英國地方自治對(duì)我國村民自治的啟示

徐登峰

[摘 要]英國地方自治的豐富經(jīng)驗(yàn)，正是我國解決村民自治痼疾的良方。二者具有內(nèi)在的相似性：在憲法地位上，二者均產(chǎn)生于憲法規(guī)定，具有憲法調(diào)整“國家權(quán)力”與公民權(quán)利的本質(zhì)，且均處于上級(jí)政府與選民之間；在自治組織上，英國地方政府與我國村民自治組織均是廣義上的“議行合一”體制；在自治原則上，二者均遵循依法自治原則。基于英國地方自治的啟示，我國村民自治應(yīng)當(dāng)完善自治的法律規(guī)范，為依法自治提供保障；應(yīng)當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)選舉、方便村民選舉，保障村民選舉的權(quán)利；應(yīng)當(dāng)規(guī)范鄉(xiāng)村事權(quán)，各司其職；應(yīng)當(dāng)將村委會(huì)工作與其報(bào)酬匹配，激勵(lì)人才參與村民自治。

[關(guān)鍵詞]地方自治；村民自治；央地關(guān)系；地方選舉

[中圖分類號(hào)]D911.04 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-2426（2016）06-0020-05

英國地方自治近年來得到了蓬勃的發(fā)展，尤其是1997年公民投票后權(quán)力下放產(chǎn)生的蘇格蘭政府，把地方自治推向了新的高潮。作為一個(gè)傳統(tǒng)的單一制中央集權(quán)國家，將權(quán)力下放給地方必然是一個(gè)艱難的過程，但“許多國家任務(wù)必須有中央與地方的相互配合才能完成”[1]，權(quán)力下放又是國家職能的必然要求。英國地方自治在發(fā)展過程中，為解決央地關(guān)系、地方政府選舉等問題，付出了很大的努力，為世界地方自治提供了藍(lán)本。

英國地方自治與我國村民自治看起來差距極大，沒有可比性，但是，既然都被冠以“自治”之稱，必然有內(nèi)在聯(lián)系。本文在梳理二者相似之處的基礎(chǔ)上，將英國在解決地方自治棘手問題上的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行歸納和總結(jié)，應(yīng)用于我國村民自治，進(jìn)而提出解決我國村民自治問題的建議。

一、借鑒之基礎(chǔ)：內(nèi)在相似性

盡管從某些方面看來，我國的村民自治與英國的地方自治有著明顯的不同[2]，但是二者又在某些方面有著內(nèi)在的聯(lián)系，因此二者有借鑒之基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，我國村民自治與英國地方自治在憲法地位上、“議行合一”體制上以及依法自治上，均有本質(zhì)的相似性。

（一）憲法地位

我國村民自治與英國地方自治有著相似的憲法地位，體現(xiàn)在其產(chǎn)生的憲法依據(jù)和自治性質(zhì)兩個(gè)方面。

1.產(chǎn)生：均有憲法依據(jù)。英國是一個(gè)傳統(tǒng)的不成文憲法國家，其憲法表現(xiàn)為憲法性法律、憲法慣例、憲法判例與國際條約，其憲法性法律又包括法令和從屬性立法。從屬性立法所調(diào)整的內(nèi)容，涉及到對(duì)地方公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)利運(yùn)行調(diào)整，如議會(huì)為下放有關(guān)地方權(quán)力而制定的《1988年蘇格蘭法案》中部分規(guī)定可視為一項(xiàng)憲法性法律而具有憲法淵源之地位[3]。因此，盡管一些法案是關(guān)于地方政府、地方權(quán)力，但其涉及到中央與地方的關(guān)系，本質(zhì)上還是中央性的法案，屬于憲法性法律。英國關(guān)于英國地方自治的主要法案有《1972年地方政府法》（Local Government Act 1972）《1973年（蘇格蘭）地方政府法案》[Local Government？穴Scotland？雪 Act 1973]《2006年威爾士政府法》（The Government of Wales Act 2006）。這些法案作為英國地方自治的基礎(chǔ)，都是關(guān)于中央政府與地方政府的權(quán)限與分工，筆者認(rèn)為這些法案都屬于憲法性法律，也就是英國憲法的淵源之一。因此，英國地方自治具有其憲法依據(jù)，是憲政制度中的一個(gè)部分。

