我國風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理的新挑戰(zhàn)與優(yōu)化策略探討

杜泓臻

風(fēng)景名勝區(qū)的具體內(nèi)容是指具有觀賞價(jià)值、文化以及科學(xué)價(jià)值，自然風(fēng)景以及人文歷史文化環(huán)境相對(duì)較為集中地方，同時(shí)可以為人們的游賞和科學(xué)文化活動(dòng)研究提供適當(dāng)?shù)膮^(qū)域的環(huán)境。本文主要通過對(duì)風(fēng)景區(qū)規(guī)劃的定義的闡釋提出了現(xiàn)階段風(fēng)景區(qū)規(guī)劃當(dāng)前所存在的新問題和挑戰(zhàn)，并對(duì)其做了簡要的探討。并針對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)面臨的新挑戰(zhàn)，提出了我國風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理優(yōu)化策略，以期為我國風(fēng)景名勝區(qū)的更好發(fā)展提出理論指導(dǎo)。

一、風(fēng)景名勝區(qū)

（一）風(fēng)景名勝區(qū)的定義

風(fēng)景名勝區(qū)的具體內(nèi)容是指具有觀賞價(jià)值、文化以及科學(xué)價(jià)值，自然風(fēng)景以及人文歷史文化環(huán)境相對(duì)較為集中地方，同時(shí)可以為人們的游賞和科學(xué)文化活動(dòng)研究提供適當(dāng)?shù)膮^(qū)域的環(huán)境，我們稱之為風(fēng)景名勝區(qū)。當(dāng)然，風(fēng)景區(qū)也包括山川河流、動(dòng)植物化石、地質(zhì)地貌、植被植物、氣象環(huán)境等自然景物和歷史文化古跡，革命紀(jì)念地、歷史遺址、風(fēng)景園林建筑、風(fēng)景園林工程設(shè)施等人文景物和它們所處的周邊環(huán)境與當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情等。其實(shí)風(fēng)景區(qū)規(guī)劃的根本性質(zhì)是一種為了保護(hù)資源而建立的公益化的社會(huì)機(jī)制，最根本的目的在于要保留和整合現(xiàn)存的歷史文化資源和自然風(fēng)景遺產(chǎn)，在此基礎(chǔ)之上，通過對(duì)自然資源的物質(zhì)化，使人們?nèi)找嬖黾拥奈镔|(zhì)文化精神需求得到更大程度的滿足，在國家及政府的支持下，憑借風(fēng)景區(qū)的公益性收入以平衡和維護(hù)風(fēng)景區(qū)的整個(gè)機(jī)制運(yùn)作。

（二）風(fēng)景名勝區(qū)的作用

我國的風(fēng)景名勝區(qū)是以滿足人們對(duì)大自然的歷史文化精神內(nèi)涵的要求的具有一定有地域范圍的空間機(jī)制綜合結(jié)構(gòu)，它擁有科學(xué)及美學(xué)的自然風(fēng)景為基礎(chǔ)。將自然及文化有機(jī)的聯(lián)系在一起。不論是原始社會(huì)的雄山奇石，風(fēng)景秀麗的大好江山，還是現(xiàn)代社會(huì)的生態(tài)公園，國家自然森林公園，都是屬于世界的自然瑰寶，自然遺產(chǎn)，他們都使人們的精神文化生活得到滿足和發(fā)展。風(fēng)景名勝區(qū)長期以來都是人與自然和諧交流的場(chǎng)所，想必人與自然的這種多樣的聯(lián)系也是區(qū)別于此的原因。

從建立風(fēng)景名勝區(qū)的作用來看，現(xiàn)階段我國做好這項(xiàng)工作的、目的在于保留珍貴的風(fēng)景名勝資源，并通過合理的規(guī)劃，科學(xué)地進(jìn)行管理與開發(fā)。風(fēng)景名勝區(qū)的主要的功能是：有效的保護(hù)風(fēng)景名勝區(qū)的現(xiàn)有資源，通過相應(yīng)的措施維護(hù)生物生態(tài)平衡；供人游覽開展娛樂活動(dòng)；盡可能對(duì)風(fēng)景區(qū)的生態(tài)美學(xué)得到最大的發(fā)揮，使人們的精神得以享受；為高科技的工作者提供科學(xué)研究場(chǎng)所，可以把風(fēng)景區(qū)作為青少年的教育基地；同時(shí)也是供美學(xué)愛好者進(jìn)行美學(xué)創(chuàng)作的空間。

