基于漸進(jìn)決策模型對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證政策的分析

周潔穎

【摘 要】漸進(jìn)決策模型是一種基于過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)，采用漸進(jìn)的方式對(duì)現(xiàn)行的政策加以修改，從而逐漸實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的決策過(guò)程范式。抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作是近年來(lái)中央推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)。本文針對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證政策，運(yùn)用漸進(jìn)決策模型對(duì)其進(jìn)行分析。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證政策的發(fā)展與完善體現(xiàn)著漸進(jìn)決策模型“按部就班”、“漸變調(diào)試”和“穩(wěn)中求變”的三個(gè)原則要求。

【關(guān)鍵詞】漸進(jìn)決策模型；農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；確權(quán)登記頒證政策

【Abstract】So-called progressive decision-making model is a decision-making process paradigm，which is based on the past experience，and progressively to realize the objectives through gradual approach to modify the existing policy.In recent years，the central government pushing forward the reform of the rural collective property rights system， the key point is pushing the evolution progress of rural land management rights counterpoising truly registration.This article in view of the policy of land right registration，use the progressive decision-making model to analyze it.The improvement and development of the policy of land right registration reflect the“step-by-step”，“the gradient debugging”and“Stability of change”these three principles of progressive decision-making model requires.

【Key words】Progressive decision-making model；Rural land-contract management right；The policy of land right registration

0 引言

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指農(nóng)村土地承包人對(duì)其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利[1]。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記是一種物權(quán)登記。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記是依據(jù)《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》等法律的規(guī)定，由縣級(jí)以上地方人民政府將農(nóng)戶承包土地的地塊、面積、空間位置等信息及其變動(dòng)情況記載于登記簿上，并頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等證書，以進(jìn)一步明確農(nóng)戶對(duì)其承包的土地所享有的各項(xiàng)權(quán)益[2]。

自20世紀(jì)90年代農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)延包三十年以來(lái)，由于受到歷史條件的限制，多數(shù)地方不同程度地存在著農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問(wèn)題，這既不符合物權(quán)保護(hù)的要求，又給維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等帶來(lái)了諸多不利[3]。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證是一項(xiàng)惠及廣大農(nóng)民群眾的民生工程，對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系及維護(hù)農(nóng)村的和諧與穩(wěn)定均具有重要意義[4]。

抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作是近年來(lái)中央推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)，也是當(dāng)前農(nóng)村工作的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。自2008年中央1號(hào)文件首次提出“加快建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度”，到2013年提出“用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作”，再到2016年明確提出“到2020年基本完成土地等農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證”，中央與地方穩(wěn)步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，不斷推進(jìn)確權(quán)登記頒證工作的開展。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)先后有2215個(gè)縣（市、區(qū)、旗）開展了試點(diǎn)工作，涉及1.9萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，30.2萬(wàn)個(gè)村，完成確權(quán)登記面積2.6億畝[5]。

漸進(jìn)決策模型由林德布洛姆提出，是公共政策分析的理論模型之一。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證政策的發(fā)展與完善體現(xiàn)著漸進(jìn)決策模型的特點(diǎn)。

1 漸進(jìn)決策模型

1.1 漸進(jìn)決策模型的含義

漸進(jìn)決策模型是由美國(guó)著名的政治學(xué)家、政策科學(xué)家林德布洛姆（C.E.Lindblom）提出的。漸進(jìn)決策，是指決策者決策時(shí)在既有的合法政策、經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，采用漸進(jìn)的方式對(duì)現(xiàn)行政策加以修改，通過(guò)一系列修正調(diào)試，在社會(huì)穩(wěn)定的前提下，逐漸實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)[6]。即林德布洛姆把政策制定看作是對(duì)過(guò)去的政策加以修正和補(bǔ)充完善的漸進(jìn)的過(guò)程。

1.2 漸進(jìn)決策模型的原則

1.2.1 按部就班原則

政策制定要基于現(xiàn)行政策；決策過(guò)程是決策者以過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，對(duì)現(xiàn)行政策進(jìn)行相應(yīng)的修改與完善，強(qiáng)調(diào)決策過(guò)程的連續(xù)性。

