西南部分少數民族地區(qū)確權登記工作的特殊困難和問題

孫邦群　鄒承東

確權登記頒證

西南部分少數民族地區(qū)確權登記工作的特殊困難和問題

孫邦群鄒承東

隨著農村土地承包經營權確權登記頒證的開展，目前看來，推動工作比較快的地區(qū)都是整體經濟基礎較好或者地理環(huán)境較好的地區(qū)，這些地區(qū)為土地確權工作的開展提供了不少有益的工作經驗和借鑒，但邊疆少數民族地區(qū)的確權工作陸續(xù)出現了一些新情況、新問題。西南部分少數民族欠發(fā)達地區(qū)（主要集中在云南、貴州、廣西等地）在確權試點工作和推進過程中已經發(fā)現了不少較為特殊的困難和問題，就多方了解的情況來看，目前這些地區(qū)在推進土地確權工作的過程中，主要出現的困難和問題有以下幾個方面。

特殊的地形、地貌導致的多地和面積不符問題

土地確權工作在西南少數民族欠發(fā)達地區(qū)的開展過程中，首當其沖面對的問題就是該區(qū)域以山地、丘陵為主的地形和特有的喀斯特地貌，這類地區(qū)的土地主要有江邊臺地、河流沖積扇、半山臺地、緩坡地、高山緩地草地及山峰等類型，特點為山地多，地塊零碎，坡度大、落差大，土地肥力差距大，開展這類復雜耕地類型的確權工作不同于平原地區(qū)確權工作的要求，農民更加注重土地的區(qū)位因素，這樣的土地類型在確權工作中，往往會出現航拍面積（平面面積）、實際耕種面積、合同面積均不相等的情況，需要實測的地塊比較多，確權成本高，如四川省地形以丘陵和山地為主，比例分別為62.8%、30.1%，地塊細碎化嚴重，四川汶川縣、理縣為少數民族山區(qū)，確權成本分別為每畝120元、102.5元。

在這樣的地形、地貌條件下，當地在發(fā)包時普遍存在折畝現象，也即按照“習慣畝”來分地，從而實現更加公平的分地發(fā)包，但是以地塊的平整度或者位置以及肥力的好壞來按照“習慣畝”進行發(fā)包，不僅會導致土地按照標準畝計算時存在誤差，同時也是當地土地細碎化的成因之一，如云南、廣西山區(qū)每家農戶平均有七八塊地甚至極端情況有的一戶就有70幾塊地，廣西最高一戶達300余塊地。賀州有“九山半水半分田”的說法，平均3-4畝就是20塊地，這為確權測繪工作帶來了較大的工作量。多地問題還體現在農戶開荒地的情況上，在西南欠發(fā)達地區(qū)，普遍都存在不同程度的開荒地行為，一些是在原承包地周圍開荒，當時四至邊界不是很明確，導致現在確權難以確定哪些部分是開荒土地，一些是村集體成員都有大量開荒且形成事實上自有耕地的開荒行為。

多地問題的出現增加了少數民族欠發(fā)達地區(qū)確權工作的工作量，一些地方承包地的臺賬面積與第二次全國土地調查的數據差異較大。如云南文山州承包地的臺賬面積為306.12萬畝，而二調耕地面積為1021.42萬畝，后者是前者的三倍還多。但在這個情況下，更需要注意的是一些較早試點的地區(qū)已經出現了確權最終實測面積（指認面積）多于二調面積的情況，如云南的硯山縣國土二調面積為170.35萬畝，實際指認測繪面積為205.37萬畝，文山市國土二調面積為154.7萬畝，實測面積接近170萬畝，富寧縣國土二調面積為103.9萬畝，實測面積為119.45萬畝，在正在開展確權工作的縣中，實測面積大于二調面積的情況也已經呈現一定比例。

在一些地區(qū)，由于統計口徑不一，耕地上種植果樹的面積列入園地，不作為耕地面積統計，如某縣耕地面積為8.8397萬畝，2016年1月以后縣國土部門提供的最新調整耕地面積為40.7865萬畝，這就導致了前期上報確權鄉(xiāng)鎮(zhèn)所得上級補助極少，為少數民族縣增加了很大的財政壓力。

