土地股份合作、股權(quán)逐步固化：高度城鎮(zhèn)化地區(qū)完善承包經(jīng)營(yíng)制度的有益探索
——廣東佛山農(nóng)村土地股份合作調(diào)查與分析

趙　鯤　李偉偉

調(diào)研報(bào)告

土地股份合作、股權(quán)逐步固化：高度城鎮(zhèn)化地區(qū)完善承包經(jīng)營(yíng)制度的有益探索
——廣東佛山農(nóng)村土地股份合作調(diào)查與分析

趙鯤李偉偉

佛山市位于珠江三角洲腹地，與廣州共同構(gòu)成“廣佛都市圈”，在廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展版圖中處于領(lǐng)先地位。農(nóng)業(yè)在GDP中的比重已經(jīng)低于2%，屬于典型的高度城鎮(zhèn)化地區(qū)。

一、佛山市土地承包經(jīng)營(yíng)制度演變歷程及特點(diǎn)

佛山市落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)政策主要分為三個(gè)階段：一是1978-1992年一輪承包階段（增人增地，減人減地）。和全國(guó)大多數(shù)地區(qū)一樣，佛山市當(dāng)時(shí)213.6萬畝農(nóng)地基本均包到戶，并按人口增減進(jìn)行定期調(diào)整。二是1993-1997年推行農(nóng)村股份合作制階段（增人增股，減人減股）。主要做法是將“股份合作”產(chǎn)權(quán)模式引入農(nóng)村集體所有制，以“股權(quán)證”形式體現(xiàn)和確定成員個(gè)人對(duì)集體資產(chǎn)的收益權(quán)，并對(duì)股權(quán)進(jìn)行定期調(diào)整。因此，在落實(shí)二輪承包政策時(shí)，采取了股權(quán)涵蓋土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的做法，沒有發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書。三是1998年至今完善農(nóng)村股份合作制階段（探索股權(quán)固化，增人不增股，減人不減股）。隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平提高和人口的大量城鎮(zhèn)化，股權(quán)調(diào)整頻繁，“增人增股，減人減股”的制度弊端日益顯現(xiàn)，出嫁女等流動(dòng)人口權(quán)益問題成為影響社會(huì)和諧的重要因素。針對(duì)這些問題，股權(quán)固化到人、固化到戶擺上了佛山市部分村組的改革日程。比如，南海區(qū)提出了“確權(quán)到戶、戶內(nèi)共享、社內(nèi)流動(dòng)、長(zhǎng)久不變”的股權(quán)固化改革思路，并已經(jīng)在部分村莊進(jìn)行了試點(diǎn)。

從農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)制度的實(shí)現(xiàn)形式看，佛山市具有“三個(gè)并存、三個(gè)為主”的特點(diǎn)：一是股份合作制與分戶承包制并存，但以股份合作制為主。目前全市4140個(gè)經(jīng)濟(jì)社中，股份合作經(jīng)濟(jì)社3450個(gè)，占84%；未實(shí)行股份合作的經(jīng)濟(jì)社690個(gè)，占16%。這些入股到股份合作經(jīng)濟(jì)社的農(nóng)用地面積87.5萬畝，占全市農(nóng)用地總數(shù)的75%。二是平均分包與招標(biāo)投包并存，但以招標(biāo)投包為主。佛山市農(nóng)地經(jīng)營(yíng)體制大致分為平均分包到戶、平均分包到戶與招標(biāo)投包相結(jié)合、全部招標(biāo)投包三類。其中，全部招標(biāo)投包最為普遍，目前佛山市共有2331個(gè)經(jīng)濟(jì)社（約占2/3）的63.8萬畝農(nóng)地實(shí)行了全部招標(biāo)投包。三是“股權(quán)到人”與“股權(quán)到戶”并存，但以股權(quán)到人為主。目前佛山市共發(fā)放股權(quán)證書165.5萬個(gè)，其中以個(gè)人為單位發(fā)放股權(quán)證155.5萬個(gè)，占94%；以戶為單位發(fā)放股權(quán)證書10萬個(gè)，占6%。

