設(shè)定水資源消耗上限嚴(yán)格實(shí)行用水總量控制

水利部水資源司原司長、教授級(jí)高級(jí)工程師　高而坤

設(shè)定水資源消耗上限嚴(yán)格實(shí)行用水總量控制

水利部水資源司原司長、教授級(jí)高級(jí)工程師高而坤

編者按：破解我國水資源緊約束的難題，實(shí)行水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控是根本舉措。黨的十八屆五中全會(huì)明確提出要實(shí)施水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，十二屆全國人大四次會(huì)議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》對(duì)實(shí)施水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控提出了明確要求，近日國家發(fā)展改革委等九部委印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見》也明確提出對(duì)水資源消耗實(shí)施管控。就如何加強(qiáng)水資源節(jié)約保護(hù)，對(duì)取水、用水、耗水、排水實(shí)行全過程控制，不斷提高水資源利用水平和綜合效益，本刊特邀請(qǐng)相關(guān)專家和領(lǐng)導(dǎo)為構(gòu)筑我國的水安全體系建言獻(xiàn)策。本期推出的“實(shí)施水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)”專題，集納了部分專家、領(lǐng)導(dǎo)的觀點(diǎn)和建議，以饗讀者。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》要求，合理設(shè)定資源消耗“天花板”，加強(qiáng)能源、水、土地等戰(zhàn)略性資源管控。近期，國家發(fā)展改革委等部委制定發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確要對(duì)水資源消耗實(shí)施管控，確定用水總量控制目標(biāo)。這與我國最嚴(yán)格水資源管理制度確定的“三條紅線”中“用水總量控制紅線”的內(nèi)涵和要求是一致的，即通過設(shè)定各區(qū)域水資源消耗的“天花板”，實(shí)行用水總量控制。

一、為什么設(shè)定水資源消耗上限

我國水情特殊。人多水少、水資源時(shí)空分布不均是我國的基本水情。我國水資源總量較為豐富，但人均水資源量卻只有2 100m3，僅為世界人均水平的28%。水資源豐年多枯年少、夏秋多冬春少、南方多北方少、東部多西部少、山區(qū)多平原少。由于我國東部和南部受季風(fēng)影響大，降水集中，大部分地區(qū)每年汛期4個(gè)月的降水量占全年的60%～80%，容易形成春旱夏澇，西部處于內(nèi)陸地區(qū)，受季風(fēng)影響弱，遠(yuǎn)離海洋，氣候干旱，降水稀少。

我國水問題復(fù)雜。我國正處于新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展的歷史階段，加之全球氣候變化影響大，極端天氣情況頻發(fā)多發(fā)，水資源短缺、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)環(huán)境惡化等問題日益突出，迫切需要解決。全國年平均缺水量500多億m3，2/3城市不同程度缺水。水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，水資源利用方式偏于粗放，全國農(nóng)田灌溉用水有效利用系數(shù)僅為0.53，與發(fā)達(dá)國家0.7～0.8的水平存在較大差距。部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)與水資源承載力不協(xié)調(diào)，水資源過度開發(fā)，地下水超采嚴(yán)重，擠占了生態(tài)環(huán)境用水，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)惡化。不少河道斷流現(xiàn)象嚴(yán)重，生態(tài)走廊喪失。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式需要發(fā)揮水資源要素的約束性作用。長期以來，我國的粗放發(fā)展付出了巨大的資源環(huán)境代價(jià)。按照這種模式發(fā)展下去，資源環(huán)境難以支撐，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展難以持續(xù)。用水方式轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要推動(dòng)力，必須從根本上更新思路，將水資源要素作為經(jīng)濟(jì)布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整的約束性、控制性和先導(dǎo)性指標(biāo)，通過設(shè)定水資源消耗上限形成水資源的硬約束。

二、水資源消耗管控要求和目標(biāo)是什么

水資源消耗管控是戰(zhàn)略性資源消耗管控的一部分，總體要求就是依據(jù)水資源稟賦、生態(tài)用水需求、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展合理需要等因素，確定用水總量控制目標(biāo)，即加強(qiáng)水資源開發(fā)利用控制紅線管理，嚴(yán)格實(shí)行用水總量控制?！秶鴦?wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》明確，到2020年全國用水總量控制在6 700億m3以內(nèi)，到2030年全國用水總量控制在7 000億m3以內(nèi)。2013年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》明確了2020年、2030年各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的用水總量控制目標(biāo)，也就是確定了各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水資源消耗管控的上限。