在目前的確權工作中，由于確權面積關系到糧食直補等惠農補貼問題，農戶希望將多出的面積落實到戶，又由于中央財政補助是按照二調面積下撥的，以四川1億畝耕地的情況看，每畝成本35元，共需經費35億元，絕大多數縣開展確權登記工作至少需要兩三千萬元，有的縣甚至需要8000多萬元，這對于本來就是貧困縣或者財政狀況不佳的邊遠少數民族區(qū)縣來說是很困難的，加上實測多出來的面積沒有上級財政的有效支持，更加重了縣里的負擔，實測面積大于二調面積的情況且地方財政難以支撐的情況，在少數民族欠發(fā)達地區(qū)可能較為普遍，為了確保確權工作的進度和質量，需要給予關注。

歷史遺留原因造成的插花地和邊界不清問題

少數民族欠發(fā)達地區(qū)基本處于偏遠山區(qū)，少數民族比例較高，民族成分復雜，具有大雜居、小聚居的特點，少數民族群眾文化水平普遍較低，有自己獨特的風俗習慣，這些少數民族欠發(fā)達地區(qū)的特有情況使得歷史上的一些政策在執(zhí)行中存在不到位或者打折扣的現象，造成了一些政策執(zhí)行的模糊地帶，形成了類似“插花地”的特殊歷史遺留問題，這些都是西南少數民族欠發(fā)達地區(qū)在開展確權登記頒證工作中特有的問題。

西南少數民族欠發(fā)達地區(qū)由于山地地形造成的土地細碎化問題，大面積的存在“插花地”現象，即土地分布在不同區(qū)域，一部分在村委會界限內，另一部分在村委會界限外，這些地塊存在州與州、縣與縣、村與村之間的權屬爭議，一些承包地分地到戶后，承包戶很久沒有種地，基本都是口頭置換或是出租，承包方自己都不確定自己承包地的具體位置，承包地界限模糊形成了爭議地，甚至存在因為少數民族語言名稱不同但實際上是一塊地從而形成的爭議地。如云南彌勒市花口村的土地一部分在本村另一部分在石林縣，石林縣目前還未開展確權工作，這些跨縣界的承包地難以處理，容易形成爭議，甚至有可能造成“一地兩證”的情況和重復測繪問題的發(fā)生。云南山區(qū)地帶的一些農戶在承包地里種植了果樹或其他經濟林木，現已進入豐產期，造成農地森林化遮陰，地界四至不清晰，這種“農地林化”讓耕地指認難度變大，必須進行實測，但是山地地貌又為實測添加了難度，因為地處山區(qū)，CORS系統信號不穩(wěn)定，實測難度增大。一些享受了國家補貼退耕還林的地塊，地塊位置、界址點難以確定，而且很多地現狀又是耕地，容易造成“一地兩證”問題，根據有關方面測算，實測成本在80元左右。這些問題的出現為少數民族欠發(fā)達地區(qū)推進土地確權工作增加了確權費用，影響了確權工作進度。

特別要注意的是制圖、檢驗圖和用圖單位工作進度很難保持一致，因西南山區(qū)氣象多變、地形復雜，有些地區(qū)不能正常航拍，有的航拍圖片不達標。受航空管制的影響，統一航拍和制作影像工作底圖速度慢，因氣候和航空管制等原因導致航拍圖片無法及時獲取，沒有工作底圖導致部分地塊無法及時勾對測繪，正常情況下檢驗圖也需要一定的時間，出現了等圖干活問題，一些關于有的單位利用這一做法進行測繪壟斷，排擠外來測繪公司的反映也顯露出來，用圖單位可能出現工作基礎好的地方拿不到圖，制出圖的地方確權工作準備不充分，各地進度不一，直接影響確權工作進度。

總的來說，一些地方土地二輪承包原始資料缺失嚴重，土地信息登記不準確、不全面，承包合同面積不準確，插花地、飛地較多，地塊多、分布廣且復雜，土地細碎化造成的“插花地”和類似“農地林化”的邊界不清問題往往又是互相交織的，調查摸底工作量大。部分戶主代表外出務工較多，農戶居住分散，入戶調查、召開村民會議、簽字、公示等難度大，影響了確權工作進度。

