念”2俞可平：《治理與善治：一種新的政治分析框架》，《南京社會科學(xué)》2001年第9期，第41頁。，從跨國企業(yè)到現(xiàn)代化氣息濃厚的大學(xué)以及城市社區(qū)的人性化管理，可以沒有市政府的“統(tǒng)治”，也可以沒有警察的“鐵拳”，但不能缺乏治理；其次，從資源壟斷、外部性和政府失敗，社會的無秩序和低效率統(tǒng)一將矛盾指向了單一行使權(quán)力使社會運行缺乏生機的政府管理，對于政府利益的過分追求也以追求部門利益和官員腐敗的形式表現(xiàn)出來，在與政府博弈的過程中社會利益的積累一直處于薄弱態(tài)勢，治理的原則將指針指向了市場競爭、公平有序和正義民主的多元公共治理與參與機制，權(quán)力得以保證為政府利益與社會利益的均衡而施力。

在政治學(xué)的角度，“治理”是指“在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要”3，它是一種帶有目標(biāo)性的決策過程與執(zhí)行區(qū)間，“區(qū)域治理”是在“治理”定義詮釋的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，通過對治理主體和治理區(qū)域的劃分，從宏觀層面上可以區(qū)分為國家治理、區(qū)域治理和地方治理，而區(qū)域治理又可以進一步區(qū)別出域內(nèi)治理和跨區(qū)域治理，這是相對于“國家治理”的概念而來的。

（二）區(qū)域治理現(xiàn)代化的概念化

眾所周知，“區(qū)域治理”與“國家治理”具有相對性，但不可忽略兩者之間緊密的邏輯聯(lián)系。十八屆三中全會報告明確提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，所謂“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是使國家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，使國家治理者善于運用法治思維和法律制度治理國家，從而把中國特色社會主義各方面的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理國家的效能”4江必新：《推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《光明日報》2013年11月15日，第1版。。作為國家治理現(xiàn)代化的“雙駕馬車”，國家治理體系和國家治理能力相輔相成，科學(xué)的國家治理體系的建構(gòu)必然提高國家在政治、經(jīng)濟、社會等事務(wù)上治理效率，反之，強勁的國家治理能力必然促進一個高質(zhì)量、高效率的科學(xué)化國家治理體系。

在寬泛意義上來說，在治理理論體系構(gòu)架中，國家治理和區(qū)域治理“同體而異構(gòu)”，在治理主體的

（二）注重區(qū)域性規(guī)劃和協(xié)作治理

打破了行政區(qū)劃上的束縛，在現(xiàn)實語境中作為一種治理規(guī)則和治理方式，法治型區(qū)域協(xié)作治理模式實現(xiàn)了在工具理性上的創(chuàng)新，這種具有“協(xié)作”精神的治理模式無疑是創(chuàng)造“共同善”的優(yōu)良選擇。

改革開放后，我國先后進行了若干次行政體制上的改革，其中多次談及政府職能和行政管理方式的變革，無論是部門重組整合、權(quán)力合理配置還是“司法去行政化”，雖然與政府管理方式緊密相關(guān)，但仍然僅僅局限在一省一市一縣一鄉(xiāng)，即實行嚴(yán)格的“政不出市，法不離市”，省際之間缺乏必要和緊密的協(xié)作，這也在一定程度上嚴(yán)格限制了地方經(jīng)濟和社會的進一步發(fā)展，治理觀念和治理方式在公共治理過程中不能及時地進行完善和革新。法治型區(qū)域協(xié)作治理模式是在社會主義現(xiàn)代化發(fā)展的當(dāng)前嚴(yán)格秉承依法治國原則與其他行政區(qū)域共同治理共同發(fā)展，這種理念注重“協(xié)作”和追求“善治”的最終價值，在現(xiàn)實政治治理過程中具有很好的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

三、法治型區(qū)域協(xié)作治理是政府利益與公共利益的統(tǒng)一

區(qū)域協(xié)作治理是一種治理模式，在表征上和跨域治理具有高度的相似性，通常“它是指兩個或兩個以上的治理主體，包括政府（中央政府和地方政府）、企業(yè)、非政府組織和市民社會，基于對公共利益和公共價值的追求，共同參與和聯(lián)合治理公共事務(wù)的過程”1張成福，李昊城，邊曉慧：《跨域治理：模式、機制與困境》，《中國行政管理》2012年第3期。。無論是域內(nèi)的合作還是跨域協(xié)作的形式，無疑大大地豐富了區(qū)域協(xié)作治理的內(nèi)涵，尤其是治理主體之間多樣化的合作機制。