我國的村民自治也具有憲法依據(jù)，是憲政的組成部分?，F(xiàn)行1982年《憲法》，在第一百一十一條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定?！痹摋l規(guī)定成為我國村民自治的直接憲法依據(jù)，尤其是“村民委員會(huì)是基層群眾自治性組織”，更是直接明確了村民自治的憲法地位。周葉中教授認(rèn)為，作為憲法形式之一的憲法性法律分為憲法本體法和憲法關(guān)聯(lián)法，其中后者是指由普通立法機(jī)關(guān)為實(shí)施憲法而制定的憲法性法律，具體包括組織法、選舉法、代表法、議會(huì)（代表）機(jī)關(guān)議事規(guī)則、立法法等。盡管憲法關(guān)聯(lián)法效力低于憲法，但屬于憲法范疇[4]。中央與地方關(guān)系的法律也屬于憲法性法律，其中就包括村民委員會(huì)組織法[5]p13。因此，我國《村民委員會(huì)組織法》也是屬于憲法性法律，也是我國憲法的淵源之一。

綜上所述，英國地方自治與我國村民自治均具有憲法依據(jù)。作為憲政制度之一，二者的產(chǎn)生、運(yùn)行都在憲法的規(guī)范之內(nèi)，這是我國村民自治借鑒英國地方自治的前提條件。

2.本質(zhì)：均有憲法性質(zhì)。從一般意義上來說，調(diào)整國家和公民之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系是憲法最基本的特征之一，也是憲法的最主要的功能之一。“憲法是一部保障每個(gè)人權(quán)利的‘社會(huì)契約……國家的建立不是靠武力與強(qiáng)制，而是所有人自愿在彼此之間達(dá)到一個(gè)基本契約，以保證不侵犯他人基本權(quán)利的承諾來換取他人對(duì)自身權(quán)利的承認(rèn)，并建立國家來履行這個(gè)契約”[6]。

英國地方自治與我國村民自治均具有調(diào)整國家與公民之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的憲法本質(zhì)特征。英國地方自治，其中主要方面就是地方政府的產(chǎn)生與運(yùn)行。以《1972年地方政府法》（Local Government Act 1972）為例，地方政府的各個(gè)環(huán)節(jié)都在該法的規(guī)范之中。該法共分為十二個(gè)部分，涵蓋了邊界、選舉、一般原則、會(huì)議、財(cái)政、職能、司法事務(wù)、其他權(quán)力等方面，把地方政府的權(quán)力運(yùn)行作為自治的主要內(nèi)容。英國地方自治的法案由中央政府制定，因此，地方政府的權(quán)力，來源于中央政府的讓與和下放。也就是說，英國地方政府的權(quán)力，在來源上，依然屬于國家權(quán)力。所以，地方政府自治的法案，規(guī)范的依然是國家權(quán)力的運(yùn)行。

我國村民自治，在本質(zhì)上也有類似的特征。作為村民自治的組織，村民委員會(huì)由村民選舉，負(fù)責(zé)管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、發(fā)展文化教育、普及科技知識(shí)、促進(jìn)男女平等、做好計(jì)劃生育工作等工作。村民委員會(huì)的職責(zé)涵蓋了農(nóng)村大部分事務(wù)，幾乎承擔(dān)了一級(jí)政府的職能。因此，我們可以認(rèn)為，在村民與村民委員會(huì)之間形成了一種“契約”，即村民選舉村民委員會(huì)來管理本村事務(wù)，村民委員會(huì)按照“契約”來行使職權(quán)。而《村民委員會(huì)組織法》是這種“契約”的體現(xiàn)，是對(duì)廣義上的“國家”權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范。endprint