1.2.2 漸變調(diào)試原則

決策者應(yīng)注重對(duì)現(xiàn)行政策缺陷的研究，要針對(duì)其存在的問(wèn)題作出相應(yīng)的調(diào)整，突出對(duì)現(xiàn)行政策的補(bǔ)充與完善，彌補(bǔ)其不足。同時(shí)，林德布洛姆還強(qiáng)調(diào)決策目標(biāo)與實(shí)施方案之間要相互調(diào)適，注重反饋調(diào)節(jié)以適應(yīng)環(huán)境的不斷變化。漸進(jìn)決策對(duì)現(xiàn)實(shí)的變革是通過(guò)逐步的積累而實(shí)現(xiàn)根本的改革。

1.2.3 穩(wěn)中求變?cè)瓌t

政策上不可大起大落，否則會(huì)危害社會(huì)穩(wěn)定。為了保證決策過(guò)程穩(wěn)定性、決策效果科學(xué)性，必須在保持穩(wěn)定的前提下，在一定時(shí)期內(nèi)，通過(guò)一系列小變的積累最終達(dá)到大變，即達(dá)成既定決策目標(biāo)[7]。

漸進(jìn)的過(guò)程是一個(gè)不斷學(xué)習(xí)和實(shí)踐、反饋與調(diào)整的過(guò)程，有利于避免因決策嚴(yán)重失誤所導(dǎo)致的持久性的后果。

2 從漸進(jìn)決策模型角度進(jìn)行政策分析

一個(gè)成熟的決策不是一蹴而就的，往往需要一定時(shí)期內(nèi)反復(fù)的實(shí)踐和總結(jié)。決策者根據(jù)不同時(shí)期、不同形勢(shì)的需要不斷補(bǔ)充，通過(guò)先行先試的方法來(lái)不斷完善。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證政策符合漸進(jìn)決策模型的三個(gè)原則要求。

2.1 政策發(fā)展體現(xiàn)著“按部就班”原則

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證政策是決策者基于過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)不斷修改和完善的，決策過(guò)程具有連續(xù)性。

2008年中央1號(hào)文件首次提出“加快建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度”；2009年、2010年和2012 年的中央1號(hào)文件都分別對(duì)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作作出了具體部署；2013年中央1號(hào)文件提出“用5年時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作”；2014年中央1號(hào)文件提出“切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作”；2015年中央1號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)“抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍”；2016年中央1號(hào)文件明確提出“到2020年基本完成土地等農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證，堅(jiān)持確權(quán)確地為主。從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍，堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用。對(duì)農(nóng)村土地已經(jīng)承包到戶的，都要確權(quán)到戶到地”。可見(jiàn)，從2008年到2016年的中央1號(hào)文件，對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證政策的提出體現(xiàn)著“按部就班”的原則，各年政策都是在前年政策的基礎(chǔ)上加以修改和完善所提出的。

同時(shí)，各年的中央1號(hào)文件都遵循著“堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系”的基本原則。開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，是對(duì)現(xiàn)有土地承包關(guān)系的進(jìn)一步完善，不是推倒重來(lái)或打亂重分，不能借機(jī)調(diào)整或非法收回農(nóng)戶承包地，要以二輪土地承包合同、臺(tái)賬、證書和依法確立的承包關(guān)系為依據(jù)，確認(rèn)承包地歸屬。

國(guó)家通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證政策的不斷改進(jìn)，以推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的順利開展。

2.2 政策發(fā)展體現(xiàn)著“漸變調(diào)試”原則

國(guó)家對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證政策是通過(guò)對(duì)現(xiàn)實(shí)變革的不斷積累而實(shí)現(xiàn)根本的改革。