缺人、缺錢導致的確權進度、質量問題

少數民族地區(qū)基本上經濟欠發(fā)達，地處偏遠，農民十分貧窮，一些縣地方財政收入不高，是吃飯財政，只能保工資，其余的縣多數屬于貧困縣、特困縣，長期靠財政轉移支付來運轉，地理環(huán)境較差，開展確權工作成本高。在開展工作時，由于確權工作要依靠基層工作人員來開展，而少數民族地區(qū)地形復雜，人員結構復雜，矛盾、糾紛多，在沒有村組干部的幫助下，測繪工作人員很難開展工作。開展確權工作需要付出大量精力，一些地方由于經費不足，無法支付基層村組干部務工補貼，使得測繪工作在諸如簽字和找人指界的環(huán)節(jié)存在缺失。在文山市，由于務工補貼有保障，確權工作開展得相對較為順利。

確權經費配套到位較慢導致地方確權工作受到拖累的情況已經出現，如某縣作為整縣推進試點縣，2015年財政預算補助資金2502.23萬元，年底僅到位95萬元，僅占預算資金的3.8%，本來計劃20115年底基本完成確權工作，結果到年底僅完成計劃的36.5%。一些地方由于資金不足，對開展確權工作態(tài)度消極，存在觀望現象。

當然，我們要看到隨著確權工作的推開，由于云南、貴州等少數民族地區(qū)面臨的困難和矛盾較多，同樣的資金撥付進度，有的地方工作推進較快，有的地方較慢，這主要是因為地方的農經體系不健全，一些地區(qū)連熟悉農經知識的人員都沒有，無法落實常規(guī)農經工作，這些問題體現在具體的確權工作中，就是工作人員對確權政策理解不到位，確權專業(yè)力量不足，測繪進度較慢。

當前，少數民族欠發(fā)達地區(qū)確權工作隊伍缺乏專業(yè)人員承擔工作已經成為當地確權工作的制約因素，這對于今后確權成果的管理應用也存在較大影響。確權工作是一項涉及面廣、政策性強、任務繁重的工作，需要有專業(yè)能力和了解基層的隊伍來支持，云南、廣西等西南民族地區(qū)的當地經管機構都已經在機構改革中被撤銷了，農經崗位存在有職能卻不一定有專業(yè)人員承擔的情況。這很大程度地制約了確權工作的順利開展，在一些試點縣，當地組織隊伍集中開展這一工作，由于一些基層干部不是專業(yè)從事農經工作的，對政策會存在不同程度的理解，這在確權工作中表現為一部分農民群眾會不理解確權工作的意義，不配合或者消極被動地參與確權工作，一些地方干部對政策理解不到位。在調研中我們發(fā)現當地本該在入戶調查時完成簽字工作的調查表正在統一由專人補簽，這明顯是對于確權工作的理解不夠深入，工作走向了形式化。

在具體的測繪工作上，也存在低價中標、多地中標問題，個別地區(qū)中標價格偏低，測繪企業(yè)以低價、多標段中標后，由于自身力量不足，工作量擴大后讓一些測繪技術和實際操作能力還不強的剛畢業(yè)的學生或者沒有技術經驗的人員參與工作，疲于多地應付工作，導致測繪工作進展緩慢。之所以出現這些問題除了企業(yè)自身因素外，基層政府在組織招標時，由于地形復雜、耕地類型多等因素，一些過于細碎的山地要實測需要花錢、氣候變化導致無法航拍要進行實測花錢、農地林化等邊界不清的問題需要實測花錢，特別是在少數民族欠發(fā)達地區(qū)，如貴州、云南，貧困縣多，耕地面積也相對較多，這樣由于資金缺口大，配套資金不足，導致地方只能壓價招標。

在一些試點縣，由于較早完成確權工作，目前進入了收尾階段，干部對于確權工作成果的管理應用存在認識問題，如一些區(qū)縣急于頒證，從溝通中可以知道這些地方將頒證作為了確權工作完成的標志，一些干部認為頒了證就算完成確權工作，對于確權成果的管理應用沒有深入思考。同時，在確權成果的檔案管理上，一些地方存在檔案驗收問題，目前發(fā)現較早完成工作的區(qū)縣存在此類問題，當地農經部門同檔案管理部門存在溝通問題，錯誤地將確權成果的檔案管理工作理解成了按檔案部門工作的要求辦而非按照確權工作的要求處理，將檔案工作的各項要求復雜化，形成了一些新的工作環(huán)節(jié)和標準，提高了檔案工作的標準，將檔案作為驗收條件，并借此進行部門牟利，造成了一些地方的檔案工作可能產生不必要的花費，在確權工作經費本就不充裕的少數民族地方，這種經費的不必要開支更需要注意。

（作者單位：農業(yè)部經管司、中國農村雜志社）