城市社區(qū)治理模式現(xiàn)狀研究

摘 要 城市社區(qū)作為中國社會結(jié)構(gòu)的基本細(xì)胞和連接居民與政府之間的“橋梁”，是社會治理創(chuàng)新的出發(fā)點和落腳點。構(gòu)建和完善與社會發(fā)展相適應(yīng)的城市社區(qū)治理模式是我國社會建設(shè)發(fā)展的主要任務(wù)之一，具有重要研究意義。本文在治理理論的基礎(chǔ)上，對我國目前城市社區(qū)治理獨具特色的模式進(jìn)行闡述，同時借鑒國外幾個代表性城市社區(qū)治理的先進(jìn)經(jīng)驗，對我國未來城市社區(qū)治理模式提出一些建議。

關(guān)鍵詞 城市社區(qū)；社區(qū)治理

一、問題的提出

改革開放以來，國家壟斷和單位制的管理格局被打破，人們從“單位人”變成了“社會人”、“社區(qū)人”，人際關(guān)系的冷漠化和社會生活的網(wǎng)絡(luò)化形成社會整體的碎片狀態(tài)，中國城市基層社會治理體系正在進(jìn)行著巨大變革。十八屆五中全會《決定》提出，“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，推進(jìn)社會治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局?！?可見“治理”在新的發(fā)展階段已上升為國家戰(zhàn)略，符合社會主義發(fā)展客觀要求，更是人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安的重要保障。

社區(qū)是中國社會治理的基層領(lǐng)域，隨著我國現(xiàn)代化進(jìn)程帶來的社會重心下移，基層城市社區(qū)直接滿足當(dāng)?shù)鼐用竦姆?wù)需求，成為我國社會治理推進(jìn)和探索的起點。完善的社區(qū)治理模式是社會和諧穩(wěn)定的前提，也是維護(hù)社會秩序和提高人民生活的保障。因此，構(gòu)建和完善與社會發(fā)展相適應(yīng)的城市社區(qū)治理模式是我國社會建設(shè)發(fā)展的重要任務(wù)，具有重要的研究意義。本文從我國城市社區(qū)治理現(xiàn)狀和現(xiàn)有模式出發(fā)，比較域外代表性治理模式，結(jié)合國情和治理現(xiàn)狀，為我國城市社區(qū)治理模式的完善與發(fā)展提供借鑒性建議。

二、研究現(xiàn)狀

我國城市社區(qū)的治理模式從傳統(tǒng)的“單位制”到以“單位制”為主、“街居制”為輔的社區(qū)管理體制，發(fā)展到當(dāng)今的“社區(qū)制”。隨著城市社區(qū)治理矛盾不斷凸顯，我國很多學(xué)者開始關(guān)注這類問題。陳偉東教授用治理理論的相關(guān)概念對自治的內(nèi)涵、基礎(chǔ)、標(biāo)志等做了分析。學(xué)者夏建中在概括全球治理、民族國家治理和地方治理共同特點的基礎(chǔ)上，提出社區(qū)治理的主要內(nèi)容和特點。學(xué)者劉嫻靜、胡祥對城市社區(qū)治理模式進(jìn)行了研究。此外，隨著城市社區(qū)業(yè)主維權(quán)運動的興起，一些學(xué)者開始關(guān)注此類新事物，探討業(yè)主維權(quán)運動的成因、困境以及對市民社會的影響等。

1.治理

“治理”的概念來自英文governance的新含義，是上世紀(jì) 90 年代以來國際上使用的公共政治和社會事務(wù)管理的專用詞匯。最具權(quán)威的全球治理委員會在《我們的全球伙伴關(guān)系》中表述：治理是多種形式的管理方式的綜合體，使用這些多種方式的主體可以是個人、政府或者是組織團(tuán)體等，或者是這些主體一起管理一個共同的公共事務(wù)采用的方法形式。在我國，筆者贊同李曉婷學(xué)者的觀點，她從治理主體和治理機(jī)制兩方面指出治理是管理公共事務(wù)和維護(hù)公共秩序的諸多方式，從主體上看是多元的，包括政府、企業(yè)組織、社會組織和居民自治組織等，即治理是各種公共的或私人的個體和機(jī)構(gòu)共同管理其事務(wù)的組合；從治理機(jī)制看是自下而上的，也可以是合作協(xié)商，即多元主體圍繞共同目標(biāo)通過合作方式實施治理。

