農(nóng)村低保與就業(yè)、社會保險政策銜接問題研究

卓鍇化　施　冀

農(nóng)村低保與就業(yè)、社會保險政策銜接問題研究

卓鍇化施冀

內(nèi)容提要：福建省城鄉(xiāng)低保制度不斷完善，較好地保障了低保對象的基本生活。由于農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)村經(jīng)濟無法提供充足的就業(yè)崗位，農(nóng)村公共就業(yè)服務(wù)水平較低，農(nóng)村社會保險制度落后，農(nóng)村社會救助制度存在缺陷，近年來福建省農(nóng)村低保對象保障人數(shù)逆勢上升。筆者建議，應(yīng)加強社會救助、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險等扶持政策銜接，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟提供更多就業(yè)崗位，逐步把農(nóng)村居民納入公共就業(yè)服務(wù)體系，完善社會保險制度，共同促進農(nóng)村低保人數(shù)穩(wěn)步下降，努力增加困難農(nóng)村居民收入。

農(nóng)村低保就業(yè)社會保險公共服務(wù)

二十世紀九十年代，福建省按中央部署建立城市最低生活保障制度（以下簡稱城市低保），2004年在全國率先建立農(nóng)村最低生活保障制度（以下簡稱農(nóng)村低保）。經(jīng)過20多年的發(fā)展，福建省城鄉(xiāng)低保制度不斷完善，較好地保障了低保對象的基本生活。近年來福建省城鄉(xiāng)低保對象保障人數(shù)逆勢變動。低保對象是最為貧困的人群，研究這一變動的具體情況及原因，對于探討農(nóng)村貧困人口脫貧辦法，具有十分重要的意義。

一、城鄉(xiāng)低保對象數(shù)量逆勢變動

按常識，隨著經(jīng)濟高速平穩(wěn)發(fā)展，就業(yè)將更加充分，人民生活水平將不斷提升，城鄉(xiāng)低保標準相應(yīng)提高，保障人數(shù)逐步縮小。2008年以來，福建省城市低保發(fā)展趨勢與此吻合，農(nóng)村低保對象數(shù)量卻逆勢增長。

（一）決定低保人數(shù)的兩個因素積極向好

家庭年人均收入低于低保標準的家庭均可申請納入城鄉(xiāng)低保制度。決定低保人數(shù)的兩個決定因素分別為家庭收入和低保標準。它們之間的數(shù)量關(guān)系為：保障人數(shù)與收入反向變動，與低保標準同向變動。

1.城鄉(xiāng)居民家庭平均收入持續(xù)增加

從表1數(shù)據(jù)可以看出，2008年以來福建省經(jīng)濟快速發(fā)展，地區(qū)生產(chǎn)總值高速增長。全社會就業(yè)持續(xù)增長，2014年就業(yè)人口比2008年增加568.73萬人，增長27.35%。其中：城鎮(zhèn)就業(yè)人口快速增加，2014年比2008年增加495.52萬人，增長68.63%。農(nóng)村就業(yè)人口穩(wěn)步增加，2014年比2008年增加73.21萬人，增長5.39%。居民收入持續(xù)增加，2011年以來農(nóng)民純收入（人均可支配收入）增幅高于城鎮(zhèn)居民可支配收入。由于保障人數(shù)與收入反向變動，在此形勢下農(nóng)村低保人數(shù)增長速度應(yīng)低于城鎮(zhèn)。

表1　福建省宏觀經(jīng)濟運行情況

2.城鄉(xiāng)低保標準變動情況

近年來，福建省各地城市低保標準長期按當?shù)刈畹凸べY的33%～40%確定，2015年起提高到按36%～42%確定，與最低工資同步調(diào)整。各地農(nóng)村低保標準按不低于省定標準確定。從表2數(shù)據(jù)可以看出，城市低保標準提高速度遠快于農(nóng)村低保標準。由于低保標準與保障人數(shù)同向變動，農(nóng)村低保人數(shù)增速應(yīng)低于城市。

表2　城鄉(xiāng)低保標準變動情況

（二）城鄉(xiāng)低保數(shù)量逆勢變動

從圖1看出，盡管城市低保標準提高速度更快，城市居民人均收入增速低于農(nóng)村居民，常住人口不斷增加，但2008年至2014年城市低保對象總?cè)藬?shù)卻穩(wěn)步下降，下降幅度達26.96%。2011年以來尤為明顯，2012、2013、2014年城市低保人數(shù)同比分別下降6.7%、6.68%、6.98%。常住人口中城市低保人數(shù)占比從2008年的1%快速下降到2013年的0.62%。