（三）風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的內(nèi)容

從風(fēng)景區(qū)規(guī)劃在實(shí)踐中的應(yīng)用來說，大都以如何進(jìn)行風(fēng)景區(qū)合理的保護(hù)和開發(fā)為中心，來有序的經(jīng)營和管理風(fēng)景區(qū)的一系列活動(dòng)，與此同時(shí)對(duì)這些工作進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和安排。所以，就某些層面而言，風(fēng)景區(qū)規(guī)劃即是在對(duì)場(chǎng)地作出充分的前期調(diào)研、后期評(píng)估的基礎(chǔ)之上，結(jié)合當(dāng)?shù)氐臍v史文化發(fā)展背景、風(fēng)景區(qū)環(huán)境評(píng)估說明、用地平衡表等圖表，結(jié)合當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)靥囟ǖ男再|(zhì)和開發(fā)的指導(dǎo)思想，在管轄范圍內(nèi)提出合理的意見，包括總體規(guī)劃意見和專項(xiàng)規(guī)劃意見，形成相關(guān)的文本說明，給出合理的規(guī)劃建議，并提供相應(yīng)的旅游、服務(wù)業(yè)、農(nóng)副業(yè)、手工生產(chǎn)等項(xiàng)目的發(fā)展規(guī)劃圖。經(jīng)過地方政府的專家、群眾及有關(guān)部門對(duì)總體規(guī)劃的方案進(jìn)行討論、評(píng)估通過后，報(bào)相關(guān)部門批準(zhǔn)執(zhí)行。

二、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的基本原則

從我國現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況出發(fā)，風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃必須突出景區(qū)的特征，并充分遵循以下總體原則。

（一）保護(hù)優(yōu)先原則

風(fēng)景名勝區(qū)是自然和歷史隨著時(shí)間的推移所帶給我們的彌足珍貴的且不可復(fù)制的自然瑰寶。風(fēng)景名勝區(qū)的所擁有的價(jià)值首先就在于它的真實(shí)性，以保證風(fēng)景名勝區(qū)的資源的真實(shí)可靠性和完全不被現(xiàn)實(shí)所破壞的情況之下，才能使風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)揮出其多重功效。因此風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃工作的基本出發(fā)點(diǎn)和基礎(chǔ)動(dòng)機(jī)點(diǎn)就是保護(hù)優(yōu)先原則。

（二）綜合和諧原則

風(fēng)景名勝區(qū)管理的基礎(chǔ)目的是在資源充足有效維護(hù)的前提下的合理應(yīng)用。盡管保護(hù)現(xiàn)有資源是風(fēng)景區(qū)的核心工作，然而這并不代表著我們需要將保護(hù)現(xiàn)狀和合理應(yīng)用其優(yōu)勢(shì)一分為二。我國風(fēng)景名勝區(qū)包含了許多社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題是其特別之處，根據(jù)資源的主要性、敏感性和合適性綜合部署，協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展，是綜合和諧原則的主要工作。

（三）突出自然原則

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來越多的風(fēng)景名勝區(qū)趨于商業(yè)化，人工化，在這種對(duì)保護(hù)風(fēng)景名勝區(qū)不利的情況下，充足施展風(fēng)景名勝區(qū)的自然特點(diǎn)和文化內(nèi)涵，保護(hù)景觀的處所特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)回歸自然，防止人工化、城市化、商業(yè)化偏向是我們突出自然原則的主要課題。我們需要在風(fēng)景名勝區(qū)現(xiàn)有條件下合理發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，突出風(fēng)景名勝區(qū)作為自然遺產(chǎn)這一重要職能和重要屬性，在不破壞自然的條件下突出其本真的內(nèi)涵。

