空間治理：城市治理新視角

尹才祥

黨的十八屆五中全會(huì)要求，加強(qiáng)空間治理體系建設(shè)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。最近召開的中共江蘇省委十二屆十二次全會(huì)要求，優(yōu)化城市空間布局，發(fā)揮好城市規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制作用。加強(qiáng)空間治理是當(dāng)前推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，以空間作為治理的切入點(diǎn)，有利于推動(dòng)整個(gè)城市治理水平的不斷提升，達(dá)到城市善治。在長(zhǎng)期城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中形成的各種問題，如城市結(jié)構(gòu)失衡、城市空間生產(chǎn)異化、城市認(rèn)同危機(jī)、城市空間秩序混亂和城市政治參與單一等，從城市空間治理角度來認(rèn)識(shí)和處理，是非常必要的。

明晰城市空間價(jià)值

高度重視城市空間的社會(huì)價(jià)值。城市空間具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，城市空間不僅是經(jīng)濟(jì)要素，而且集社會(huì)性和政治性于一體，城市空間多元價(jià)值性集中體現(xiàn)為城市的社會(huì)價(jià)值。從經(jīng)濟(jì)價(jià)值看，城市是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的核心，城市空間中的要素、空間之間的組合以及空間建設(shè)本身能夠促進(jìn)原料、勞動(dòng)力、能量與資訊的流動(dòng)，使各種資源達(dá)到最佳結(jié)合。城市經(jīng)濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)，有賴于高效的社會(huì)治理，這就要求我們重視城市的社會(huì)價(jià)值，要求我們消除城市空間組合與建設(shè)中的空間功能異化、人為性的空間隔離和排斥、空間精神文化價(jià)值的衰落等問題，以城市空間治理推動(dòng)整個(gè)城市社會(huì)的發(fā)展。

高度重視城市空間的使用價(jià)值。城市空間具有使用價(jià)值和交換價(jià)值雙重特性。漠視城市空間的使用價(jià)值而僅僅專注于交換價(jià)值，空間資源就會(huì)被資本或強(qiáng)權(quán)瓜分。人們創(chuàng)造美好的城市，就是為了得到美好的生存環(huán)境。城市善治的重要目標(biāo)之一就是通過對(duì)城市空間使用價(jià)值的構(gòu)建，使城市健康有序發(fā)展，服務(wù)于城市居民的幸福生活。這就需要制定一整套相關(guān)機(jī)制、制度來調(diào)節(jié)、規(guī)范資本的空間運(yùn)作和空間生產(chǎn)，把城市空間發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)問題結(jié)合起來，有效地發(fā)揮資本在城市空間生產(chǎn)中的積極作用，規(guī)避資本的消極影響，切實(shí)把握好城市發(fā)展的質(zhì)量和方向。

高度重視城市空間的生態(tài)價(jià)值。城市作為物質(zhì)積累和交換的中心，處于生態(tài)環(huán)境鏈上關(guān)鍵的一環(huán)，對(duì)環(huán)境的影響至關(guān)重要。城市空間中的廢氣、廢水、垃圾和有毒物質(zhì)如果無(wú)序排放到環(huán)境中，不僅會(huì)破壞周邊生態(tài)，而且會(huì)危及城市自身的生存。從微觀的角度看，城市生態(tài)環(huán)境的污染也遵循市場(chǎng)邏輯，有毒污染物最終都會(huì)轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)價(jià)值較低的空間，這些空間也正是邊緣人群和弱勢(shì)群體的生存空間，他們所屬空間的生態(tài)價(jià)值在城市建設(shè)中很少得到應(yīng)有的重視。而城市優(yōu)質(zhì)空間則聚集各種優(yōu)勢(shì)資源，具有強(qiáng)大的吸引力。優(yōu)質(zhì)空間的稀缺，劣質(zhì)空間的擴(kuò)張，是產(chǎn)生空間分配上的不平等的重要原因。只有重視城市空間的生態(tài)價(jià)值，才能真正增強(qiáng)優(yōu)質(zhì)空間，減少劣質(zhì)空間，在優(yōu)化城市空間的同時(shí)促成優(yōu)質(zhì)空間的共享。