盡管農(nóng)村低保標準變動不大，居民收入增速高于城市，常住人口不斷減少，但農(nóng)村低保人數(shù)不減反增。2008年至2014年農(nóng)村低保對象總?cè)藬?shù)上升8.85%，在數(shù)量上呈現(xiàn)出逆勢增長的態(tài)勢。常住人口中低保人數(shù)占比從3.97%上升到2014年的5.09%。

圖1　福建省低保人數(shù)變動情況

從表3、圖2數(shù)據(jù)可以看出，在農(nóng)村低保對象結(jié)構(gòu)上也發(fā)生了深刻變化。殘疾人、老年人比例不斷上升，有勞動能力的低保對象逐步減少。農(nóng)村低保中殘疾人、老年人比重從2008年的41.54%增長到2014年的48.97%。其中：2014年農(nóng)村低保中的殘疾人數(shù)量比2008年增長37.88%，是總體增速8.85%的4.28倍。2014年老年人數(shù)量比2008年增長20.83%，為總體增速的2.35倍。

表3　福建省農(nóng)村低保人數(shù)變動情況（按保障對象勞動能力分類）　單位：萬人

（三）城鄉(xiāng)低收入群體收入變動情況

把研究對象進一步擴大到低收入人群。從圖3可以看出，城鄉(xiāng)低收入組（占常住人口抽樣調(diào)查20%，包含農(nóng)村低保對象及邊緣戶）的收入具有以下兩個特點。

1.城鄉(xiāng)低收入居民收入都在增長，但差距絕對值在擴大

農(nóng)民低收入組家庭純收入（可支配收入）年均增長率18.95%，高于城鎮(zhèn)居民低收入組家庭可支配收入年均10.27%的增長率。農(nóng)民低收入組家庭純收入（可支配收入）與城鎮(zhèn)居民低收入組家庭可支配收入之比，從2008年的27.53%上升到2013年的29.44%、2014年的36.41%。但農(nóng)民低收入組家庭純收入（家庭可支配收入）與家庭可支配收入的絕對差額從2008年的5777元擴大到2013年的10089元、2014年的8192元。同時，城市低收入組平均收入長期介于農(nóng)村中等收入和中高等收入間。

圖2　福建省農(nóng)村低保人員成分變化

2.農(nóng)村低收入群體增收情況不容樂觀

農(nóng)村中年人均純收入低于3000元的人群總量在縮小，從2008年占常住人口的16.1%下降到2013年的6.4%。但這一人群平均收入增長緩慢，個別年份出現(xiàn)負增長，甚至于在2013年下降到1600元，首次低于省定低保標準線（1900元）。

圖3　低收入群體收入變動情況

（四）小結(jié)

綜上所述，農(nóng)村低保逆勢增長主要是因為貧困老年人、殘疾人越來越依賴低保制度保障基本生活。農(nóng)村低收入群體收入總體增長，但最貧困人群收入增長情況不容樂觀。

二、城鄉(xiāng)低保數(shù)量逆勢變動的原因

（一）收入結(jié)構(gòu)差異導致農(nóng)村居民無法同等分享經(jīng)濟發(fā)展成果

表4　主要年份農(nóng)民人均純收入（人均可支配收入）構(gòu)成情況　單位：元

1.城鄉(xiāng)居民收入差異

對比表4、表5可以知道城鄉(xiāng)居民收入差異的兩個主要方面。

（1）城鎮(zhèn)居民年平均收入高于農(nóng)村居民。其中，工資性收入、財產(chǎn)凈收入、轉(zhuǎn)移凈收入遠遠高于農(nóng)村居民。農(nóng)村居民的經(jīng)營收入高于城鎮(zhèn)居民。轉(zhuǎn)移凈收入中，與養(yǎng)老金或離退休金相比，城鄉(xiāng)居民贍養(yǎng)收入、報銷醫(yī)療費收入、社會救濟和補助差別較小。

（2）城鄉(xiāng)居民收入結(jié)構(gòu)差別很大。以2014年為例，城鎮(zhèn)居民收入渠道多元，其中：工資性收入占62%，經(jīng)營性收入占14%，財產(chǎn)凈收入占12%，轉(zhuǎn)移凈收入占12%。

與城市居民相比，農(nóng)村居民收入渠道單一。

一方面，主要依賴就業(yè)。2000年至2012年農(nóng)民家庭收入主渠道是工資性收入、經(jīng)營性收入，約占全部收入的90%左右。2013年、2014年，有所好轉(zhuǎn)，但依然占到85%。無論是工資性收入，還是經(jīng)營性收入，都與就業(yè)密切相關(guān)。其中，農(nóng)村居民工資性收入偏低。