2.治理理論

治理理論主要創(chuàng)始人之一英國學(xué)者羅德·羅茨認(rèn)為，治理意味著一種新的統(tǒng)治過程，有序統(tǒng)治的條件已不同于以前，或以新的方法來統(tǒng)治社會。讓-皮埃爾·戈丹認(rèn)為，治理對破除很多國家用做保護(hù)官僚主義的城墻陳規(guī)是有用的，而對過去的社會關(guān)系提出質(zhì)疑，因此治理是“現(xiàn)代”的。美國理論家?guī)煲谅头丁じダＬ卣J(rèn)為，治理所要創(chuàng)造的社會結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強(qiáng)加，它要依靠多種相互發(fā)生影響的行為者的互動發(fā)揮作用?？梢?，治理理論為尋求政府、市場、社會的角色定位、權(quán)力分配，利益關(guān)系調(diào)和等問題提供了科學(xué)理論依據(jù)。

3.社區(qū)治理

在我國，學(xué)者李曉壯認(rèn)為，社區(qū)治理是指社區(qū)主體遵守公平協(xié)商機(jī)制平等參與應(yīng)對公共問題，合作完成社區(qū)公共事務(wù)管理和公共產(chǎn)品與服務(wù)供給的過程，社區(qū)治理體制是規(guī)定社區(qū)參與主體之間權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的一系列制度安排。因此，筆者歸納，社區(qū)治理是指以社區(qū)地域為基礎(chǔ)，政府與社區(qū)組織、居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)，持續(xù)推進(jìn)社區(qū)發(fā)展的活動。強(qiáng)調(diào)政府職能從自上而下的權(quán)威統(tǒng)治變成上下互動的共同管理，“劃船”轉(zhuǎn)向“掌舵”，更多的公共事務(wù)管理職能轉(zhuǎn)移到其它社會部門、公民個體，實現(xiàn)多種參與主體“自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束”的狀態(tài)。

三、我國城市社區(qū)治理的主要模式

自90年代民政部實施“全國社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)”計劃以來，我國諸多城市在結(jié)合本地發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，在以街道和居委會管理體制改革為核心的過程中，探索出一些新型地區(qū)特色的治理模式，初步形成了較為成功且有借鑒意義的城市社區(qū)治理模式。

1.上海市的政府主導(dǎo)治理模式

1996年上海市委和市政府召開的城市工作會議中，提出了“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的社區(qū)管理新體制，以街道辦事處所轄區(qū)域為社區(qū)范圍，建立起街道黨工委和辦事處主導(dǎo)，社會組織、居民委員會和居民參與的政府主導(dǎo)型社區(qū)治理模式。強(qiáng)化政府在社區(qū)管理中的裁判和教練的角色，和對地區(qū)性、社會性、公益性的事務(wù)的指導(dǎo)和監(jiān)督角色，強(qiáng)調(diào)了街道辦事處在政權(quán)管理中承上啟下的關(guān)鍵位置，順應(yīng)了上海城市發(fā)展的新局勢。該模式強(qiáng)化街道政府的職能，先在街道層面完成行政權(quán)力的整合，再培育社區(qū)組織，街道政府過大的權(quán)力擠壓了社區(qū)組織的生存發(fā)展空間，社區(qū)治理的行政色彩濃厚。

2.武漢市的政府與社區(qū)混合治理模式

江漢模式通過“小政府，大社會”的理念充分發(fā)揮社區(qū)職能，有效結(jié)合社區(qū)自治與政府組織管理，實現(xiàn)政府與社區(qū)的職能互補(bǔ)，整合社會力量和行政機(jī)構(gòu)的力量。社區(qū)政府部門工作重心下移至社區(qū)組織，弱化街道辦事處功能，社區(qū)資源投入以政府為主、社會組織為輔，并逐漸增加多渠道的資源投入。該模式強(qiáng)調(diào)政府和居委會合作治理社區(qū)事務(wù)，形成政府自覺依法行政、社區(qū)組織自主管理、成員自愿參與相結(jié)合的混合治理，目前我國大部分城市社區(qū)治理都處于政府主導(dǎo)向混合治理轉(zhuǎn)變的階段。

