加強(qiáng)水資源監(jiān)控能力建設(shè)為水資源雙控行動(dòng)提供支撐

中國(guó)水利水電科學(xué)研究院水資源研究所總工程師、教授級(jí)高級(jí)工程師　蔣云鐘

加強(qiáng)水資源監(jiān)控能力建設(shè)為水資源雙控行動(dòng)提供支撐

中國(guó)水利水電科學(xué)研究院水資源研究所總工程師、教授級(jí)高級(jí)工程師蔣云鐘

水是生存之本、文明之源、生態(tài)之基，水安全是涉及國(guó)家長(zhǎng)治久安的大事。2016年，十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出“落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度。建立健全資源高效利用機(jī)制，實(shí)施水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任，完善市場(chǎng)調(diào)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)控制和考核監(jiān)管”。

落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，強(qiáng)化水資源消耗總量和強(qiáng)度目標(biāo)責(zé)任，完善考核監(jiān)管手段，實(shí)施水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，必須加強(qiáng)水資源監(jiān)控設(shè)施建設(shè)，掌握來水、取水、用水和排水動(dòng)態(tài)，保證第一手信息的準(zhǔn)確性、科學(xué)性和精細(xì)化，為雙控行動(dòng)和最嚴(yán)格水資源管理制度等提供支撐手段和科學(xué)依據(jù)。

一、水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控對(duì)加強(qiáng)監(jiān)測(cè)計(jì)量的要求

水資源雙控行動(dòng)的主要目標(biāo)是按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”新時(shí)期水利工作方針，加快落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，嚴(yán)控水資源消耗總量，實(shí)行用水總量控制，強(qiáng)化水資源承載能力剛性約束，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和用水方式轉(zhuǎn)變；嚴(yán)控用水強(qiáng)度，大力提升各行業(yè)用水效率，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)。實(shí)施雙控行動(dòng)，必須完整、準(zhǔn)確、及時(shí)地獲取各個(gè)層面水資源管理信息，掌握區(qū)域和流域水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)方面的最新數(shù)據(jù)和最新趨勢(shì)，制定有針對(duì)性的政策和行動(dòng)措施。水資源監(jiān)控能力的提升和水資源管理信息系統(tǒng)的完善，對(duì)雙控行動(dòng)有著重要的意義，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一是雙控行動(dòng)要求健全用水總量和強(qiáng)度雙控指標(biāo)體系，強(qiáng)化約束性指標(biāo)管理，需要利用水資源監(jiān)控平臺(tái)對(duì)指標(biāo)進(jìn)行精確描述，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)信息的“紅線能顯”。在省、市、縣三個(gè)層級(jí)的用水總量控制指標(biāo)體系建立和具體指標(biāo)分解過程中，以及在53條跨省重要江河流域水量分配過程中，需要水資源監(jiān)控平臺(tái)協(xié)助規(guī)劃和管理部門把用水總量控制指標(biāo)細(xì)分和展示，落實(shí)到流域和水源。在用水消耗強(qiáng)度指標(biāo)管理上，需要信息平臺(tái)把萬元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、萬元工業(yè)增加值用水量和農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)等逐級(jí)分解到省、市、縣三級(jí)行政區(qū)，明確區(qū)域強(qiáng)度控制要求。

二是雙控行動(dòng)要求建立水資源承載能力預(yù)警機(jī)制，強(qiáng)化水資源剛性約束，需要利用水資源監(jiān)控平臺(tái)對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證、取水許可臺(tái)賬和實(shí)際取水量進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤，及時(shí)對(duì)可能超出承載情況進(jìn)行預(yù)警，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)信息的“現(xiàn)狀能監(jiān)”。在以縣域?yàn)閱卧_展的水資源承載能力評(píng)價(jià)中，建立預(yù)警體系和發(fā)布預(yù)警信息，都需要水資源監(jiān)控平臺(tái)來動(dòng)態(tài)跟蹤和及時(shí)統(tǒng)計(jì)，從而強(qiáng)化水資源承載能力對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的剛性約束作用，把實(shí)施區(qū)域限批等強(qiáng)制手段落到實(shí)處。