另一方面，轉(zhuǎn)移凈收入、財產(chǎn)凈收入等其他收入偏低。2012年以前占全部收入的比重不足10%，2013、2014年擴大到15%。特別是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)育不良。農(nóng)村居民長期游離于社會保險制度之外。2009年，福建省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險建立，短短幾年迅速覆蓋廣大農(nóng)民。2013年，福建省比全國提前一年開始實施城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度一體化，將原先實施的新農(nóng)保和城居保合并。2009年—2013年福建省農(nóng)村居民養(yǎng)老保險金為每人每月55元，2014年提高到70元，2015年提高到85元。居民養(yǎng)老保險的突出問題是個人繳費比率低，大部分老年人只能領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，養(yǎng)老費普遍低下，無法獨力保障老年人生活。從表4看，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險收入2014年為431元，約占城鎮(zhèn)居民的11.4%。

表5　主要年份城鎮(zhèn)居民人均可支配收入構(gòu)成情況　單位：元

城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)性收入差別較大，主要是因為城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平、市場化程度、產(chǎn)權(quán)制度不同，導致農(nóng)村、城市資產(chǎn)價格不同所致。

2.收入結(jié)構(gòu)差異的影響

正是由于城市居民收入來源多元，低收入群體更容易分享到經(jīng)濟發(fā)展成果。而農(nóng)村居民收入結(jié)構(gòu)單一，主要依賴就業(yè)。只要喪失勞動能力，農(nóng)村低收入人群很快就使生活陷入困境。相較城市居民，生病、致殘、年老對其生活沖擊更大，更容易因此返貧，成為低保戶。表6數(shù)據(jù)有效驗證了這一結(jié)論。

（二）農(nóng)村空心化嚴重難以提供充足的就業(yè)崗位，難以開展高效的公共服務(wù)

過去很長一段時間，由于生產(chǎn)力低，農(nóng)民只能從事種植業(yè)謀生?，F(xiàn)有許多村莊，是清代人口大擴張后農(nóng)民為了謀生形成的，許多地區(qū)并不適合生產(chǎn)、生活，成為水土流失的重要原因。當前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的突出矛盾是資源分散，集中表現(xiàn)為人口分散，村莊規(guī)模小，社會化分工水平低。近年來，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)村人口不斷外流，加劇了這一矛盾。從表7可以看出，1990年到2010年福建省農(nóng)村人口從2363萬人下降到2010年的1583萬人，減少780萬人，農(nóng)村年均轉(zhuǎn)移38萬人到城鎮(zhèn)。

農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移政策，有力地推動了城市經(jīng)濟發(fā)展，有效地減少了農(nóng)業(yè)中隱性失業(yè)問題，有力地推動了不適宜耕種地區(qū)的退耕還林，生態(tài)恢復。然而，由于勞動年齡階段人口中有能力在城鎮(zhèn)就業(yè)的人群逐漸進城，農(nóng)村發(fā)展缺乏勞動力問題日益突出。隨著勞動力外流，許多農(nóng)村產(chǎn)業(yè)空心化，留守的殘疾人等就業(yè)弱勢群體越發(fā)難以實現(xiàn)就業(yè)。與農(nóng)村相比，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)更發(fā)達，就業(yè)機會更多，公共就業(yè)服務(wù)水平更高，可以提供更多適合弱勢群體身體狀況、技能水平的工作崗位。

表6　福建省農(nóng)村低保人數(shù)變動情況（按致貧原因分類）

表7　福建省城鎮(zhèn)化進程情況　單位：萬人

（三）農(nóng)村就業(yè)公共服務(wù)落后

農(nóng)村就業(yè)公共服務(wù)落后首先體現(xiàn)在機會上，其次表現(xiàn)在公共服務(wù)能力上。農(nóng)村就業(yè)公共服務(wù)力度、成效明顯低于城市，導致農(nóng)村居民難以實現(xiàn)穩(wěn)定的就業(yè)，工資性收入明顯低于城鎮(zhèn)居民。

就業(yè)援助通過對有勞動能力的貧困者提供就業(yè)培訓、就業(yè)崗位、就業(yè)服務(wù)等援助實現(xiàn)就業(yè)。援助對象范圍除了城鄉(xiāng)低保對象之外，還有殘疾人，大齡、失業(yè)一年以上的勞動者，失去土地的農(nóng)民等。