二、兩個(gè)農(nóng)業(yè)為主和一個(gè)非農(nóng)為主的股份合作社案例

我們重點(diǎn)對(duì)三水區(qū)蘆苞鎮(zhèn)下轄的兩個(gè)以農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)為主的村（門口布村和四洲村）和南海桂城街道下轄的一個(gè)非農(nóng)經(jīng)營(yíng)為主的村（夏西村）進(jìn)行了調(diào)查，內(nèi)容包括股權(quán)設(shè)置、收益以及農(nóng)地發(fā)包等。

（一）門口布村股份經(jīng)濟(jì)合作社

1.農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式演變

據(jù)村民回憶，該村農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)制度演變大致如下：

1982年開始實(shí)行“大包干”，全村按人口平均承包耕地。當(dāng)時(shí)村里大概有750畝耕地，250人，人均3畝地，一般為3塊。他們說，那時(shí)種糧很辛苦，還要交公糧，很多人都不想種。此外，村里還有70畝魚塘，但魚塘不好均分，當(dāng)時(shí)主要用來灌溉，養(yǎng)魚只是輔助功能，收入很少。

1993年前后，為解決土地細(xì)碎化問題，開始整合土地并由本村村民均包變?yōu)檎袠?biāo)投包。當(dāng)時(shí)的價(jià)格在30元/畝左右，收入歸集體統(tǒng)一支配，主要用于村內(nèi)公共事業(yè)支出等。由于當(dāng)時(shí)政策允許“田改塘”，一些村民在投包后自己投入，將水田改造為魚塘，從事養(yǎng)殖業(yè)，全村共改了約200畝的魚塘。村民介紹，當(dāng)時(shí)村里很多人都在外打工，不愿意種地，村里后來以100元/畝左右的價(jià)格，對(duì)外村人發(fā)包了500多畝地。

1997年，開始搞股份合作制，并由股份合作社負(fù)責(zé)發(fā)包農(nóng)地。此時(shí)整個(gè)佛山地區(qū)已經(jīng)取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，種田什么都不收了。全村再次將土地統(tǒng)一收起來，不留口糧田，形成了每塊幾十畝的規(guī)模，全部公開投包，價(jià)格也從幾十元到兩百多元不等。此時(shí)投包的人以外地人居多，本村的只有3個(gè)人，村民李紹寧就是其中之一。他以200元/畝/年的價(jià)格，投了50畝搞魚塘，純利潤(rùn)在2000元/畝左右。由于魚塘前期投入高，所以投包期比水田要長(zhǎng)，一般在10年（其他大都為5年）。

2007年，到期的標(biāo)段重新發(fā)包。當(dāng)時(shí)全村有10個(gè)標(biāo)段到期，最大的150畝，最小的20畝，其中7、8個(gè)被外地人投包。李紹寧在原有承包魚塘的基礎(chǔ)上又?jǐn)U大10畝，達(dá)到60畝，價(jià)格1100元/畝，承包期10年，2017年到期。

2.股權(quán)設(shè)置情況

以“戶籍”為主要依據(jù)，不同年齡檔次的股民所持股數(shù)不同，分為3股、2股和1股三個(gè)檔次。股民資格每年核準(zhǔn)一次，即“生添死減”，外嫁女只要戶口還在本村，就參與分紅。從1997年開始，該村村民就開始參與分紅。目前，該村股民299人，股數(shù)651股，收入來源主要為發(fā)包魚塘（180畝）及耕地（114畝），2013年共分紅71萬元，每人平均2000多元。

（二）四洲村股份經(jīng)濟(jì)合作社

1.農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式演變

據(jù)該社負(fù)責(zé)人介紹，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)制度演變大致如下：

1983年，村里開始分田到戶，按人口均分。將所有耕地分為好、中、差三類，每類地都按人口均分，每家都有。他家當(dāng)時(shí)8口人，有10.5畝稻田（分5塊）、6畝多旱地（分2塊）、4畝竹園（分3塊）。