規(guī)范城市空間生產(chǎn)

改革開放以來，我國(guó)城市快速發(fā)展，城市空間問題也日益凸顯，許多問題的源頭在城市空間生產(chǎn)上。城市空間治理必須關(guān)注推動(dòng)城市空間變化的各種動(dòng)力，這些力量可能分別來自政府、市場(chǎng)或社會(huì)，也可能產(chǎn)生于政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間相互作用。政府、市場(chǎng)和社會(huì)應(yīng)有明確的角色定位，有針對(duì)性地處理相應(yīng)的空間問題。各方都應(yīng)把握好自己的空間權(quán)利邊界和責(zé)任邊界，各司其職，充分協(xié)調(diào)，共同促進(jìn)空間權(quán)利的平衡發(fā)展。

在城市化進(jìn)程中，政府如果過分地介入市場(chǎng)，就會(huì)使城市空間生產(chǎn)失去應(yīng)有的活力。另一方面，政府如果不充分履行職能，資本就會(huì)左右城市空間生產(chǎn)和空間資源的分配、使用，無(wú)視人們生產(chǎn)、生活、娛樂、衛(wèi)生等方面多樣化需求，造成城市空間生產(chǎn)公益性的缺失。政府要尊重和實(shí)現(xiàn)城市居民對(duì)空間的選擇與需求，注重公共空間的開發(fā)和使用，完善公共空間的服務(wù)職能，還要調(diào)節(jié)市場(chǎng)，防止資本在追求利潤(rùn)的時(shí)候過分侵入城市公共空間，特別要注意防止房地產(chǎn)市場(chǎng)對(duì)城市空間的擠壓。處理好公有資本和社會(huì)資本在城市建設(shè)中的參與比例問題，充分發(fā)揮公有資本在城市建設(shè)中的服務(wù)和公益性作用。

必須警惕資本驅(qū)動(dòng)和城市自身的擴(kuò)張沖動(dòng)扭曲城市的發(fā)展，影響城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和總體設(shè)計(jì)。對(duì)資本進(jìn)入空間生產(chǎn)的目的、方式、領(lǐng)域和效果要慎重權(quán)衡，確保城市發(fā)展中效率和公平的統(tǒng)一，避免城市空間生產(chǎn)屈從于資本增殖，以犧牲城市空間的多元性和城市居民需求的多樣性為代價(jià)，對(duì)城市空間資源過度開發(fā)或片面開發(fā)。

促進(jìn)空間權(quán)利平衡

空間權(quán)利的分配制約著城市的發(fā)展模式，空間治理必須關(guān)注多元化的空間利益主體，協(xié)調(diào)多元化的空間利益，促進(jìn)多元化的空間利益平衡，最終實(shí)現(xiàn)多元權(quán)利平衡。

城市空間權(quán)利的平衡，要著力形成完整的空間治理法規(guī)體系和以法定規(guī)劃為主體、戰(zhàn)略規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃為補(bǔ)充的治理體系，從而實(shí)現(xiàn)空間治理的有序進(jìn)行和良性循環(huán)。在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)多元利益的協(xié)調(diào)和權(quán)利平衡，保證人們享有合理的空間環(huán)境的權(quán)利。在空間生產(chǎn)規(guī)劃和空間資源分配過程中，要建立利益相關(guān)者都能夠參與其中的利益表達(dá)機(jī)制和法律保障機(jī)制，保障各方權(quán)利，化解各種問題，促進(jìn)城市治理面貌的整體改善。另外，必須暢通相關(guān)利益主體的利益表達(dá)通道，防止少數(shù)利益相關(guān)者通過不正義的分配方式制造空間資源享有上的不平等，尤其要保障弱勢(shì)群體得到相應(yīng)空間資源的機(jī)會(huì)。

總之，城市空間治理不應(yīng)當(dāng)是一種控制、命令或生意，而應(yīng)當(dāng)是利益相關(guān)者多方參與、充分保障權(quán)利的協(xié)調(diào)共治。

（作者系南京信息工程大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授）

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