1.就業(yè)援助制度的城鄉(xiāng)差別

從表8可以看出，就業(yè)援助政策城鄉(xiāng)差別主要在援助對象資格與政策執(zhí)行兩方面。一是對象資格上，農(nóng)村居民范圍明顯小于城鎮(zhèn)居民，獲得就業(yè)援助的條件明顯高于城鎮(zhèn)居民。二是政策執(zhí)行上，盡管就業(yè)援助措施是同等的，但囿于農(nóng)村經(jīng)濟社會條件，吸收就業(yè)困難人員的企業(yè)多在城市，公益性崗位主要設(shè)置在城鎮(zhèn)，非全日工、臨時工、季節(jié)工、勞務(wù)承包工、勞務(wù)派遣工、家庭小時工等靈活就業(yè)機會也主要在城鎮(zhèn)。農(nóng)村居民在鄉(xiāng)就業(yè)機會小于城鎮(zhèn)，農(nóng)村居民進城務(wù)工難度要大于城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村大齡、殘疾人員很難獲得就業(yè)援助。

2.殘疾人就業(yè)救助的城鄉(xiāng)差別

殘疾人在體力、智力上的缺陷，導致其在就業(yè)中困難重重。近年來，福建省出臺許多措施扶持殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)有效促進了殘疾人就業(yè)，但許多措施只能在城鎮(zhèn)才能得到有效實施，針對農(nóng)村殘疾人特點的專門扶持措施少之又少。許多農(nóng)村殘疾人并沒有得到適合自身特點的就業(yè)服務(wù)，難以依靠就業(yè)創(chuàng)業(yè)擺脫生活困境。主要政策有：

表8　福建省就業(yè)援助制度城鄉(xiāng)差異

（1）扶持就業(yè)政策。一是用人單位按比例安排殘疾人就業(yè)。達不到規(guī)定比例的，按照有關(guān)規(guī)定繳納殘疾人就業(yè)保障金。對超過規(guī)定比例安排殘疾人就業(yè)的用人單位，給予表彰和獎勵。未達到規(guī)定比例安排殘疾人就業(yè)的單位，應(yīng)當優(yōu)先錄用符合條件的殘疾人。二是政府開發(fā)適合殘疾人就業(yè)的公益性崗位，促進殘疾人就業(yè)。適合殘疾人就業(yè)的公益性崗位，確定一定的比例用于安排殘疾人就業(yè)。三是地方政府舉辦或者鼓勵社會力量興辦福利企業(yè)、盲人按摩機構(gòu)、庇護工場、工（農(nóng)）療機構(gòu)等集中安置殘疾人就業(yè)的福利性單位，并按照規(guī)定給予減免稅費。

（2）創(chuàng)業(yè)扶持。地方政府采取資金扶持、貸款貼息、經(jīng)營場所扶持、社會保險補貼、稅收優(yōu)惠、創(chuàng)業(yè)培訓等措施，鼓勵和扶持殘疾人自主創(chuàng)業(yè)。

在農(nóng)村，各級政府多方面籌集資金，采取建立農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)基地等方式，組織和扶持農(nóng)村殘疾人從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、手工業(yè)和其他形式的生產(chǎn)勞動。

（3）職業(yè)培訓。各級政府鼓勵和扶持各類特殊教育學校（院）、職業(yè)學校及職業(yè)培訓機構(gòu)，開展各種形式的殘疾人職業(yè)培訓，提高殘疾人的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力。政府對于取得畢業(yè)證、職業(yè)資格證書、職稱的給予學費、培訓費補助或獎勵。

3.公共就業(yè)服務(wù)的城鄉(xiāng)差別

公共就業(yè)服務(wù)內(nèi)容包括：為全體勞動者免費提供就業(yè)信息、就業(yè)政策咨詢、職業(yè)指導和職業(yè)介紹、就業(yè)失業(yè)登記等服務(wù)；為就業(yè)困難人員和零就業(yè)家庭提供就業(yè)援助；為失業(yè)人員、農(nóng)民工、殘疾人、新成長勞動力等提供職業(yè)技能培訓和技能鑒定補貼。為全體勞動者免費提供勞動關(guān)系協(xié)調(diào)、勞動人事爭議調(diào)解仲裁和勞動保障監(jiān)察執(zhí)法維權(quán)等服務(wù)。在公共就業(yè)服務(wù)方面，城鄉(xiāng)差別主要有：

（1）公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)設(shè)置。公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)按行政區(qū)劃設(shè)置。在城市基層社區(qū)設(shè)置就業(yè)服務(wù)平臺與社區(qū)機構(gòu)緊密結(jié)合，與上級服務(wù)機構(gòu)聯(lián)系有著天然的距離近的優(yōu)勢，周邊還有眾多社會力量舉辦的就業(yè)服務(wù)機構(gòu)可供利用，容易形成強大的服務(wù)合力，服務(wù)能力較強。然而，在農(nóng)村就業(yè)服務(wù)僅由農(nóng)村“六大員”兼職提供，沒有團隊支撐，遠離上級機構(gòu)，聯(lián)動不足，缺乏社會力量舉辦的就業(yè)服務(wù)機構(gòu)配合，服務(wù)能力較弱。

