流域和區(qū)域相結合，有效實施水資源消耗總量控制管理

黃河水利科學研究院水資源研究所所長、教授級高級工程師　何宏謀

流域和區(qū)域相結合，有效實施水資源消耗總量控制管理

黃河水利科學研究院水資源研究所所長、教授級高級工程師何宏謀

習近平總書記在黨的十八屆五中全會規(guī)劃建議書說明中指出“實施能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動，就是一項硬措施。這就是說，既要控制總量，也要控制單位國內生產總值的能源消耗、水資源消耗、建設用地的強度。這項工作做好了，既能節(jié)約能源和水土資源，從源頭上減少污染物排放，也能倒逼經濟發(fā)展方式轉變，提高我國經濟發(fā)展綠色水平”?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出“實施能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動”，將這一全新發(fā)展理念上升為未來五年我國的國家發(fā)展戰(zhàn)略行動。

2011年中央1號文件提出實行最嚴格水資源管理制度，建立水資源用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污的水資源管理“三條紅線”，對取水、用水、耗水、排水實行全過程控制。結合“十三五”規(guī)劃綱要的要求和水資源管理“三條紅線”的管理實踐，從流域和區(qū)域水資源管理角度，就有效實施水資源消耗總量控制管理提出以下思考和建議。

一、流域層面水資源消耗總量控制

流域層面水資源消耗總量控制，首先要制定完善的河流水量分配方案。流域層面水資源消耗總量控制在國內已有成功實踐，并且取得了良好的成果。黃河水資源管理的基礎是1987年國務院批準的黃河可供水量分配方案（以下簡稱《黃河八七分水方案》）?！饵S河八七分水方案》是對黃河河川徑流量的可供水量的分配，為實施河川徑流量的總量控制管理提供了管理依據，以此為依據從1999年實施了黃河水資源統(tǒng)一管理調度，開展取水許可管理等水資源管理工作。但該方案未對地下水進行分配，一方面使得流域地表水、地下水難以有效實施統(tǒng)一管理；另一方面使得黃河的用水總量控制和“三條紅線”的用水總量在流域內不能夠實現管理上的閉合。同時也導致管理實踐中出現流域和區(qū)域在水資源管理方面的認識差異和管理矛盾。目前水利部正在大力推進的53條跨省江河流域水量分配方案編制，仍然是對河川徑流量的分配。為實現流域地表水、地下水統(tǒng)一管理及河流水量分配方案和水資源管理“三條紅線”的用水總量控制紅線管理的閉合，應該將地下水分配納入河流水量分配方案之中，這也符合水循環(huán)的基本規(guī)律?，F狀流域水資源管理中，普遍存在的問題是由于受到河流水量分配方案總量控制的約束，以傍河地下水開采方式規(guī)避分水方案的管理約束，這種地下水開采方式直接襲奪河川徑流量導致河川徑流量的減少。目前。隨著地下水研究不斷深入和地下水長期監(jiān)測的不斷積累，也具備了對地下水實施分配的條件，在現有地下水研究的基礎上，為適應管理的需要，應以流域地下水可開采量為控制條件，對流域的地下水開采量在區(qū)域上進行明確分配，為流域水資源管理提供完善的管理依據。

流域層面水資源消耗總量控制，迫切需要河流分水方案總量控制和“三條紅線”用水總量控制實現有機結合。最嚴格水資源管理“三條紅線”的用水總量控制，是按照行政區(qū)域進行分配，難以和流域水資源管理實現閉合，迫切需要將“三條紅線”用水總量控制指標細化到流域，為實現河流分水方案總量控制和“三條紅線”用水總量控制奠定基礎。河流分水方案總量控制和“三條紅線”用水總量控制實現有機結合，可以充分利用河流水文測站監(jiān)測資料，按照先復核流域用水總量，然后匯總復核區(qū)域用水總量，為實施最嚴格水資源管理提供有效監(jiān)控手段。目前，按照水利部的統(tǒng)一部署，?。ㄗ灾螀^(qū)）已經將用水總量控制指標逐級細化到市、縣（市）等行政區(qū)域，為細化到河流、水系提供良好的基礎。

二、區(qū)域層面水資源消耗總量控制

區(qū)域層面水資源消耗總量控制，應逐級制定水資源消耗總量控制方案，水利部已經部署開展水資源管理控制指標分解，要求實現2020年用水總量指標省市縣三級行政區(qū)全覆蓋。逐級制定水資源消耗總量控制方案，可以為實現區(qū)域層面水資源消耗總量控制奠定基礎。

?。ㄗ灾螀^(qū)）、地（市）和縣（市）等區(qū)域水資源消耗總量控制方案制定，應當滿足水資源管理的需要。一是應能反映地表水、地下水總量控制管理的要求，明確提出分水源的用水總量控制指標；二是應能滿足流域水資源管理的要求，能夠實現流域用水總量控制和區(qū)域用水總量控制等管理的閉合，因此，應明確提出流域、水系等用水總量控制指標；三是明確區(qū)域用水總量控制指標動態(tài)調整的機制，目前管理實踐中，由于地區(qū)之間經濟社會發(fā)展的不均衡，經常會遇到用水總量控制方案的調整，當一個區(qū)域經濟社會發(fā)展受到用水總量控制指標約束時，采取措施往往是對現有區(qū)域用水總量控制方案進行調整，以達到滿足經濟社會發(fā)展用水需求。筆者認為，已經制定和實施的用水總量控制方案應該是剛性約束，體現了水資源在區(qū)域之間分配的公平性、科學性和合理性，也體現了用水總量控制方案的嚴肅性。用水總量控制方案在一定的時期內應該保持穩(wěn)定，確需增加用水總量的，應該盡量避免或減少行政手段干預，多依靠市場調節(jié)功能，如水權交易，實現水資源在區(qū)域之間流轉和分配。因此，制定用水總量控制方案動態(tài)調整機制，是用水總量控制方案的重要組成部分。