（四）環(huán)境承載力原則

環(huán)境承載力原則意味著所有自然資源的應(yīng)用和消耗都是存在極限值的，風(fēng)景名勝區(qū)的資源的應(yīng)用也不例外，當(dāng)我們對(duì)風(fēng)景區(qū)的開發(fā)和應(yīng)用強(qiáng)度超過某一臨界值時(shí)，景區(qū)的現(xiàn)有自然資源將失去他可連續(xù)性應(yīng)用的這一功能，這將是風(fēng)景區(qū)資源不可逆轉(zhuǎn)的消耗和損失。所以開發(fā)應(yīng)用風(fēng)景名勝區(qū)必須要在他能承受的范圍之內(nèi)進(jìn)行，這是風(fēng)景名勝區(qū)是否能夠持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

（五）統(tǒng)一計(jì)劃、分期發(fā)展原則

風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)和修繕、重建都是一個(gè)長期的過程，一些遭到損壞的名勝區(qū)還需要一個(gè)漫長的自然修復(fù)階段，所以我們看待風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)和維護(hù)計(jì)劃要站在更高的角度去看待，要站在歷史發(fā)展的高度，高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，妥善處理現(xiàn)狀的實(shí)際情況和遠(yuǎn)期的發(fā)展相矛盾的問題，從最終目標(biāo)動(dòng)身，統(tǒng)一計(jì)劃，按部就班實(shí)行，走可持續(xù)發(fā)展路線，高瞻遠(yuǎn)矚，達(dá)到長期發(fā)展的目的。

三、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃發(fā)展的新挑戰(zhàn)

（一）風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃與風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)

確立風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃定義的目的在于全方位的更好地保護(hù)和利用風(fēng)景名勝區(qū)，并在此基礎(chǔ)上發(fā)揮風(fēng)景區(qū)的基本功能。因此，風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃與風(fēng)景名勝的開發(fā)保護(hù)是統(tǒng)一協(xié)調(diào)的。

（二）風(fēng)景區(qū)規(guī)劃和管理面臨的主要挑戰(zhàn)

1.現(xiàn)實(shí)與理想的障礙

外國對(duì)國家公園概念的提出對(duì)我國風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃和管理的理論研究與實(shí)踐產(chǎn)生了非常重大的影響。大多數(shù)時(shí)候，我們會(huì)不由自主的為我國的風(fēng)景名勝區(qū)構(gòu)建一個(gè)理想化的評(píng)價(jià)體系，然而受旅游業(yè)發(fā)展能為地方經(jīng)濟(jì)帶來復(fù)興或繁榮的最現(xiàn)實(shí)利益的驅(qū)動(dòng)，我國很難實(shí)行這一評(píng)價(jià)體系，過度的開發(fā)風(fēng)景名勝區(qū)資源，對(duì)現(xiàn)有的風(fēng)景名勝資源造成不可逆轉(zhuǎn)的傷害，而忽視對(duì)環(huán)境的保護(hù)是我國現(xiàn)階段風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)的一大問題，以理想國家制度和理論方法去重新審視我國風(fēng)景名勝區(qū)的現(xiàn)實(shí)狀況，確實(shí)有太多的困難和阻力構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)中難以跨越的障礙。

2.管理政策的尷尬

確保實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃和管理是我國政府在管理風(fēng)景名勝區(qū)的工作當(dāng)中實(shí)行的基本點(diǎn)和強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)落實(shí)的一貫政策，然而在實(shí)際工作中，可操作性并不強(qiáng)。雖然有些風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)在一定程度上實(shí)行了統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，但如今有關(guān)部門實(shí)行多頭規(guī)劃、多頭審批、重疊交叉管理的政策還普遍實(shí)行，甚至有的導(dǎo)致管理失效，導(dǎo)致風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃和管理處于不協(xié)調(diào)的狀態(tài)，既有違地方政府的相關(guān)手續(xù)規(guī)定，也與國家實(shí)行的統(tǒng)一規(guī)劃管理相悖，讓風(fēng)景區(qū)規(guī)劃和管理自相矛盾，處境極為尷尬。