（2）就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓服務(wù)。在城市有較健全的就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓體系，培訓項目豐富，培訓主體眾多，財政補助政策健全。在農(nóng)村雖然也有眾多培訓項目，但勞動力轉(zhuǎn)移培訓比重過大，技術(shù)培訓、扶貧開發(fā)培訓等項目由多個部門主管，各自為戰(zhàn)，系統(tǒng)性不夠，沒有形成合力。同時，財政補助多是針對培訓機構(gòu)，許多農(nóng)民由于工學矛盾難以獲得補助。

（3）就業(yè)失業(yè)管理制度

就業(yè)登記人員可以按規(guī)定參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育保險，而沒有進行就業(yè)登記的農(nóng)村居民只能參加農(nóng)村居民養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險。

經(jīng)過失業(yè)登記的人員可享受公共就業(yè)服務(wù)和就業(yè)扶持政策，其中符合條件的，按規(guī)定申領(lǐng)失業(yè)保險金。而沒有經(jīng)過失業(yè)登記的人員游離于公共就業(yè)服務(wù)體系之外，無法享受就業(yè)服務(wù)。從表9可以看出，農(nóng)村居民就業(yè)登記、失業(yè)登記更為苛刻，獲得公共就業(yè)服務(wù)的機會要小于城鎮(zhèn)居民。

表9　就業(yè)失業(yè)管理制度城鄉(xiāng)對比

（4）職業(yè)介紹服務(wù)。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異，第二、第三產(chǎn)業(yè)主要集中在城鎮(zhèn)，在農(nóng)村就業(yè)主要依靠第一產(chǎn)業(yè)。大齡、殘疾人員在農(nóng)村獲取與體力、智力相適應(yīng)的工作崗位難度很大。加之農(nóng)村公共就業(yè)服務(wù)力量薄弱，農(nóng)民難以同等享受職業(yè)介紹等公共就業(yè)服務(wù)。

（四）養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)差別

城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度差別，是導致農(nóng)村低保對象老年人不斷增多的主要原因。主要體現(xiàn)在：

1.養(yǎng)老保險待遇方面

養(yǎng)老保險制度源于城鎮(zhèn)職工，福建省在上世紀八十年代就開始實施，制度完善、覆蓋面廣。2011年開始實施城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度。2014年開始實施機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險穩(wěn)步發(fā)展，多層次的養(yǎng)老保險體系初步構(gòu)成。職工養(yǎng)老保險改革啟動時設(shè)置了視同繳費制度，通過發(fā)放過渡性養(yǎng)老金，有效解決工作年限長的職工因為個人繳費年限短、個人賬戶累積少、養(yǎng)老保險待遇偏低的問題。

在農(nóng)村，養(yǎng)老保險制度單一。福建省曾實施過儲蓄性質(zhì)的農(nóng)民養(yǎng)老保險，但覆蓋面很窄，已并入2009年開始實施的新農(nóng)保制度。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度起步晚，實行時間短，廣大農(nóng)村老年人無法通過繳費累計個人賬戶，只能領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金?；A(chǔ)養(yǎng)老金類似于職工養(yǎng)老保險視同繳費制度，但受制于老年居民基數(shù)大、福建省農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展實際，目前只能維持較低的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。2014年以前每月僅55元，2014年提高到70元，后來又調(diào)整為85元，比低保標準還低。

2.個人繳費方面

2015年統(tǒng)計部門第一次公布福建省城鄉(xiāng)居民社會保障支出，2014年、2015年城鎮(zhèn)居民為864元與1021元，農(nóng)村居民為140元與171元。值得注意的是社會保障支出包含了醫(yī)療保險等其他方面，養(yǎng)老保險支出遠低于這一水平。從近年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險決算數(shù)字可以看出，財政補助約占保險基金收入的70%，個人繳費不足三成。同時，廣大農(nóng)民對此十分陌生，參保積極性不高，還有許多農(nóng)村年輕居民沒有參加基本養(yǎng)老保險，沒有繳納養(yǎng)老金。年金制度、商業(yè)保險方面基本處于空白狀態(tài)。