3.沈陽市的社區(qū)自治模式

20世紀(jì)90年代末，沈陽市以“以人為本、社區(qū)自治”為基本原則，在全市展開社區(qū)自治管理的創(chuàng)新型模式。重點強(qiáng)化社區(qū)組織的自治功能，明確規(guī)定社區(qū)組織的自主權(quán)和社區(qū)成員的決策、管理、罷免等權(quán)利，使各方主體行使社區(qū)自治權(quán)得到了充分保障。該模式在全國范圍內(nèi)產(chǎn)生了很大影響，通過賦予社區(qū)組織充分自治權(quán)以強(qiáng)化其自主地位，形成“社區(qū)自治、議形分離”的治理機(jī)制，體現(xiàn)我國未來社區(qū)治理模式的主流新趨勢。

四、國外城市社區(qū)治理模式的經(jīng)驗借鑒

早在18世紀(jì)中葉，歐洲一些國家就開始倡導(dǎo)社區(qū)互助和自助以增進(jìn)社區(qū)福利、完善社區(qū)建設(shè)。發(fā)展至今，主要分為以下三種：

1.政府主導(dǎo)治理模式——以新加坡為例

作為多元種族和文化融合的新興工業(yè)化國家，新加坡社區(qū)建設(shè)與治理的特點是：政府主導(dǎo)、強(qiáng)化組織；統(tǒng)一指導(dǎo)、民主自治；以人為本、積極參與。政府負(fù)責(zé)90%的社區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)費用和50%的日常運行費用，通過政府主導(dǎo)下的大眾參與，彌補(bǔ)了社區(qū)公共資源的不足又強(qiáng)化了執(zhí)政黨的基層建設(shè)。社區(qū)實行統(tǒng)一指導(dǎo)與民主自治并行治理原則，政府部門與社區(qū)機(jī)構(gòu)、基層自治組織及社會團(tuán)體之間上下貫通、職責(zé)分明，形成了合理靈活的社區(qū)建設(shè)模式。小政府理念的社區(qū)建設(shè)以人為本，通過行政事務(wù)、社區(qū)福利、硬件設(shè)施建設(shè)和商業(yè)服務(wù)密切社區(qū)基層合作。社區(qū)社會組織領(lǐng)導(dǎo)人由所在選區(qū)的國會議員推薦或委任，使得政府實現(xiàn)對社區(qū)治理的強(qiáng)力控制。此外，新加坡社會廣泛的志愿服務(wù)義工精神，促進(jìn)了社區(qū)居民的廣泛參與，節(jié)約了社區(qū)建設(shè)的管理成本。

2.混合治理模式——以日本為例

日本早期“家國一體”的政治文化和“集體主義”的國民精神，廣泛滲透在各個社會階層和組織關(guān)系之中，這種依附性的傳統(tǒng)思想根深蒂固，逐漸演變?yōu)楝F(xiàn)代社區(qū)治理的文化根基。因此，日本的城市社區(qū)治理在本質(zhì)上體現(xiàn)出國家主導(dǎo)和社會自治的混合模式，并具有準(zhǔn)自治性原則、服務(wù)原則、責(zé)任原則和和諧原則。該模式的特點是以社區(qū)自治為主、政府力量為輔的治理模式，民間自治特點與官方色彩多方面交織，政府寬松有序引導(dǎo)社區(qū)建設(shè)，町內(nèi)會、社區(qū)民間組織與居民積極響應(yīng)參與其中，兩者有機(jī)結(jié)合、相輔相成，共建社區(qū)。