3.保護(hù)與利用的矛盾

值得一提的是，我國在對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)財(cái)政的撥款及資助是在地方上實(shí)施的是地方政府自行承擔(dān)的機(jī)制，這對(duì)地方政府來說是非常大的挑戰(zhàn)，鑒于地方政府大多無法承擔(dān)高昂的風(fēng)景區(qū)的維護(hù)和修繕費(fèi)用，這就進(jìn)一步說明當(dāng)?shù)卣挥型ㄟ^利用現(xiàn)有的自然名勝資源來一定程度上抵消維護(hù)和修繕風(fēng)景名勝所帶來的財(cái)政損失。眾所周知的是，有利用就有開發(fā)，有開發(fā)就有損害。在面對(duì)很現(xiàn)實(shí)的五年一任期的政府管理者，面對(duì)相當(dāng)多元化的政策政治目標(biāo)的時(shí)候，非常輕易地可以收到短時(shí)間內(nèi)立竿見影的利益所動(dòng)，而做出對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)和修繕非常不利的事情。這樣的結(jié)果就是管理部門在政府的財(cái)政和風(fēng)景區(qū)的自然資源歷史文化都做了一定程度的破壞，這樣的價(jià)值取向是存在很大的矛盾的。無發(fā)展無破壞，有發(fā)展就有破壞，這樣的局面是在是讓風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)和利用同時(shí)變成雙刃劍，無法抉擇。

4.相悖的管理結(jié)構(gòu)

我們不難了解到，我國的風(fēng)景名勝區(qū)管理結(jié)構(gòu)的老說，現(xiàn)有的風(fēng)景名勝自然資源主要是由國家和省市、地方共同管理，落實(shí)到具體的分工中，日常的維護(hù)和管理主要是由地方的政府來主持和主導(dǎo)。由于這樣的分工形式和無法改變的三級(jí)管理模式，風(fēng)景名勝區(qū)所在的地方政府很容易地從自身的利益去考慮問題，選擇更加有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的開發(fā)或保護(hù)方式去引導(dǎo)。雖然目前有相當(dāng)多的政策來組織這種地方政府不顧環(huán)境開發(fā)，只顧自身利益的急功近利的開發(fā)方式，但大部分的政府還是選擇這樣的方式來平衡自身的財(cái)政收支。所以所有與占有相悖的問題顯得非常嚴(yán)重。

四、當(dāng)前我國風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理的優(yōu)化對(duì)策

（一）風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃納入城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

從風(fēng)景區(qū)規(guī)劃自身的角度來看，城鄉(xiāng)規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)該包括了人們所活動(dòng)的任何空間類型。如果說城鎮(zhèn)環(huán)境是人們居住多于流動(dòng)的一種常駐空間的類型，同樣的，風(fēng)景區(qū)就好像是人們的游賞游覽活中流動(dòng)多于常駐的一種類型的區(qū)域。所以在風(fēng)景區(qū)本身的構(gòu)成元素上看，目前我國的建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃內(nèi)容主要應(yīng)該由城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、市鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃以及風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃組成，如果將風(fēng)景名勝區(qū)作為城鄉(xiāng)規(guī)劃這種大規(guī)劃層面下的一種，那么可以有效的解決城市規(guī)劃中的政策與實(shí)際情況不統(tǒng)一，多頭政策同時(shí)發(fā)布導(dǎo)致混亂的情況。

（二）實(shí)行分類管理指導(dǎo)

有效的將風(fēng)景區(qū)規(guī)劃按照更為詳盡的方式進(jìn)行分類，可按照不同的管理模式，不同的智能結(jié)構(gòu)等方法進(jìn)行分類。有了更加詳細(xì)的規(guī)劃分類標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同的分類方式和分類管理結(jié)構(gòu)可以更加有效的對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行管理，這樣可以所有與占有的不平衡性。

（三）改善規(guī)劃管理的具體措施

政策方面?？梢酝ㄟ^構(gòu)建保護(hù)國家自然資源遺產(chǎn)的相關(guān)單位來對(duì)風(fēng)景區(qū)進(jìn)行一定程度的保護(hù)。國家文物局、林業(yè)局等結(jié)合，建立體系性更強(qiáng)的自然遺產(chǎn)保護(hù)組織。同時(shí)應(yīng)該盡快對(duì)風(fēng)景區(qū)的地方進(jìn)行重新的規(guī)劃處理，在不破壞風(fēng)景區(qū)的情況下，按照相應(yīng)的時(shí)間順序進(jìn)行開發(fā)，有效的避開開發(fā)高峰，這樣可以保證風(fēng)景區(qū)的遺產(chǎn)不被破壞。限量旅游，永續(xù)利用。

（作者單位：北京金地嘉美景觀園林設(shè)計(jì)有限公司）