1992年，村里開始集中土地大面積改魚塘，由本村村民競(jìng)包，不再均包。價(jià)格在50元/畝/年，租金主要用于村集體的開支。

1997年，村里搞股份合作，由經(jīng)濟(jì)社統(tǒng)一投包農(nóng)地。由于耕地大都改成魚塘，主要是將魚塘投包給村民。

2003年，魚塘承包期滿重新投包給本村村民。租金由當(dāng)時(shí)的幾十元一畝，上漲到200元一畝。此時(shí)，有一些復(fù)墾地開始有人大面積承包，主要是外地人。今年，村里有面積分別為530畝、210畝、30畝、75畝的4片標(biāo)段投包出去。

2.股權(quán)設(shè)置情況

主要以“戶籍”為依據(jù)認(rèn)定股民，每人所持股數(shù)按年齡劃?rùn)n，分為10股（50歲以上）、8股（16—50歲）、6股（16歲以下）。外嫁女只要戶口未遷出，就參與分紅，去世人口從第二年起不再給予分紅。目前，四洲村主要收入來源是發(fā)包魚塘（693畝）及耕地（952畝）。2013年分紅金額共85.8萬元，股數(shù)4290股，每股200元。

（三）夏西村股份經(jīng)濟(jì)合作社

1.農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式演變

1984年，夏西村分田到戶，成為南海實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制最晚的村。當(dāng)時(shí)耕地人均1.3畝，禾田人均0.8畝。

1992年，夏西村把分田到戶的土地重新集中起來，由村小組進(jìn)行整理和出租，統(tǒng)一對(duì)外發(fā)包，獲取的租金等在年終根據(jù)股份合作前責(zé)任田的多少進(jìn)行分紅。

1994年，夏西村開始以股份制代替土地承包責(zé)任制，具體做法是土地入股，推行以村小組為單位的股份合作制。由于地處廣佛都市圈核心，夏西村的二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，大量農(nóng)地被征用或用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，目前已基本無農(nóng)業(yè)用地。

2.股權(quán)設(shè)置情況

夏西村已經(jīng)有過三次股權(quán)調(diào)整。第一次在1994年，以戶籍為基礎(chǔ)，以年齡段為依據(jù)自然配給，并增人增股，減人減股。

第二次在1999年，把股權(quán)設(shè)置為資源股和物業(yè)股。資源股以集體土地折股，不作價(jià)，不退股，實(shí)行按農(nóng)業(yè)戶口無償配給，每人2分地，每分地作0.1股。物業(yè)股以集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)價(jià)值量化折股。

第三次是2006年推行“土地折價(jià)、優(yōu)化股權(quán)、出資購(gòu)股、動(dòng)態(tài)管理”的改革，一是集體所有的土地按每畝10萬元的標(biāo)準(zhǔn)折價(jià)入賬，計(jì)入總股本。二是把資源股和物業(yè)股兩種股權(quán)合二為一，統(tǒng)一股權(quán)，取消對(duì)新增成員的無償配股，一律實(shí)行自愿、有償購(gòu)股。三是為保護(hù)原始股東的經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)在冊(cè)股東的股權(quán)數(shù)量實(shí)行固化，股東的股權(quán)數(shù)量不再按照年齡段升檔購(gòu)股。

目前，正在醞釀股權(quán)“固化到戶、長(zhǎng)久不變”的改革。

三、幾點(diǎn)分析與思考

（一）佛山農(nóng)地股份合作的演變歷程表明，在不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段承包經(jīng)營(yíng)制度需要不同的實(shí)現(xiàn)形式