2013年中央1號(hào)文件提出用5年時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作；2014年中央開始推進(jìn)試點(diǎn)工作，選擇山東、四川、安徽3個(gè)省和其他省區(qū)市的27個(gè)縣進(jìn)行了整體試點(diǎn)；2015年中央1號(hào)文件相比于2014年，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)范圍有了改動(dòng)，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍，并進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，選擇2個(gè)省開展整省試點(diǎn)，其他省份則至少選擇1個(gè)整縣開展試點(diǎn)；2016年遵循了2015年的政策確權(quán)要求，并進(jìn)行了進(jìn)一步的完善和擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，還明確提出到2020年基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。但這和2013年的目標(biāo)是相沖突的，說(shuō)明了從2014年開始的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作的開展并不如想象中的那么簡(jiǎn)單，但是中央正視問(wèn)題并努力解決問(wèn)題，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的順利完成持有樂(lè)觀態(tài)度。

從2013年到2016年的政策變化體現(xiàn)著“漸變調(diào)試”的原則，政策的改動(dòng)絕非隨意之舉，是根據(jù)試點(diǎn)工作開展過(guò)程中遇到的困難和存在的問(wèn)題，決策目標(biāo)與實(shí)施方案之間不斷相互調(diào)適的結(jié)果。

在過(guò)去幾年試點(diǎn)工作的推進(jìn)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，有的地方面臨著土地在規(guī)模流轉(zhuǎn)后被整理集中，導(dǎo)致地形變更、無(wú)法確地的難題。中央為了解決這一問(wèn)題，允許地方在不能確地的情況下，采取確股的方式進(jìn)行替代。然而個(gè)別地方在明明可以確地的情況下選擇了確股，能實(shí)測(cè)的土地不實(shí)測(cè)，原本能劃分清晰的地界也被模糊，這樣一來(lái)農(nóng)民的土地權(quán)益就受到了直接的傷害。所以，在2015年中央一號(hào)文件中明確表示，“總體確地到戶”，并且特別強(qiáng)調(diào)“從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍”。政策的變動(dòng)是目標(biāo)與方案不斷調(diào)試的結(jié)果，在不斷發(fā)展完善。

2.3 政策發(fā)展體現(xiàn)著“穩(wěn)中求變”原則

國(guó)家對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證政策的提出，沒(méi)有大起大落，并將農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政予以補(bǔ)助，從而支持農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作的穩(wěn)步開展。

2013年到2016年中央1號(hào)文件都明確提出“抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作”，并將確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政給予補(bǔ)助。2009年、2010年和2012 年的中央1號(hào)文件都分別對(duì)試點(diǎn)工作的開展作出了具體部署，并從2014年開始穩(wěn)步擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)范圍?？梢钥闯?，從2008年到2016年的政策是穩(wěn)步推出的。但是，2015年的政策相比于2014年，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)要求提高，總體上要確地到戶，確權(quán)確股不確地的范圍從嚴(yán)掌握。2016年則遵循了2015年的政策確權(quán)要求，并且進(jìn)行了進(jìn)一步的完善。

同時(shí)，各年的中央1號(hào)文件都遵循“堅(jiān)持進(jìn)度服從質(zhì)量”的基本原則。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作必須做細(xì)做實(shí)，確保質(zhì)量，要因地制宜，統(tǒng)籌安排資源，科學(xué)把握進(jìn)度，分期分批，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。

可以看出，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證政策在內(nèi)容上沒(méi)有大起大落，在保持穩(wěn)定的前提下，進(jìn)行了一系列的小變，體現(xiàn)了決策過(guò)程的穩(wěn)定性和決策效果的科學(xué)性，最終會(huì)達(dá)到大變，完成全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

3 結(jié)論

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證政策的提出體現(xiàn)著漸進(jìn)決策模型“按部就班”、“漸變調(diào)試”和“穩(wěn)中求變”三個(gè)原則要求，是根據(jù)不同時(shí)期、不同形勢(shì)的需要而不斷補(bǔ)充的，是通過(guò)先行先試來(lái)不斷完善的。國(guó)家政策的變動(dòng)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的開展會(huì)造成重大的影響。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作在全國(guó)范圍內(nèi)的開展和順利完成還需要更加完善的政策支持及中央和地方政府、市縣主管部門和農(nóng)民等各主體的共同努力。

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[責(zé)任編輯：湯靜]