3.其他籌資方面

由于企業(yè)職工養(yǎng)老保險收支壓力主要是源于改革成本，面對職工養(yǎng)老保險基金收支缺口的壓力，國家采取劃撥國有企業(yè)資產(chǎn)等方式積極彌補。然而，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險基金籌資渠道卻十分有限，除了財政補助、集體補助外，沒有其他來源。

（五）農(nóng)村社會救助政策自身缺陷

以農(nóng)村低保為核心的社會救助政策體系較好地保障了農(nóng)村居民的基本生活，但與城市社會救助政策體系相比，存在著明顯的差距。

1.與就業(yè)、社會保險制度聯(lián)動乏力

城市社會保障制度和社會救助政策起步早，有更為完善的聯(lián)動機制，更能形成合力。如，現(xiàn)行城市低保制度將失業(yè)登記作為申請低保的前置條件，但農(nóng)村低保制度并沒有相應(yīng)設(shè)置，導致農(nóng)村低保中失業(yè)人員無法及時進入公共就業(yè)服務(wù)體系，難以享受公共就業(yè)服務(wù)。又比如，在社保補貼政策上的差異，直接影響農(nóng)村低收入群體養(yǎng)老待遇。在城鎮(zhèn)就業(yè)，可以參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，也可以參加居民養(yǎng)老保險，并按規(guī)定享受社會保險補貼政策。而在農(nóng)村就業(yè)，只能參加居民養(yǎng)老保險，保險待遇明顯低于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險。

2.政策執(zhí)行差異

《社會救助暫行辦法》規(guī)定，政府對低保家庭中有勞動能力并處于失業(yè)狀態(tài)的成員，通過貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼、培訓補貼、費用減免、公益性崗位安置等辦法，給予就業(yè)救助。低保家庭有勞動能力的成員均處于失業(yè)狀態(tài)的，縣級以上地方人民政府應(yīng)當采取有針對性的措施，確保該家庭至少有一人就業(yè)。申請就業(yè)救助的，應(yīng)當向住所地街道、社區(qū)公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)提出，公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)核實后予以登記，并免費提供就業(yè)崗位信息、職業(yè)介紹、職業(yè)指導等服務(wù)。

由于經(jīng)濟社會發(fā)展城鄉(xiāng)差距，這些扶持政策執(zhí)行中存在明顯的城鄉(xiāng)差異。目前社會保險補貼、崗位補貼、公益性崗位等措施，大部分只能在城鎮(zhèn)實施，農(nóng)民實質(zhì)上難以平等享受。同時，職業(yè)技能培訓課程絕大部分主要根據(jù)第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求設(shè)置，為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移服務(wù)，針對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民特點的培訓課程不多。加之廣大農(nóng)村地區(qū)公共就業(yè)服務(wù)能力較低，農(nóng)村低保對象無法就地便捷申請就業(yè)救助，實質(zhì)上難以獲得就業(yè)救助。在城鎮(zhèn)，臨時救助制度相對發(fā)達，但在農(nóng)村剛剛起步。

三、加強農(nóng)村社會救助與就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險的銜接

面對實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口脫貧新形勢，必須加強社會救助與就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險等扶持政策銜接，形成合力，共同促進農(nóng)村低保人數(shù)穩(wěn)步下降，努力增加困難農(nóng)村居民收入。一方面，要加強社會救助與就業(yè)、社會保險制度聯(lián)動。優(yōu)化程序設(shè)置，把求職登記作為享受農(nóng)村低保待遇的前置條件，及時將生活困難群眾納入就業(yè)救助范圍，鼓勵、引導、支持農(nóng)村低保對象積極就業(yè)創(chuàng)業(yè)。把社會保險繳費列入低保對象家計核查抵扣項目，給予適當補貼，鼓勵低保對象積極參加社會保險。穩(wěn)步提高農(nóng)村低保標準，不斷提高保障水平。另一方面，要重點做好以下幾項工作。

（一）大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)村就業(yè)崗位

增加工作崗位必然要推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。要揚長避短，補足農(nóng)村發(fā)展短板，發(fā)揮農(nóng)村比較優(yōu)勢，從以下幾個方面著力：

1.逐步調(diào)整農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力政策

人才是第一資源，也是農(nóng)村最為緊缺的資源。農(nóng)村發(fā)展，靠資金、靠政策，最終得靠人才。要逐步調(diào)整農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力政策，推動城市在人才方面反哺農(nóng)村，服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