3.社區(qū)自治模式——以美國為例

美國自下而上的社區(qū)治理是自治型模式的典范。首先，政府制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃并撥款實施，包括稅收優(yōu)惠和法規(guī)引導(dǎo)私企投入社區(qū)建設(shè)。其次，發(fā)達(dá)的NGO充當(dāng)政府與居民之間的中介提供具體社區(qū)服務(wù)，包括傳統(tǒng)服務(wù)機(jī)構(gòu)、政府資助組織和居民自建組織。它與社區(qū)居民關(guān)系密切，與政府之間無隸屬關(guān)系，代表不同群體獨立自主的開展社區(qū)活動。此外還有社區(qū)企業(yè)參與社區(qū)建設(shè)，如社區(qū)化小企業(yè)發(fā)展中心和投資公司等。這種“議行合一”的自主治理模式，由政府資助、社區(qū)因地制宜孵化內(nèi)部組織直接滿足居民生活需求，最大限度利用了多方資源共建社區(qū)治理。

綜上，國外先進(jìn)社區(qū)治理模式的形成有其鮮明的歷史文化背景，其制度設(shè)計、實踐行動與本國的社會變遷密切相關(guān)。我國歷史悠久的官本位集權(quán)思想與城市化進(jìn)程互相沖擊，在對社區(qū)治理的借鑒引入和制度把握中，應(yīng)從實際出發(fā)，注重因地制宜，結(jié)合我國國情和社區(qū)地域特色，才能形成適合自身長久發(fā)展的城市社區(qū)治理模式。

五、完善我國城市社區(qū)治理的對策研究

1.完善社區(qū)治理制度規(guī)范

健全的城市社區(qū)治理規(guī)范是良好治理的前提和保障，從制度頂層入手健全法律法規(guī)，完善社區(qū)治理政策規(guī)范設(shè)計就顯得尤為重要。首先，國家立法機(jī)關(guān)應(yīng)出臺適應(yīng)新形勢下發(fā)展所需的《城市居民委員會組織法》，在宏觀層面統(tǒng)籌規(guī)劃；其次，地方政府因地制宜，制定基層社區(qū)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及管理辦法、居民滿意評測等制度，完善地方行政法規(guī)；最后，社區(qū)實事求是、因地制宜制定本社區(qū)特色的具體制度，保障和規(guī)范居民對社區(qū)治理的積極有序參與。

2.培育多元主體共建治理

城市社區(qū)治理體制是個復(fù)雜多樣的開放系統(tǒng)，各主體之間存在目標(biāo)差異和利益分化，根據(jù)治理理論，無論公共主體還是居民個人，都沒有獨立解決復(fù)雜社區(qū)問題的能力。構(gòu)建多元主體協(xié)同治理機(jī)制，實現(xiàn)城市社區(qū)治理長久發(fā)展，需要政府、基層政府組織、社區(qū)、居民、社區(qū)組織等相關(guān)部門的協(xié)調(diào)合作與共同努力。

（1）明確政府職能。黨的十八大報告提出，要建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人民滿意的服務(wù)型政府，對社區(qū)“必須是宏觀、平均、參數(shù)式的控制，即外部控制體系只負(fù)責(zé)制定大的政策，只起‘參數(shù)作用，而不能向系統(tǒng)內(nèi)部輸入特定的‘指令，否則，系統(tǒng)的演化就變成‘被組織的了。”因此，政府在社區(qū)治理中所應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)、引導(dǎo)、配合社區(qū)工作、組織管理等職能，尊重社區(qū)自治，促使社區(qū)自治組織把協(xié)助政府工作與自主為居民服務(wù)有機(jī)結(jié)合起來，幫助其提高自治水平。

（2）促進(jìn)居民參與。城市社區(qū)是居民參與公共事務(wù)、實現(xiàn)公民權(quán)益和社會價值的直接場所，居民是社區(qū)治理的重要主體。首先，政府部門通過完善規(guī)范制度保障公民自由平等的參與社區(qū)事務(wù)，以主人翁心態(tài)積極參與社區(qū)管理建設(shè)之中，實現(xiàn)“當(dāng)家作主”。其次，提高居民自我治理和管理社區(qū)事務(wù)的能力，社區(qū)定期公布提供發(fā)展現(xiàn)狀與建設(shè)意見，充分信息公開，積極引導(dǎo)居民由分散的個體走向組織化的公民參與網(wǎng)絡(luò)體系。最后，廣泛拓展社區(qū)居民參與途徑。在傳統(tǒng)正式參與的基礎(chǔ)上，建立民間組織、社團(tuán)等非正式參與途徑，通過規(guī)章制度加以規(guī)范，保證居民順利參與。