三是雙控行動(dòng)本身就要求提升水資源計(jì)量監(jiān)控能力，強(qiáng)化雙控管理手段，需要利用水資源監(jiān)控平臺(tái)從微觀監(jiān)測(cè)到宏觀決策全面支撐雙控行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)管理決策的“管理有措”“決策有助”。通過取用水戶、水功能區(qū)和大江大河省界斷面等三大監(jiān)控體系，利用全國(guó)近2萬個(gè)國(guó)控監(jiān)測(cè)點(diǎn)不斷獲取數(shù)據(jù)，尤其是對(duì)全國(guó)縣域?yàn)閱卧挠盟偭俊⒐I(yè)用水、農(nóng)業(yè)灌溉用水的重點(diǎn)戶進(jìn)行監(jiān)測(cè)和計(jì)量，利用水利部、流域、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）等三級(jí)監(jiān)控平臺(tái)水資源管理業(yè)務(wù)的互聯(lián)互通，使雙控行動(dòng)的決策者和執(zhí)行者可實(shí)時(shí)、準(zhǔn)確地掌握省、市、縣三級(jí)行政機(jī)構(gòu)的水資源消耗總量和強(qiáng)度情況，從而使行動(dòng)的政策和措施更有針對(duì)性，獲得更好的控制效果。

二、我國(guó)水資源監(jiān)測(cè)計(jì)量現(xiàn)狀及差距

近年，水利部高度重視水資源監(jiān)控能力建設(shè)工作，2005年啟動(dòng)了城市水資源實(shí)時(shí)監(jiān)控與管理系統(tǒng)試點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，2012年啟動(dòng)國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)等重點(diǎn)項(xiàng)目，對(duì)全國(guó)重點(diǎn)取用水戶、重要水功能區(qū)（含地表水飲用水水源地）、大江大河主要省界水量和水質(zhì)斷面開展了監(jiān)控體系建設(shè)工作。目前，大部分國(guó)控監(jiān)測(cè)點(diǎn)具備了實(shí)時(shí)采集和傳輸能力，傳統(tǒng)的巡測(cè)和統(tǒng)計(jì)工作也得到進(jìn)一步規(guī)范，全國(guó)建立了覆蓋水利部、流域、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和部分地市縣的水資源管理信息平臺(tái)，積累了大量基礎(chǔ)信息，初步具備對(duì)水資源及其開發(fā)利用情況、管理情況和調(diào)配情況等進(jìn)行及時(shí)跟蹤和動(dòng)態(tài)分析的功能，對(duì)雙控行動(dòng)要求的總量控制、定額管理以及水權(quán)分配等目標(biāo)可提供一定的支撐作用。

2012年，水利部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施方案（2012—2014年）》（水資源〔2012〕411號(hào)），在水利部、七大流域機(jī)構(gòu)和31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)開展國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目。項(xiàng)目按照“三年基本建成，五年基本完善”的總體部署，分兩個(gè)階段開展實(shí)施。第一階段為2012—2014年（以下簡(jiǎn)稱一期項(xiàng)目），基本建立國(guó)家水資源管理系統(tǒng)，初步形成與實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度相適應(yīng)的水資源監(jiān)控能力。一期項(xiàng)目建設(shè)的主要內(nèi)容包括取用水、水功能區(qū)和大江大河省界斷面等三大監(jiān)控體系，以及水利部、流域和省（自治區(qū)、直轄市）等三級(jí)水資源監(jiān)控管理信息平臺(tái)建設(shè)。目前一期項(xiàng)目已經(jīng)基本建設(shè)完畢，總監(jiān)控河道外取水年許可水量為2 431億m3，總監(jiān)控實(shí)際年用水量約為2 200億m3，實(shí)現(xiàn)了對(duì)全國(guó)約75%的河道外取水許可水量和36%總用水量的在線監(jiān)測(cè)，對(duì)86%的全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)的水質(zhì)常規(guī)監(jiān)測(cè)，對(duì)重要地表水飲用水水源地的水質(zhì)在線監(jiān)測(cè)，對(duì)大江大河省界水質(zhì)斷面的水質(zhì)常規(guī)監(jiān)測(cè)全覆蓋，水量監(jiān)測(cè)較原有水平提高兩倍以上。