區(qū)域水資源消耗總量控制方案應強化用水總量的監(jiān)控。2012年水利部啟動了國家水資源監(jiān)控能力建設項目，計劃用3年時間完成近期建設，基本建立與用水總量控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污相適應的重要取水戶、重要水功能區(qū)和主要省界斷面三大監(jiān)控體系，基本建立國家水資源管理系統(tǒng)框架，初步形成與實行最嚴格水資源管理制度相適應的水資源監(jiān)控能力。目前基本實現了對占全部頒證取用水總量70%以上的重點用水大戶的監(jiān)測，為區(qū)域水資源消耗總量控制方案的監(jiān)控、監(jiān)測提供基礎。同時，區(qū)域用水總量控制方案的監(jiān)測和復核，應充分利用現有水文測站、地下水觀察井等資料，利用這些資料互相進行合理性檢查，保證總量控制監(jiān)測資料的科學性、合理性。

三、流域和區(qū)域相結合的水資源消耗總量控制

流域和區(qū)域相結合的水資源消耗總量控制，是有效實施水資源消耗總量控制管理的基礎。水法第十二條規(guī)定，國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制，為有效實施流域和區(qū)域相結合的水資源消耗總量控制管理奠定法律基礎。流域和區(qū)域相結合的水資源消耗總量控制管理，符合河流水力聯(lián)系的基本規(guī)律和水循環(huán)的基本規(guī)律。流域和區(qū)域相結合的水資源管理體制，在實踐過程中已經積累了大量的管理經驗，以黃河為例，在黃河水資源管理和調度中，明確流域和區(qū)域的事權劃分和責任權利義務；取水許可管理流域機構按照授權，在授權范圍內實施取水許可管理等。

流域和區(qū)域相結合的水資源消耗總量控制，是有效實施水資源消耗總量控制管理的重要途徑。水資源消耗總量控制管理實施基礎是用水量的監(jiān)測計量，目前面臨的主要問題是如何實現準確的用水監(jiān)測和計量。由于國民經濟用水行業(yè)眾多，消耗性用水涉及城鄉(xiāng)居民生活用水、工業(yè)生產用水、農業(yè)灌溉用水、生態(tài)景觀用水等，實現對各類用水戶監(jiān)測的全面覆蓋需要投入大量的人力、物力；不同行業(yè)的用水特點具有較大的差異，也為監(jiān)測帶來困難，生活和工業(yè)用水具有相對均勻的用水過程，農業(yè)灌溉用水過程呈不均勻和相對集中的特點，且具有較強的時效性，生態(tài)景觀用水對過程的要求不高甚至是不連續(xù)的用水過程；我國南北氣候差異也為用水監(jiān)測帶來難度，如我國南方地區(qū)的灌區(qū)，大多河網縱橫交錯，灌區(qū)本身既是降雨產流場所，也是河網匯流的重要環(huán)節(jié)，存在河道徑流和灌區(qū)用水多次重復的問題，僅僅監(jiān)測主要取水口引水難以反映灌區(qū)實際水量消耗情況。針對這些問題，需要思考如何進行監(jiān)測才能滿足水資源消耗總量控制管理的要求。流域和區(qū)域相結合的水資源管理體制，為實施水資源消耗總量控制管理提供有效途徑，充分依托流域水文站網，在區(qū)域用水監(jiān)測統(tǒng)計的基礎上，通過河段水量平衡方法，對不同河段所屬區(qū)域的水資源消耗總量進行合理性檢查，復核區(qū)域水資源消耗總量，科學合理評價區(qū)域水資源消耗情況，為有效實施水資源消耗總量控制管理提供管理依據。

四、水資源消耗總量控制管理的建議

從近年來管理實踐情況分析，目前，最嚴格水資源管理制度的“三條紅線”中，用水總量、用水效率管理的難度較大，主要表現在基礎數據的準確性和合理性，現階段要達到數據的準確性尚不具備條件，應將重點放在數據的合理性方面。在用水總量控制方面，建議：第一，應研究用水總量控制涉及的水源，如地表水、地下水、再生水、礦井疏干水等水源應計入用水總量的范疇；第二，應針對我國南北氣候的特點，研究用水總量的監(jiān)測內容；第三，應研究豐、平、枯年等情況下的用水總量控制方案，一般豐水年降雨豐沛，用水量相對較少，枯水年降雨量少，用水量較多，用水總量控制方案應能夠反映豐枯水年的用水變化規(guī)律；第四，應在現有水資源監(jiān)控能力建設的基礎上，研究不同河流、區(qū)域用水總量核算技術方法，如河段水量平衡方法、水量還原方法等，依托不斷強化的監(jiān)測資料的積累，建立和不斷完善用水總量核算技術體系?！?/p>