（3）發(fā)展非政府組織。要實現(xiàn)“政府分權(quán)”和“社會賦權(quán)”的社會變革，并非簡單的由政府向社會放權(quán)，而是通過培育非政府組織，在政府與社會之間建立良性合作關(guān)系，由直接控制管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷f(xié)作、共同治理。因此，城市社區(qū)治理的實現(xiàn)也應(yīng)以非政府組織為依托，其發(fā)展程度對社區(qū)治理具有重要意義。政府要堅持培育發(fā)展和監(jiān)督管理并重，在政策上加大扶持力度，在資金上減稅補(bǔ)貼，充分發(fā)揮非政府組織優(yōu)勢，使之成為政府與社區(qū)基層溝通互助的橋梁。

3.提供資源投入與服務(wù)能力

社區(qū)治理目的的實現(xiàn)需要以資金投入為保障。除了政府主體的法定財政投入（項目性、補(bǔ)貼性、購買服務(wù)性投入等），還需建立多渠道社區(qū)治理投資機(jī)制，拓寬資金籌集途徑，使社區(qū)被動接受變成主動創(chuàng)收。鼓勵社會力量投資社區(qū)治理，動員企事業(yè)單位、非政府組織、個人等以多種形式捐贈社區(qū)事業(yè)；鼓勵社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展，建立健全專項資金制度， 如“公益創(chuàng)投大賽”，通過項目競標(biāo)的方式來購買社區(qū)社會組織的服務(wù)；以稅收豁免、稅收減免等形式給予社區(qū)組織稅收優(yōu)惠，因地制宜的發(fā)揮市場機(jī)制作用，彌補(bǔ)資金不足。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳偉東.社區(qū)自治[M].中國社會科學(xué)出版社，2004（44）：113-184.

[2]夏建中.治理理論的特點與社區(qū)治理研究[J].黑龍江社會科學(xué)，2010（2）：125-130.

[3]李曉婷.北京社區(qū)治理現(xiàn)代化的實踐探索——以朝陽公園社區(qū)為例[J].2014年社會建設(shè)藍(lán)皮書，2014：183.

[4]李曉壯.城市社區(qū)治理體制改革創(chuàng)新研究── 基于B市ZGC街道DSY社區(qū)的調(diào)查[J].2015社會學(xué)年會論文集，2014：88-89

[5]陳偉東.武漢市江漢區(qū)社區(qū)建設(shè)目標(biāo)模式、制度創(chuàng)新及可行性[J].城市發(fā)展研究，2001：38-44

[6]蔡禾.城市社會學(xué)[M].北京：人民出版社，2011：229.

[7]趙大生.新加坡的社區(qū)治理經(jīng)驗[J].當(dāng)代黨員，2006：45-48.

[8]蔡禾.城市社會學(xué)[M].北京：人民出版社，2011：218.

[9]蒲浩榮.我國城市社區(qū)治理模式研究[D].陜西師范大學(xué)，2014：30.

[10]宋雪峰：日本社區(qū)治理及其啟示[J].中共南京市委黨校學(xué)報，2009（3）.

[11]鄒麗瓊.美國城市社區(qū)治理及其啟示[J].北京城市學(xué)院學(xué)報，2009（1）.社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）[EB/OL]. 國務(wù)院辦公廳.

[12]陳偉東.社區(qū)自治——自組織網(wǎng)絡(luò)與制度設(shè)置[M].北京：中國社會科學(xué)出版社， 2004.

作者簡介：

耿夢然（1992-），女，漢族，江蘇省宿遷市人，現(xiàn)為北京工業(yè)大學(xué)社會學(xué)系2014級碩士研究生，研究方向為社會組織。