國(guó)家水資源監(jiān)控能力一期項(xiàng)目的建設(shè)成果，尤其是對(duì)基層取用水戶實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和對(duì)流域、區(qū)域用水審批及實(shí)際用水情況統(tǒng)計(jì)分析的成果，可直接支撐雙控行動(dòng)。在數(shù)據(jù)獲取方面，根據(jù)實(shí)際情況，綜合利用多種監(jiān)測(cè)方式，對(duì)集中取水的取用水大戶等雙控重點(diǎn)監(jiān)控對(duì)象，采用及時(shí)性強(qiáng)精度高的在線監(jiān)測(cè)方式（主要為自動(dòng)監(jiān)測(cè)站），對(duì)量多面廣的分散取用水戶，采用價(jià)格相對(duì)便宜的離線計(jì)量方式（主要為水表等規(guī)范計(jì)量方式），新建的監(jiān)測(cè)設(shè)備均符合項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，并可與其他監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)相互校正；在數(shù)據(jù)時(shí)效性方面，各級(jí)水資源監(jiān)控管理平臺(tái)上可以查看到每小時(shí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)取用水量，每6個(gè)小時(shí)的水源地水質(zhì)變化情況，每天的大江大河省界水量斷面流量信息，每個(gè)月的大江大河省界水質(zhì)斷面巡測(cè)信息；在預(yù)警機(jī)制方面，國(guó)家水資源監(jiān)控項(xiàng)目結(jié)合最嚴(yán)格水資源管理制度“三條紅線”的考核指標(biāo)，在全國(guó)七大流域和31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)進(jìn)行了重點(diǎn)區(qū)域和用水戶指標(biāo)監(jiān)測(cè)預(yù)警。根據(jù)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)上報(bào)的用水戶用水信息，即時(shí)統(tǒng)計(jì)分析區(qū)域或流域用水總量、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)和主要污染物入河湖總量等指標(biāo)，通過與分解到區(qū)域或者流域的控制指標(biāo)值進(jìn)行對(duì)比，一旦發(fā)現(xiàn)監(jiān)測(cè)值接近或者超出控制指標(biāo)值，系統(tǒng)會(huì)及時(shí)預(yù)警，從而為水行政主管部門對(duì)用水強(qiáng)度管控提供監(jiān)督支持。

一期項(xiàng)目基本建立了水利部、各流域和各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的水資源監(jiān)控管理信息平臺(tái)。平臺(tái)除了匯集各流域、各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）監(jiān)控的取用水戶、重要水功能區(qū)以及省界河流控制斷面的水量、水質(zhì)監(jiān)測(cè)信息，還集成了海量的水資源基礎(chǔ)信息，包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、水利工程、各種規(guī)劃、計(jì)劃和執(zhí)行情況等信息；在線監(jiān)督各流域、各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）取水許可、水資源論證、計(jì)劃用水、節(jié)約用水、入河排污等水資源管理制度的執(zhí)行情況；實(shí)現(xiàn)國(guó)家取水許可、水資源論證、計(jì)劃用水、節(jié)約用水、入河排污口設(shè)置等業(yè)務(wù)的在線處理；可在水利部、流域和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)之間進(jìn)行業(yè)務(wù)審批、信息上傳和下達(dá)等。平臺(tái)對(duì)各級(jí)水資源日常業(yè)務(wù)提供了數(shù)據(jù)和功能支持，保障了雙控行動(dòng)的順利實(shí)施。

但就目前的實(shí)際監(jiān)控能力和管理水平看，距離雙控行動(dòng)的需求還有一定差距，主要存在以下幾個(gè)方面的問題：

一是水資源監(jiān)測(cè)計(jì)量的覆蓋度不足。目前雖然對(duì)全國(guó)2 200億m3的年取用水量進(jìn)行了在線監(jiān)控，但僅達(dá)到全國(guó)年總用水量的36%，對(duì)于全面掌控水資源消耗總量和強(qiáng)度還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。現(xiàn)在重點(diǎn)監(jiān)控頒發(fā)取水許可的取用水大戶，對(duì)尚沒有頒發(fā)取水許可的農(nóng)業(yè)取用水戶和中小取用水戶涉及不夠。

二是計(jì)量方式落后，在線監(jiān)測(cè)率不高。根據(jù)2014年全國(guó)水資源管理年報(bào)，全國(guó)實(shí)現(xiàn)取用水計(jì)量監(jiān)測(cè)的用水戶中，大部分為監(jiān)測(cè)設(shè)備機(jī)械水表等傳統(tǒng)計(jì)量設(shè)備，能夠在線傳輸?shù)谋O(jiān)測(cè)設(shè)備僅占48%，其中還有部分監(jiān)測(cè)設(shè)備涉及老化、技術(shù)落后、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、維護(hù)資金不足等問題，造成數(shù)據(jù)傳輸不及時(shí)、異常數(shù)據(jù)頻發(fā)等故障。

三是對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)利用分析不夠，沒有完全發(fā)揮監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)對(duì)雙控的作用。目前，雖然基本上建立了一套水資源監(jiān)控體系，但現(xiàn)在重點(diǎn)關(guān)注的還是維護(hù)數(shù)據(jù)質(zhì)量、保障監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的上報(bào)完整和及時(shí)性，對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的充分利用還有不足，要發(fā)揮監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)對(duì)雙控行動(dòng)的直接支撐，還需要進(jìn)一步完善。