立足社會治理的實踐，在多元化主體參與的公共事務(wù)治理程序中，政府施政與社會參與對雙方各自“善”的目標(biāo)無法割離開來，法治型區(qū)域協(xié)作治理的理念正是考慮了政府利益與公共利益的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。在我國地方行政的實際中，政府治理在區(qū)域治理中占據(jù)著主導(dǎo)地位，甚至社會主體之間的協(xié)作都是接受著政府的指導(dǎo)和監(jiān)督，這是由社會難以在治理模式的頂層設(shè)計中發(fā)揮超越政府的功能所決定的，這是對法治型區(qū)域協(xié)作治理模式框架性分析的基本理念。理：模式、機制與困境》文中表格數(shù)據(jù)的整理。

表1　法治型區(qū)域協(xié)作治理模式

鑒于學(xué)術(shù)界對區(qū)域治理領(lǐng)域和跨域治理的研究狀況，結(jié)合我國區(qū)域治理的現(xiàn)實狀況，從宏觀層面將區(qū)域治理模式概括為政府間區(qū)域協(xié)作治理模式、政府與社會間的區(qū)域協(xié)作治理模式和政府主導(dǎo)下社會多元主體間的區(qū)域協(xié)作治理模式，它們在治理范圍、動力機制等方面體現(xiàn)出不同的特征。

在政府間區(qū)域協(xié)作治理模式中，依據(jù)政府合作治理主體的狀況又分別區(qū)分了垂直型治理模式、扁平化治理模式（即“水平型治理模式”）和跨域治理模式。垂直型治理模式是指不同層級政府部門為實現(xiàn)一定的政治目標(biāo)開展的協(xié)作治理機制，它主要強調(diào)的是政府部門的層級差異。當(dāng)轉(zhuǎn)向強調(diào)協(xié)作機制中平行政府部門的協(xié)作機制時，通常可以認(rèn)為是水平型治理模式，當(dāng)然這都是強調(diào)域內(nèi)協(xié)作治理。還有一種跨域協(xié)作治理模式，指在一定的戰(zhàn)略目標(biāo)引導(dǎo)下，不同的行政區(qū)劃內(nèi)的政府部門開展合作治理，通常這種情況都是諸方具有共同的價值取向，通常利于發(fā)揮“1+1〉2”的政治效能。不可否認(rèn)的是，政府與社會間的區(qū)域協(xié)作治理模式和政府主導(dǎo)下社會多元主體間的區(qū)域協(xié)作治理模式也都存在著域內(nèi)和跨區(qū)域協(xié)作的機會，但是在既定分析依據(jù)之下，表1的數(shù)據(jù)整體已經(jīng)很明顯和足夠有序?！?0世紀(jì)90年代以來治理理論的興起正是對政府公共性回歸的吁求與呼應(yīng)”2張方華：《政府非正當(dāng)利益與政府公共性的回歸》，《云南社會科學(xué)》2010年第4期，第19頁。，論及現(xiàn)代政府的政治合法性，與結(jié)構(gòu)功能主義強調(diào)政治系統(tǒng)制度上合法律性不同，規(guī)范民主理論更加強調(diào)“政治政績”和“政治效率”等因素來表明政府存在的合法性，也就是說，社會利益的增長和維護是當(dāng)代政府現(xiàn)代性特征的重要體現(xiàn)，政府存在不是為了注重自身的部門利益，而更加為社會的“幸?！焙蜕鐣己玫闹刃蛐惺拐螜?quán)力。

在我國現(xiàn)實治理狀況中，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家政府具有絕對的政治權(quán)威，政府通常以行政命令和政治政策的方式推進區(qū)域治理和指導(dǎo)區(qū)域之間的協(xié)作治理，政策驅(qū)動對于政府部門內(nèi)部的協(xié)作治理具有較強的作用力，政治目標(biāo)對于政治體系內(nèi)的政府官員具有難以想象的吸引力。反倒是要讓企業(yè)、非政府組織自覺地規(guī)模化地尋求與政府部門的積極性合作，必然要有足夠的利益驅(qū)使以利益最大化為終極目標(biāo)的社會其他主體；反之，政府主動尋求與社會治理主體的通力合作，必然是公共服務(wù)項目能使社會組織有利可圖，同時政府部門又能避免低效率、高成本的指責(zé)。第三種狀況就是社會各種主體之間的相互協(xié)作，這樣的協(xié)作大部分情況下會促進社會生產(chǎn)的秩序和高效，并且會增加社會總體價值，為防止為了不良目的而開展合作，政府總是可以發(fā)揮較好的監(jiān)督和指導(dǎo)作用，在我國政府和社會的一切事務(wù)的治理都始終堅持依法治國理念的指導(dǎo)，法治型區(qū)域協(xié)作治理模式能發(fā)揮其獨特的價值。