綜上，英國地方自治與我國村民自治都是對(duì)“國家”權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范，具備現(xiàn)代意義上的憲法本質(zhì)特征。

3.地位：上級(jí)政府與選民的中介。英國地方議會(huì)由選民選舉產(chǎn)生，并且由議會(huì)產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)，在多數(shù)情況下，二者并沒有嚴(yán)格的區(qū)分。也就是說，作為地方自治，英國地方政府是地方選民選舉所產(chǎn)生。按照一般理論，英國地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)地方選民負(fù)全責(zé)。但是，作為單一制的中央集權(quán)國家，英國地方政府的自治法案由中央政府制定，地方政府的權(quán)力來自于中央政府的下放，因此，英國地方政府還必須受中央政府的牽制，否則地方政府的選舉可能因中央政府的一聲令下而作廢。英國地方政府處于中央政府與地方選民之間雙重負(fù)責(zé)的尷尬境地，既要遵循中央政府的意志，又要反映地方選民的民意。

我國的村民自治同樣存在類似的窘境。一方面，村民委員會(huì)由村民選舉產(chǎn)生，必須對(duì)村民負(fù)責(zé)，還要受村民的監(jiān)督。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第十六條，經(jīng)五分之一以上的成年村民或者三分之一以上的村民代表提議，村民會(huì)議過半數(shù)同意可以罷免村民委員會(huì)成員；根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第三十三條，村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督村務(wù)、財(cái)務(wù)。另一方面，村民委員會(huì)還必須接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第五條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是具體如何指導(dǎo)與不干預(yù)村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)之間并沒有一條明顯的界限，導(dǎo)致鄉(xiāng)村關(guān)系不明。所以，作為村民自治的組織，村民委員會(huì)上對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，下對(duì)村民，當(dāng)兩者沖突時(shí)，則上下兩難全。

（二）議行合一體制

“議行合一”最初來源于巴黎公社，一直以來被認(rèn)為是社會(huì)主義國家政治權(quán)利關(guān)系的概括[7]，其本質(zhì)是代議機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)的合并，或者說是代議權(quán)與行政權(quán)的合并[8]。盡管近些年來，我國人民代表大會(huì)制度的“議行合一”說飽受非議[9]，但這種體制有其存在的根源和合理性，如能夠保證議行一致、議能付行，能夠?qū)崿F(xiàn)國家權(quán)力的集中統(tǒng)一，能夠保障人民主權(quán)等[10]。

英國是一個(gè)傳統(tǒng)的資本主義國家，其國家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式本應(yīng)是分權(quán)式，即代議制結(jié)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)分別行使各自職權(quán)。但是現(xiàn)代英國的中央政府中，由于政黨控制，議會(huì)與行政機(jī)構(gòu)之間的分權(quán)與制衡逐漸弱化。在地方政府中，代議機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)的融合程度更高，幾乎形成了社會(huì)主義國家的“議行合一”體制。以英格蘭和威爾士為例，每一級(jí)地方機(jī)構(gòu)都設(shè)有地方議會(huì)（即郡議會(huì)和區(qū)議會(huì)），議會(huì)主席在市叫“市長(zhǎng)”，鎮(zhèn)叫“鎮(zhèn)長(zhǎng)”，均由議員選舉產(chǎn)生。地方議會(huì)是地方政府的代表，直接行使行政權(quán)，符合“議行合一”的本質(zhì)[11]。蘇格蘭作為中央政府權(quán)力下放的重點(diǎn)，其立法與行政機(jī)構(gòu)并沒有明顯的界限，“大多數(shù)蘇格蘭政府的內(nèi)閣官員是由蘇格蘭議會(huì)選出，每位內(nèi)閣官員（除了兩位官員外）并兼是蘇格蘭議員（MSP）”。因此，可以說英國地方政府的代議機(jī)構(gòu)即議會(huì)與行政機(jī)構(gòu)在很大程度上具有“議行合一”的本質(zhì)特征。