三、如何實(shí)現(xiàn)水資源消耗的管控

一是要嚴(yán)格控制流域和區(qū)域取用水總量。確定流域和區(qū)域的取用水總量控制目標(biāo)是實(shí)施水資源消耗管控的基礎(chǔ)性工作。在流域?qū)用妫瑖艺陂_展53條跨省重要江河流域水量分配，就是要把用水總量控制指標(biāo)分解落實(shí)到河段、湖泊和地下等具體水源。在行政區(qū)域?qū)用?，國?wù)院已明確各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的用水總量控制目標(biāo)，當(dāng)前重點(diǎn)是各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要盡快完成所轄各市、縣級(jí)行政區(qū)2020年和2030年用水總量控制目標(biāo)。

二是要嚴(yán)格取水的“準(zhǔn)入”制度。水資源論證和取水許可作為我國取用水資源的重要“準(zhǔn)入”制度，應(yīng)當(dāng)在實(shí)施過程中強(qiáng)化管控要求。對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、重大建設(shè)項(xiàng)目布局等進(jìn)行規(guī)劃水資源論證，確保規(guī)劃與區(qū)域水資源條件相適應(yīng)。進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度，特別要對(duì)高耗水、高污染項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格論證，對(duì)未依法開展水資源論證工作的建設(shè)項(xiàng)目不予批準(zhǔn)。目前，我國正在研究建立水資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，把水資源承載能力作為區(qū)域發(fā)展、城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)布局的重要條件，對(duì)超出紅線指標(biāo)的地區(qū)實(shí)行區(qū)域限批。

三是實(shí)施地下水總量與水位雙控制。地下水資源是我國水資源的重要組成部分，對(duì)地下水開發(fā)利用實(shí)行總量控制是實(shí)施水資源消耗管控的重要方面?！吨笇?dǎo)意見》明確，在嚴(yán)重缺水以及地下水超采區(qū)，要嚴(yán)格設(shè)定地下水開采總量控制目標(biāo)。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）應(yīng)合理確定區(qū)域內(nèi)地下水取用水總量控制指標(biāo)，核定并公布地下水禁采和限采范圍，針對(duì)不同分區(qū)和行業(yè)的特點(diǎn)，采取相應(yīng)的管理和保護(hù)措施，實(shí)行地下水取水總量控制，并逐步推進(jìn)地下水水位控制。在地下水超采區(qū)，應(yīng)采取置換水源、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實(shí)施節(jié)水灌溉等綜合措施，推進(jìn)地下水壓采，盡快還清地下水“欠賬”，實(shí)現(xiàn)采補(bǔ)平衡。財(cái)政部、水利部等四部委自2014年起，在河北開展了地下水超采綜合治理試點(diǎn)，采取綜合措施，已形成15.2億m3的地下水壓采能力。

四是加強(qiáng)計(jì)量監(jiān)測(cè)。為保證水資源消耗管控目標(biāo)的落實(shí)，應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)水資源計(jì)量、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)體系建設(shè)。目前，國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目一期已基本完成，基本建成了水資源三大監(jiān)控體系、三級(jí)信息平臺(tái)，但尚未滿足精細(xì)化管理的要求，特別是對(duì)量大面廣的農(nóng)業(yè)用水的計(jì)量監(jiān)控覆蓋率還較低。須加快推進(jìn)國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目二期建設(shè)，加快完善省級(jí)水資源管理信息系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息共享、互聯(lián)互通和業(yè)務(wù)協(xié)同。在地下水監(jiān)測(cè)方面，水利部與國土部正在共同建設(shè)國家地下水監(jiān)測(cè)工程，建成后將進(jìn)一步提高地下水監(jiān)測(cè)能力，對(duì)實(shí)施地下水總量與水位雙控制提供技術(shù)支撐。

五是嚴(yán)格考核。水資源消耗管控作為資源消耗管控的一方面，主要是對(duì)水資源實(shí)行用水總量控制。涉及水資源消耗管控的考核應(yīng)該與最嚴(yán)格水資源管理制度考核中的用水總量考核目標(biāo)和方法相一致。但應(yīng)該說明的是，在考核結(jié)果的應(yīng)用上，《指導(dǎo)意見》將考核結(jié)果納入地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的同時(shí)，也將其作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的重要內(nèi)容，進(jìn)一步加大對(duì)超過用水總量控制指標(biāo)地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究力度。從2013、2014年度最嚴(yán)格水資源管理制度考核結(jié)果來看，參與考核的30個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）均未突破國家確定的用水總量控制目標(biāo)，各地在總量控制方面做了很多工作。但我們也要認(rèn)識(shí)到，用水總量的考核只是“三條紅線”的一條，用水總量考核不僅要依據(jù)用水總量指標(biāo)達(dá)到情況，同時(shí)還要考慮用水效率和水功能區(qū)限制納污紅線控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，統(tǒng)籌兼顧，綜合考核?！?/p>