上世紀(jì)90年代以前，農(nóng)村勞動(dòng)力未大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)收入比重大，農(nóng)地的就業(yè)、社會(huì)保障功能強(qiáng)，此時(shí)實(shí)行農(nóng)地均包，并定期“增人增地、減人減地”，主要是為了體現(xiàn)公平原則，使每個(gè)人都能吃飽飯。上世紀(jì)90年代以后，農(nóng)村勞動(dòng)力快速轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)收入比重大幅降低，農(nóng)地就業(yè)功能基本消失，社保功能有所減弱，此時(shí)實(shí)行農(nóng)地股份合作、招標(biāo)競(jìng)包，并定期“增人增股、減人減股”，既有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，體現(xiàn)效率原則，也考慮人口增減因素，兼顧公平原則。近些年來，在當(dāng)?shù)匾恍┗就瓿沙擎?zhèn)化進(jìn)程的村莊，農(nóng)地的就業(yè)、社保功能都已基本消失，但財(cái)產(chǎn)功能增強(qiáng)，“增人增股、減人減股”制度無法解決流動(dòng)人口追求高價(jià)值股權(quán)的矛盾和挑戰(zhàn)，迫使這些地方開始探索將股份確權(quán)到戶、長(zhǎng)久不變，徹底消除承包地社保功能。可以說，佛山市20多年來的實(shí)踐，從歷史的縱向角度，向我們展現(xiàn)了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)制度在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下的演變路徑。

同時(shí)，佛山市轄區(qū)內(nèi)同時(shí)存在股份合作制與分包到戶制、平均分包與招標(biāo)投包、股權(quán)到人與股權(quán)到戶、股權(quán)定期調(diào)整與股權(quán)固定不變等多種形式，這從空間的橫向角度說明，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)制度可以有多種實(shí)現(xiàn)形式，它們并無優(yōu)劣之分，關(guān)鍵在于是否適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，是否尊重農(nóng)民群眾的意愿，是否有利于保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民的土地權(quán)益，是否有利于提高土地利用效率發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

（二）從實(shí)踐情況看，佛山市實(shí)行農(nóng)地股份合作有特殊的前提條件

一是當(dāng)?shù)囟a(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，農(nóng)民大量轉(zhuǎn)移至非農(nóng)領(lǐng)域并有較高的收入，農(nóng)地的社會(huì)保障功能大大減弱。1993年開展農(nóng)地股份合作時(shí)，南海區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力已有78%進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民對(duì)土地的依賴性大大降低，土地被當(dāng)作“破棉襖”，不想穿但也舍不得扔。隨著非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的增多以及收入水平的提高，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民確定承包地具體位置的意愿越來越低，有的說：“現(xiàn)在人人都在廠里上班，就算確了那點(diǎn)地誰還會(huì)真的自己去種？”也就是說，他們?cè)絹碓讲恢匾暢邪氐纳a(chǎn)資料和就業(yè)功能，而更關(guān)注其財(cái)產(chǎn)權(quán)利功能，即承包地可以給自己帶來多少收益。而實(shí)行農(nóng)地股份合作后規(guī)?；鲎鈳淼氖找妫黠@高于農(nóng)戶自己粗放經(jīng)營(yíng)。而對(duì)于農(nóng)村勞動(dòng)力尚未充分轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)地區(qū)，承包地仍然是多數(shù)農(nóng)民的重要謀生手段，他們更看重承包地的生產(chǎn)資料和就業(yè)功能，更愿意把承包地的具體位置確清楚。在這些地區(qū)開展農(nóng)地股份合作，就更需要尊重農(nóng)民的意愿。

二是當(dāng)?shù)厝司r(nóng)地面積少、地塊細(xì)碎，需要通過股份合作發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。人多地少是珠三角地區(qū)的普遍情況，從整個(gè)佛山來看，開展土地股份合作時(shí)人均農(nóng)地面積不到1畝，而且地塊分散。在這種“先天不足”的情況下，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民更容易接受通過股份合作的形式將農(nóng)地集中起來，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)獲得更好的經(jīng)濟(jì)效益。而在人均農(nóng)地面積大、務(wù)農(nóng)收入較高的地區(qū)，如果農(nóng)戶自家經(jīng)營(yíng)就比較容易地達(dá)到適度規(guī)模，他們接受“股份合作”模式的意愿就可能不會(huì)很高。