我國村民自治也具有“議行合一”的特殊性質(zhì)。村民委員會(huì)是基層群眾自治性組織，這種憲法定位賦予了村民委員會(huì)較大的自治權(quán)限。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第十一條之規(guī)定，“村民委員會(huì)的主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生”；根據(jù)該法第二條之規(guī)定，“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安”。從該法規(guī)定來看，一方面村民委員會(huì)的成員由選民選舉產(chǎn)生，是一種代議機(jī)構(gòu)；另一方面，村民委員會(huì)直接管理本村事務(wù)，是一種執(zhí)行機(jī)構(gòu)，不需要其他機(jī)構(gòu)的配合。因此，村民自治是一種典型的“議行合一”體制。兩種“議行合一”的自治方式，具有高度的相似性，這是我國村民自治借鑒英國地方自治的主要原因之一。

（三）依法自治

法治原則是憲法的基本原則之一，其基本含義是依法辦事，依照法律來治理國家[12]p40-41。英國是西方資本主義國家的法治思想與實(shí)踐的起源地，對(duì)整個(gè)西方法治產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。盡管英國是一個(gè)不成文憲法國家，但是其法治原則的貫徹，是其憲政的一大亮點(diǎn)。正如韋農(nóng)所說，“雖然憲法的具體含義還有見仁見智之分，但政府應(yīng)當(dāng)遵守法律，依法行事，權(quán)力有限、個(gè)人自由，毫無疑問屬于憲法的核心要素”[13]。地方自治作為憲政的一個(gè)部分，法治原則也是其基本原則。每個(gè)自治地方的權(quán)力運(yùn)行都在法律的規(guī)定范圍之內(nèi)，具有完善的自治法律體系。

對(duì)于我國村民自治而言，法治原則亦為其基本原則。首先，從憲法上來看，我國憲法要求全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本活動(dòng)準(zhǔn)則。其中，村民自治的各個(gè)主體，如村民、村民委員會(huì)等，必然為憲法所要求的遵循憲法的主體。其次，從具體法律層面來看，《村民委員會(huì)組織法》第一條就規(guī)定為保障農(nóng)村村民自治，由村民“依法”辦理自己的事情；第四條規(guī)定，中國共產(chǎn)黨要“依照憲法和法律”支持村民自治；第八條規(guī)定，村民委員會(huì)要“依照法律規(guī)定管理……”；第十條規(guī)定，村民委員會(huì)及其成員應(yīng)當(dāng)“遵守憲法、法律、法規(guī)和國家的政策”。因此，依法自治應(yīng)當(dāng)是村民自治的基本原則之一。

法治原則是英國地方自治和我國村民自治的共通之處，在此基礎(chǔ)上才能談及雙方的借鑒，否則就成為無稽之談。只有雙方都遵守法律，遵守規(guī)則，才能探討經(jīng)驗(yàn)與借鑒。

二、借鑒之方式：取長(zhǎng)補(bǔ)短

鑒于英國地方自治與我國村民自治具有內(nèi)在的相似性，那么英國地方自治的一些經(jīng)驗(yàn)必然可以為我所用。我國村民自治自《村民委員會(huì)自治法》頒布以來，始終無法擺脫一些痼疾，又產(chǎn)生了一系列新的問題，迫切需要新的破解方式。