（1）加強本地人才培養(yǎng)。完善培訓補助辦法，對城鄉(xiāng)勞動者通過自學考試獲取的職業(yè)資格證書給予補助，暢通農(nóng)村居民職業(yè)培訓渠道。提高技能培訓補助標準，鼓勵農(nóng)民工提升技能。整合各類培訓政策，切實發(fā)揮培訓作用，提升農(nóng)民素質(zhì)。一方面，歸口管理各類涉農(nóng)培訓，避免重復培訓。另一方面，科學培訓，從農(nóng)村發(fā)展實際需要、農(nóng)民致富實際需求出發(fā)，引導農(nóng)民，根據(jù)自身需要自主選擇培訓內(nèi)容，合理確定培訓計劃，避免命令式培訓。

（2）引入高層次人才。鼓勵高校畢業(yè)生、進城務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，深入實施大學生服務(wù)基層計劃，改變農(nóng)村人才單向流向城鎮(zhèn)、發(fā)展人才缺乏的局面，優(yōu)化農(nóng)村人口、人才結(jié)構(gòu)，為農(nóng)村發(fā)展引入精英。

2.引入城市資本、技術(shù)助推特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展

立足當?shù)貎?yōu)勢資源，引入城市資本，引入互聯(lián)網(wǎng)、機械化等現(xiàn)代技術(shù)，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，支持農(nóng)民成為市場主體。

（1）結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。完善交通、電信、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施，運用好稅收優(yōu)惠政策，積極引導農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)深入農(nóng)村辦廠，就近招聘工人。大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品附加價值，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，促進農(nóng)村生產(chǎn)內(nèi)部再分工，提升農(nóng)業(yè)就業(yè)容納能力。大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)多元化，拓寬農(nóng)村就業(yè)渠道。大力推廣農(nóng)業(yè)機械，不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。支持發(fā)展適合農(nóng)村殘疾人就業(yè)的文化創(chuàng)意企業(yè)，鼓勵殘疾人從事剪紙、刺繡等適合身體狀況的工作。

（2）與互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)相呼應(yīng)。農(nóng)村蘊涵著豐富的手工藝技術(shù)，擁有良好的生態(tài)環(huán)境。要充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)低門檻的優(yōu)勢，支持引導農(nóng)村居民運用互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)，拓寬農(nóng)村產(chǎn)品銷售渠道，推廣旅游產(chǎn)品。

3.發(fā)展壯大集體經(jīng)濟

農(nóng)村居民在能力上差異巨大，能力強的農(nóng)民可以單打獨斗，獨闖天下。對于就業(yè)能力低的弱勢群體而言，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟是其脫貧致富的最好渠道。農(nóng)村集體應(yīng)逐步從直接從事生產(chǎn)經(jīng)營為主轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本管理為主，運用農(nóng)民專業(yè)合作社、集體企業(yè)等組織形式，聘請職業(yè)經(jīng)理人的方式開展專業(yè)化運營。

4.適度集中發(fā)展

面對許多村莊空心化，留守的老弱病殘難以就地脫貧的局面，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，土地承載能力不斷提高，搬遷是個很好的選擇。然而，進城不僅成本高，而且并非每個農(nóng)村居民都適應(yīng)，特別是就業(yè)弱勢群體。因此，應(yīng)當鼓勵小村莊居民搬遷到大村莊，山地農(nóng)民搬到平地，從村莊搬遷到小城鎮(zhèn)。這不僅能有效降低搬遷、社會救助成本，而且搬遷對象更容易適應(yīng)新環(huán)境。既為大村莊、小城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展補充人口，又為山地生態(tài)恢復提供可能。

（二）逐步將農(nóng)村居民納入公共就業(yè)服務(wù)體系

進一步完善制度，逐步取消相關(guān)資格限制，加強就業(yè)公共服務(wù)能力建設(shè)，努力實現(xiàn)公共就業(yè)服務(wù)城鄉(xiāng)均等化。

1.完善就業(yè)失業(yè)登記制度

（1）提升進城務(wù)工人員就業(yè)服務(wù)水平。將農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力中常住城鎮(zhèn)人員就業(yè)失業(yè)登記放寬到城鎮(zhèn)居民同等條件。允許法定勞動年齡內(nèi)，有勞動能力，有就業(yè)要求，處于無業(yè)狀態(tài)的城鎮(zhèn)常住人員在常住地的公共就業(yè)和人才服務(wù)機構(gòu)進行失業(yè)登記。對符合失業(yè)登記條件的人員，不以人戶分離、戶籍不在本地或沒有檔案等為由不予受理。

（2）探索開展農(nóng)村居民就業(yè)失業(yè)服務(wù)。針對農(nóng)村經(jīng)濟社會特點，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、土地流轉(zhuǎn)等改革實際，完善農(nóng)村居民就業(yè)失業(yè)認定標準。將符合條件的農(nóng)村居民納入公共就業(yè)服務(wù)范圍，享受各項就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策。