推進法治型區(qū)域治理模式，實現(xiàn)“治理”的終極價值，首先必須實現(xiàn)思想上的革新，打破地域區(qū)劃在觀念上的限制，跨域協(xié)作治理更加凸顯價值理性上的“共治”和“善治”。相較于“法治型區(qū)域治理”，“法治型區(qū)域協(xié)作治理”強調(diào)了“法治”的指導(dǎo)思維，還凸顯出了“協(xié)作”的意志，“跨域治理”也無法脫離合作機制的作用。在傳統(tǒng)封建國家治理模式“各人自掃門前雪”的治理思維下，管理職權(quán)區(qū)域內(nèi)事務(wù)是本分，跨境越境管理是紅線，跨域合作治理還必須請示中央政府，然而這樣的僵化模式時刻影響政府的治理，導(dǎo)致治理的低效率。隨著全球性的工業(yè)化和區(qū)域化，在國家治理和區(qū)域治理中出現(xiàn)了大量的地區(qū)性和全球性合作組織，有意識形態(tài)色彩濃厚的北約組織，歐洲一體化的歐盟，還有國際銀行等經(jīng)濟領(lǐng)域的合作。

在馬克思主義科學(xué)理論體系的指導(dǎo)下，始終堅持依法治國的治理理念參與區(qū)域協(xié)同治理，這是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同治理的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。法治思想的發(fā)展一直伴隨著同人治理論的論爭，遵循以“憲法”為核心的良法和法治型程序進行區(qū)域治理，而不是主要依靠暴力和人治發(fā)揮作用，并始終將公共利益和區(qū)域發(fā)展擺在第一位。十八屆三中全會明確將“推進法治中國建設(shè)”1習(xí)近平：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《求是》2013年第22期，第11頁作為接下來我國在社會主義初級階段的重大戰(zhàn)略目標(biāo)，一切政治體制改革和一切的社會發(fā)展戰(zhàn)略始終緊緊圍繞這個重大的目標(biāo)，“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”2同1。“法治中國”是法治思想與我國社會主義初級階段基本國情的緊密結(jié)合的產(chǎn)物，它也顯示出了依法治國是不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢，“法治中國”實現(xiàn)的基礎(chǔ)是結(jié)合地方區(qū)域特性的治理模式和治理理念法治化的發(fā)展。

四、結(jié)語

在全球化浪潮的國際環(huán)境的影響下，我國自由市場元素伴隨著我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)生遷徙和流動，越來越多的痕跡均顯示出原先僵化的板塊治理模式和高度的管控性政治手段正在逐漸喪失優(yōu)勢地位，社會主義市場經(jīng)濟體制的深入也打破了傳統(tǒng)治理模式和治理觀念的沉寂，我國社會主義國家顯示出政治合法性的喪失在于內(nèi)部體制不完善所引發(fā)的高度腐敗、社會喪失生機等方面，公共利益必將超越政府利益作為政府存在的最終目標(biāo)，提高和維持高度的政治合法性，很大程度上依賴于政府以公共利益為“內(nèi)在善”特性的治理理念、治理方式和治理工具方面。在我國法治型區(qū)域協(xié)作治理體系中，政府是占主導(dǎo)地位的治理主體，但不是唯一的治理主體，單一主體的區(qū)域治理模式無法適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展現(xiàn)狀，只有政府、企業(yè)、非政府組織、利益集團、社會公民等組成的多元主體共同參與社會治理，各區(qū)域在“依法治國”的理念指導(dǎo)下加強在各領(lǐng)域的合作與交流，才能體現(xiàn)出“依法治國”的本質(zhì)和“協(xié)作”思想的真正價值，依法治國理念下的區(qū)域協(xié)作治理才是我國地方治理的現(xiàn)實出路。

Law-governed regional collaborative governance:Local governance with inherent goodness

HE Wei，ZHNAG Fanghua

Since the 18th congress of CPC，to establish law-ruled China and promote the modernization of national governance have been making local governance modernization，regional collaborative governance，governing of the country by law more important，which is a great spiritual revolution against local government's belief of governance and mode of governance.

goodness；regional governance；public interest；government interest；ruling by law；regional collaboration。

D625

A

1009-9530（2016）02-0021-04

2016-02-18

2012年度國家社會科學(xué)基金項目“我國公共利益與政府利益的關(guān)系研究”（12BZZ002）

賀偉（1992-），男，南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)碩士研究生，研究方向：政治學(xué)理論，當(dāng)代中國政府與政治。張方華（1966-），男，南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，法學(xué)博士，研究方向：政治學(xué)理論，政治哲學(xué)。