（一）依法自治的前提：完善法律體系

作為一個(gè)典型的不成文憲法國家，英國關(guān)于國家權(quán)力、公民權(quán)利的規(guī)范散布于憲法性法律之中。作為英國的組成部分，英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭各有不同的歷史傳統(tǒng)和實(shí)際情況，各地的自治都有相應(yīng)的地方自治法。英國議會(huì)于1972年制定《地方政府法》來構(gòu)建英格蘭和威爾士的地方自治，后來又于1994年制定了專屬于威爾士的《威爾士法》；議會(huì)又于1973年制定了《蘇格蘭法》，對(duì)蘇格蘭地方自治進(jìn)行規(guī)制；議會(huì)于1972年制定了《北愛爾蘭法》，對(duì)北愛爾蘭地方自治進(jìn)行規(guī)范[14]。各地方的行政區(qū)劃、選舉、財(cái)政等職權(quán)都在相應(yīng)各法案的規(guī)范之內(nèi)，地方政府的運(yùn)行均在法治范圍之內(nèi)。endprint

然而，我國村民自治各個(gè)環(huán)節(jié)并沒有完善的法律依據(jù)。我國規(guī)范村民自治的法律法規(guī)主要有《村民委員會(huì)組織法》《村民委員會(huì)選舉規(guī)程》以及各地方關(guān)于村民委員會(huì)組織法的實(shí)施辦法。一方面，除作為法律的《村民委員會(huì)組織法》效力層次較高，其他規(guī)范效力層次較低。此外，我國地方性立法主要是對(duì)中央立法進(jìn)行照搬照抄，缺乏實(shí)質(zhì)性規(guī)定。另一方面，我國村民自治很多環(huán)節(jié)缺乏可操作性[15]。如五分之一以上的村民聯(lián)名并經(jīng)過村民大會(huì)可以罷免村民委員會(huì)成員，但是村民大會(huì)的召集者是村民委員會(huì)，村民委員會(huì)很可能會(huì)為了自身利益而不召集村民大會(huì)，“罷免權(quán)”則無法落實(shí)。

因此，完善法律體系是英國地方自治給予我國村民自治的首要啟示。以1972年《地方政府法》（Local Government Act 1972）為例，該法涵蓋了地方區(qū)劃、選舉、一般原則、會(huì)議、財(cái)政、職能、司法事務(wù)、其他權(quán)力等方面，權(quán)力劃分明晰，地方依法自治即可。如第八部分，地方政府財(cái)政的收入與支出、賬目和審計(jì)均在可控范圍內(nèi)，以確保財(cái)政能夠順利實(shí)行。而我國的《村民委員會(huì)自治法》，關(guān)于財(cái)務(wù)方面，僅有第三十條的財(cái)務(wù)公開、三十五條的離任審計(jì)，并且沒有財(cái)務(wù)制度的規(guī)定，這也是村民自治無法形成完善制度的關(guān)鍵。

綜上，在法治原則的大環(huán)境下，對(duì)村民自治的改革，完善法律體系應(yīng)當(dāng)擺在首要位置?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》自1998年制定以來，經(jīng)過2010年的修改，但依然不具有可操作性。在保證立法穩(wěn)定性的前提下，采用“立法論”思維，以行政法規(guī)或者規(guī)章的形式對(duì)《村民委員會(huì)組織法》中規(guī)定不明、不詳之處，進(jìn)行專門立法。依法自治的目標(biāo)是以《村民委員會(huì)組織法》為核心，以多個(gè)行政法規(guī)、規(guī)章為輔助，形成一個(gè)完善的、可操作的村民自治法律體系。完善八億農(nóng)民的依法自治，就是整個(gè)基層自治的勝利，也是法治建設(shè)的進(jìn)步。

（二）參與自治的方式：選舉機(jī)制引導(dǎo)

選舉作為自治組織產(chǎn)生的必經(jīng)程序，也是選民參與自治的重要方式。在民主政治歷史悠久的英國，盡管地方選舉并沒有中央議會(huì)選舉那樣轟轟烈烈，但地方選舉卻比中央選舉更復(fù)雜、重要。作為地方自治機(jī)構(gòu)，地方選舉產(chǎn)生的地方議會(huì)對(duì)地方事務(wù)享有廣泛的自治權(quán)，在地方政治生活中依然舉足輕重。如蘇格蘭議會(huì)享有一級(jí)立法權(quán)、預(yù)算權(quán)以及一定的稅率浮動(dòng)權(quán)，尤其是高級(jí)別的一級(jí)立法權(quán)。可見，英國的地方選舉機(jī)制有很多值得我們學(xué)習(xí)之處。