三、加強(qiáng)水資源監(jiān)控能力建設(shè)及對(duì)水資源雙控行動(dòng)的支撐

為了更好地實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，為水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控提供更為有力的技術(shù)支撐，國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目于2016—2018年開展二期項(xiàng)目建設(shè)：一是通過擴(kuò)大監(jiān)測(cè)范圍，密織各類監(jiān)測(cè)點(diǎn)，進(jìn)一步提高水資源監(jiān)測(cè)計(jì)量覆蓋度、準(zhǔn)確率、及時(shí)率；二是通過全面提升平臺(tái)智能化和精細(xì)化水平，強(qiáng)化監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)在雙控行動(dòng)中的利用效果；三是通過完善業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，進(jìn)一步提升水資源信息化對(duì)水資源業(yè)務(wù)管理的支撐作用。

國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)二期項(xiàng)目中將進(jìn)一步理順各流域、各省（自治區(qū)、直轄市）水資源監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè)思路，保障監(jiān)控系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的定期維護(hù)和更新?lián)Q代，要求各級(jí)規(guī)模以上的新建監(jiān)測(cè)點(diǎn)要以在線監(jiān)測(cè)方式為主，信息采集和傳輸設(shè)備符合國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)，確保水資源監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)準(zhǔn)確率逐步提升、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)穩(wěn)定上傳。

二期項(xiàng)目將針對(duì)雙控行動(dòng)不同階段的政策和技術(shù)要求，擴(kuò)展信息范圍，豐富展示成果，逐步完善中央、流域和省水資源管理系統(tǒng)三級(jí)平臺(tái)建設(shè)，充分利用監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)的支撐能力。一是結(jié)合水文、氣象、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等數(shù)據(jù)，形成完整的水資源數(shù)據(jù)體系，確保對(duì)水資源管理業(yè)務(wù)的支撐能力；二是補(bǔ)充水資源大數(shù)據(jù)分析信息服務(wù)系統(tǒng)，構(gòu)建水資源大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)框架，整合水資源監(jiān)控多源數(shù)據(jù)，研發(fā)水資源監(jiān)控大數(shù)據(jù)分析處理服務(wù)，開發(fā)水資源監(jiān)控大數(shù)據(jù)綜合服務(wù)；三是補(bǔ)充建設(shè)針對(duì)以智能手機(jī)為代表的移動(dòng)終端開發(fā)國(guó)家水資源管理移動(dòng)應(yīng)用系統(tǒng)，提高水資源數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)的實(shí)效性，增強(qiáng)對(duì)應(yīng)急事件的監(jiān)測(cè)與處理能力，實(shí)現(xiàn)水資源業(yè)務(wù)的移動(dòng)式辦理。

為準(zhǔn)確提供水資源消耗總量控制必需的實(shí)際用水?dāng)?shù)據(jù)和用水效率情況，二期項(xiàng)目將進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)控點(diǎn)范圍，對(duì)年取水量大于50萬m3的工業(yè)取用水戶、大于100萬m3的公共供水取用水戶和重點(diǎn)中型以上灌區(qū)取水實(shí)現(xiàn)在線監(jiān)控，基本具備對(duì)全國(guó)80%以上的許可水量、約50%的總用水量在線監(jiān)測(cè)能力。在對(duì)重點(diǎn)用水戶、大型灌區(qū)等規(guī)模以上用水戶進(jìn)行直接監(jiān)測(cè)的同時(shí)，還對(duì)規(guī)模以下的小用水戶和中小型灌區(qū)采用抽樣調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分析的方式間接監(jiān)測(cè)，兩者合理而科學(xué)結(jié)合后形成相對(duì)完整的水資源監(jiān)控信息，及時(shí)為雙控行動(dòng)提供覆蓋全國(guó)各個(gè)層級(jí)的實(shí)時(shí)水資源消耗總量信息，開啟用水總量控制的精準(zhǔn)管理模式。

實(shí)施水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)目的是為有效應(yīng)對(duì)水資源短缺和浪費(fèi)問題，嚴(yán)格控制水資源消耗總量和強(qiáng)度，保障國(guó)家水安全。國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目是為了提高水資源監(jiān)控能力和水資源管理水平而開展的。雙控行動(dòng)的開展有效推進(jìn)了水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目的系統(tǒng)完善和持續(xù)應(yīng)用，而水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目是對(duì)雙控行動(dòng)的技術(shù)支撐，也是雙控行動(dòng)的重要保障。同時(shí)，水資源監(jiān)控能力建設(shè)是個(gè)持續(xù)的過程，需要不斷提高監(jiān)控信息的完整性、及時(shí)性和準(zhǔn)確性?！?/p>

（中國(guó)水利水電科學(xué)研究院甘治國(guó)、水利部水資源管理中心萬毅參與本文撰寫）