三是當(dāng)?shù)爻鞘腥杭?，農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)離土不離鄉(xiāng)，有利于股份合作制的正常運(yùn)行。從佛山的實(shí)踐看，實(shí)行農(nóng)地股份合作后，需要農(nóng)戶積極參與土地的定期招標(biāo)出租、年終核算分紅等民主決策過程。這在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、農(nóng)民普通就地市民化的珠三角地區(qū)比較可行，農(nóng)民不需要支付多少交通、誤工成本，就可以行使好自己的權(quán)利。而對(duì)于遠(yuǎn)離城市的農(nóng)業(yè)地區(qū)，多數(shù)農(nóng)民是離鄉(xiāng)、離縣，甚至是離省外出打工，許多是常年不能回家，想讓他們參與股份合作組織的運(yùn)作和決策，監(jiān)督可能存在的“敗德”行為，就需要付出較高的成本。

（三）與確地到戶的分戶承包經(jīng)營(yíng)制相比，農(nóng)地股份合作制有利有弊

好處：一是有利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)的快速形成。我們調(diào)查的兩個(gè)農(nóng)業(yè)村在實(shí)行股份合作制后，都將分散的農(nóng)地進(jìn)行了集中整理，形成不同規(guī)模的標(biāo)段進(jìn)行投包。如四洲村目前投包的4片標(biāo)段，面積小的30畝，大的530畝。而如果“確地到戶”，由單個(gè)農(nóng)戶作為市場(chǎng)主體進(jìn)行一家一戶的自發(fā)流轉(zhuǎn)，既需要較長(zhǎng)的談判時(shí)間，也難以集中連片，且容易產(chǎn)生“插花地”。

二是有助于強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織功能。佛山市普遍成立了以村民小組為單位的股份經(jīng)濟(jì)合作社，由其負(fù)責(zé)農(nóng)地及其他物業(yè)的招標(biāo)投包等集體資產(chǎn)管理事務(wù)。在農(nóng)地投包過程中，集體出面可以有更強(qiáng)的組織協(xié)調(diào)和談判議價(jià)能力，更好地為股民爭(zhēng)取利益。當(dāng)?shù)馗刹空f，門口布村和四洲村目前魚塘的租金一般在500-600元/畝/年，如果不實(shí)行農(nóng)地股份合作，由農(nóng)民個(gè)體自行流轉(zhuǎn)，可能只有200-300元。

不好之處：一是農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使受到限制。如果確權(quán)確地，承包地如何經(jīng)營(yíng)，是自己種還是租出去，農(nóng)戶可以自己說了算。實(shí)行股份合作制后，農(nóng)民不再直接決定承包地的經(jīng)營(yíng)方式，而只是擁有價(jià)值形態(tài)的股份，并且不知道這塊地具體在哪兒。這種建立在虛擬股份之上的債權(quán)性質(zhì)的保障，與建立在實(shí)際控制之上的用益物權(quán)性質(zhì)的保障相比，具有較大差別。實(shí)質(zhì)上，搞股份合作制后，農(nóng)民已經(jīng)把部分權(quán)利集中讓渡給合作組織，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使受到了更多的限制。

二是在監(jiān)管不嚴(yán)的情況下農(nóng)地股份合作更容易導(dǎo)致耕地非農(nóng)化。誠(chéng)然，耕地非農(nóng)化帶來的巨額增值收益，對(duì)各種主體都有一種難以抗拒的誘惑。但如果是確地到戶，單個(gè)農(nóng)戶違法搞非農(nóng)建設(shè)的能力不會(huì)太強(qiáng)。而許多地方的實(shí)踐說明，實(shí)行股份合作后，集體行動(dòng)的能力增強(qiáng)，集體搞違法非農(nóng)建設(shè)的能力也同樣增強(qiáng)。據(jù)了解，2012年，佛山市農(nóng)地面積比1990年代搞二輪承包時(shí)減少61.3萬畝，下降35%；完全沒有農(nóng)地的股份合作社達(dá)641個(gè)，占15%。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司、農(nóng)業(yè)部貿(mào)促中心）