2.重點扶持殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)

針對農(nóng)村殘疾人特點，強化對殘疾人的就業(yè)扶持，促使殘疾人根據(jù)自身條件就業(yè)創(chuàng)業(yè)。將殘疾人納入精準扶貧范圍，逐村逐戶制定就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持措施。落實稅費優(yōu)惠政策，并采取小額擔保貸款貼息、創(chuàng)業(yè)資助等扶持措施，支持殘疾人創(chuàng)業(yè)。

3.提升農(nóng)村就業(yè)公共服務(wù)能力

充分發(fā)揮基層黨組織和村民自治組織作用，把就業(yè)公共服務(wù)納入其職責范圍，不斷提升其能力素質(zhì)。加強信息化建設(shè)，運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，密切農(nóng)村與上級就業(yè)服務(wù)機構(gòu)聯(lián)系，促進上下聯(lián)動，形成服務(wù)合力。通過政府購買服務(wù)，支持、引導、鼓勵社會組織、社會公益力量從事農(nóng)村公共就業(yè)服務(wù)。大力發(fā)展農(nóng)村就業(yè)服務(wù)企業(yè)，鼓勵其創(chuàng)新服務(wù)，擴展業(yè)務(wù)。

4.完善就業(yè)救助制度

適時將農(nóng)村殘疾人、低保對象、長期失業(yè)人員列為就業(yè)困難人員，同等享受就業(yè)救助、就業(yè)援助政策，逐步整合就業(yè)援助、就業(yè)救助政策。

（三）完善農(nóng)村社會保險制度

完善保險制度是提高農(nóng)村居民轉(zhuǎn)移收入的重要途徑，也是提高農(nóng)民抗風險能力的重要手段。

1.拓寬農(nóng)村養(yǎng)老保險籌資渠道

一是維持現(xiàn)有資助農(nóng)民參加居民養(yǎng)老保險個人繳費財政補助政策。二是重點引導個人積極繳費。實行居民基本養(yǎng)老保險與基本醫(yī)療保險統(tǒng)征制度，用醫(yī)療保險及時兌現(xiàn)待遇的生動例子破解農(nóng)民顧慮。三是把資助個人繳費作為慈善項目，積極引導慈善資金進入養(yǎng)老保險基金。四是針對農(nóng)村居民靈活就業(yè)比例高、收入不穩(wěn)定的特點，研究出臺躉交保險費辦法。五是積極開展養(yǎng)老保險結(jié)余資金投資辦法，努力實現(xiàn)基金保值增值。六是研究出臺提取部分集體土地轉(zhuǎn)讓收入補充農(nóng)村居民養(yǎng)老保險基金辦法，逐步推動土地保障向養(yǎng)老保險制度保障轉(zhuǎn)化。

2.穩(wěn)步提高養(yǎng)老金待遇水平

一是出臺農(nóng)村居民補繳保險費辦法，鼓勵有能力的家庭、集體補繳保險費，引導慈善力量為特定人群補繳保險費，通過提高個人賬戶累計余額，提高已領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金農(nóng)村居民的養(yǎng)老待遇。二是根據(jù)精算平衡原則，穩(wěn)步提高農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。三是逐步完善農(nóng)村多層次養(yǎng)老保險制度，積極發(fā)展農(nóng)村職業(yè)年金，引導農(nóng)村居民參加商業(yè)保險。

3.提升農(nóng)村居民保險功能

立足精算平衡，依托現(xiàn)有居民醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險，逐步增加工傷、生育、失業(yè)保險責任，大力推廣大病保險，提高農(nóng)民抗風險能力，大幅減少農(nóng)民因病、因傷、因殘致貧現(xiàn)象。

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作者單位：福建省財政廳
中國人民解放軍73131部隊

（責任編輯：董麗娟）

The Research on the Link Between Rural Residents and Employment，Social Insurance Policy

Zhuo KaihuaShi Ji

Urban and rural minimum living security system in Fujian province continue to improve，to better protect the basic life of residents.Due to the single structure of the income of the farmers，the rural economy can not provide adequate employment opportunities，low level of public employment services in rural areas，backward rural social insurance system，rural social assistance system defects，in recent years，F(xiàn)ujian Province rural minimum living security object number contrarian up.The author suggests should be strengthen the social assistance，employment，social insurance etc.cohesion policy support，vigorously develop the rural economy to provide more jobs，gradually rural residents into the public employment service system，perfect the system of social insurance，and jointly promote the steady decline in the number of rural residents，in an effort to increase the income of rural residents in difficulty.

Rural residents；Obtain employment；Social insurance；Public service