1.競(jìng)爭(zhēng)：吸引村民參與選舉。我國村民委員會(huì)選舉存在很多問題，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接任命、候選人內(nèi)定、村委會(huì)成員霸占名額、賄選等，導(dǎo)致村民的選舉幾乎流于形式甚至直接無選舉，極大地挫傷了村民選舉的積極性。英國為了調(diào)動(dòng)選民參與地方選舉的積極性，進(jìn)行了很多努力。如果選民對(duì)選舉進(jìn)行“成本——效益”的理性分析，會(huì)得出一個(gè)投票的成本大于其投票所產(chǎn)生的效果的結(jié)論，那么不參加選舉更有誘惑力。而解決這種“成本——效益”結(jié)論的根本途徑在于使選民關(guān)注選舉本身，而不用關(guān)注選舉的結(jié)果。因此，英國的地方選舉廣泛采用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，候選人之間的競(jìng)職演說本身就是一場(chǎng)“好戲”，投票更是選民參與自治的方式之一，盡管他們知道自己的一票并不會(huì)給選舉結(jié)果帶來多大的影響。

2.便利：保障村民參與選舉。增加選民選舉的便利，是對(duì)選民參與選舉的保障。英國為提高地方選舉的參與率，采取了很多有效的措施。英國的人口流動(dòng)性較大，有的地方政府采取郵寄選票、電子寄票等，相對(duì)于其他投票方式的參選率，郵寄投票提高了14%。此外，英國還采取選舉日前投票、延長(zhǎng)選舉日，在吸引公眾的地方如商場(chǎng)設(shè)置特別投票站等方式以提高參選率。

我國農(nóng)村有大量外出務(wù)工人員，選舉信息難以傳達(dá)、難以投票，導(dǎo)致選舉的參與率低下。借鑒英國地方自治經(jīng)驗(yàn)，我們可以采用現(xiàn)代通訊技術(shù)，通知在外務(wù)工人員選舉情況；可以允許在外務(wù)工人員在選舉日前、后投票；可以允許在外務(wù)工人員采用郵寄選票的方式參與選舉。

（三）合理自治的保障：平衡鄉(xiāng)村關(guān)系

1.分工與合作：各司其職。中央與地方各有所長(zhǎng)，無法相互替代。中央政府必須將其無法企及的事權(quán)下放給地方政府，地方政府也必須放棄其力所不及的事權(quán)。英國央地關(guān)系的平衡，集中體現(xiàn)在各部地方政府法之中。仍然以《1972年地方政府法》為例，該法案列舉了地方政府的環(huán)境，教育、社會(huì)和公共服務(wù)，警察、消防、公共交通、公共圖書館和博物館、慈善機(jī)構(gòu)、地方許可、墓地、教堂維護(hù)等功能，未列舉的事項(xiàng)由中央保留。中央與地方圍繞地方政府法各自展開工作，相互配合。

我國村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系并未被妥善處理。《村民委員會(huì)組織法》第五條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的“指導(dǎo)”、“協(xié)助”關(guān)系，本身就具有極大的模糊性，更在實(shí)踐中被濫用。因此，首先必須對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系以規(guī)范的形式予以明確化，如《村民委員會(huì)組織法》的頒布機(jī)關(guān)全國人大出臺(tái)解釋；其次應(yīng)當(dāng)打擊實(shí)踐中的濫用職權(quán)行為，如把村民委員會(huì)當(dāng)作鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級(jí)行政機(jī)關(guān)。

2.監(jiān)管與救濟(jì)：放管結(jié)合。財(cái)政狀況在很大程度上決定了政府的權(quán)力行使。中央與地方的財(cái)政斗爭(zhēng)，是世界上大國所面臨的共同問題。如何分配央地財(cái)政，是處理央地關(guān)系的關(guān)鍵所在。對(duì)于村民自治來說，村民委員會(huì)的自治財(cái)務(wù)與上級(jí)政府的財(cái)務(wù)關(guān)系也是其能否自治的一個(gè)關(guān)鍵。

一方面，我國一些農(nóng)村地區(qū)較為富裕，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，村民委員會(huì)所掌握的資源和財(cái)富相對(duì)比較充裕。在這些農(nóng)村，村民自治不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的牽制，為所欲為，容易形成“過度自治”的極端。英國為削弱地方自治，尤其是撒切爾當(dāng)政期間，出臺(tái)很多政策限制地方財(cái)政，其中最有效的政策就是“封頂政策”，即將地方政府的預(yù)算和稅率限定在一定標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)。筆者認(rèn)為，對(duì)村民“過度自治”的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)對(duì)村民委員會(huì)的預(yù)算從法律上進(jìn)行限制，制定具體的標(biāo)準(zhǔn)，防止村民委員會(huì)濫用權(quán)力。

另一方面，在我國偏遠(yuǎn)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)落后而村務(wù)繁多，村民委員會(huì)成員所獲得的補(bǔ)貼難以匹配其為管理村務(wù)而付出的時(shí)間和精力，影響其正常的生活，從而打擊了其自治積極性。英國中央政府為支持地方政府管理地方事務(wù)，對(duì)地方政府的支出占國家總支出的四分之一，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的9%，這也是其控制地方政府財(cái)政的代價(jià)之一。對(duì)于我國偏遠(yuǎn)、貧困的農(nóng)村而言，應(yīng)當(dāng)將其自治經(jīng)費(fèi)來源納入到政府財(cái)政預(yù)算，以保證村民自治的運(yùn)行；同時(shí)，大力促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村土地合理有序流轉(zhuǎn)，為村民自治提供經(jīng)濟(jì)保障。endprint

（四）積極自治的動(dòng)力：引入激勵(lì)措施

“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”，如果沒有經(jīng)濟(jì)來源，自治就無法維持。2010年《村民委員會(huì)組織法》修改后，取消了村民委員會(huì)成員“不脫離生產(chǎn)”的限制，我國有相當(dāng)數(shù)量村民委員會(huì)成員是全職參與村民自治，如同公務(wù)員一樣上“行政班”，但卻沒有公務(wù)員和一般城鎮(zhèn)職工的薪酬和福利待遇。在這種體制下，村民自治難以吸引村民參與，村民更愿意外出打工以維持生計(jì)。

英國地方議員的報(bào)酬也經(jīng)歷過一番波折。傳統(tǒng)上，英國人把議員作為一種兼職，而議員這種工作也具有一定的義務(wù)性，所以幾乎沒有報(bào)酬。但后來議員工作逐漸發(fā)展為一種全職工作，如若沒有報(bào)酬，必然影響議員的生活，因?yàn)椴⒉皇撬械淖h員都擁有足夠的財(cái)富，尤其是手工業(yè)者議員。近年來，議員的津貼大幅地增長(zhǎng)，足以保障一個(gè)全職議員的生活，議員才能全身心投入地方自治。

據(jù)各地報(bào)道，部分全職村干部每月最高只能拿到1500元，待遇不如短工，甚至不如村里協(xié)管員，村民委員會(huì)成員的待遇問題已經(jīng)成為制約村民自治的瓶頸。因此，提高村民委員會(huì)的待遇已經(jīng)是保障村民自治的迫切需要。筆者認(rèn)為，只有建立給村干部提供與其付出相適應(yīng)的報(bào)酬機(jī)制，才能保證其全身心投入自治工作，方能吸引優(yōu)秀人才參與到基層自治當(dāng)中，提高基層自治的能力。

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責(zé)任編輯 宋桂祝endprint