“9?11”事件15周年：對美國國家戰(zhàn)略和全球政策的影響

“9·11”事件發(fā)生后的15年來，美國的反恐效果與其他國家相比是顯著的。而“9·11”事件引發(fā)的美國國家戰(zhàn)略和全球政策的重大轉(zhuǎn)折卻仍然深刻影響著美國未來戰(zhàn)略目標(biāo)的確定。2016年美國總統(tǒng)選舉中，“9·11”事件所引起的美國政策手段的劇烈變動仍然受到激烈的爭論。“9·11”事件的余威猶在，美國雖然在霸權(quán)之路上摔了一跤，但它已經(jīng)迅速回到大國競爭和維持霸權(quán)這條國際關(guān)系演進(jìn)的主線上來。因此，“9·11”事件對美國國家戰(zhàn)略和全球政策的負(fù)面影響不應(yīng)被高估。

“9·11”事件已經(jīng)過去15年。不僅它本身成了美國歷史的一個重要轉(zhuǎn)折點，而且其余波仍然震蕩著整個世界?！懊苣叩呢堫^鷹要等到黃昏到來才會起飛?！薄?·11”事件雖然說不上蓋棺定論，但15年后的反思或許能帶來一些教益。

“9·11”事件以來的

美國反恐形勢

“9·11”事件直接沖擊了美國的國土安全，15年來美國政府在這件事上的應(yīng)對是比較成功的。如果以恐怖襲擊的次數(shù)和死亡人數(shù)來衡量，“9·11”事件之后美國的反恐成績很顯著。根據(jù)美國馬里蘭大學(xué)的全球恐怖主義數(shù)據(jù)庫（Global Terrorism Database）的統(tǒng)計，從2002—2015年，美國共發(fā)生了264起恐怖襲擊事件，總死亡人數(shù)為121人。[1]也就是說，“9·11”事件發(fā)生后的14年里，每年平均發(fā)生19起恐怖襲擊，年平均死亡人數(shù)不到9人。相比之下，在這一時期美國每年至少有3萬人死于各種類型的槍擊事件。[2]與歷史情況相比，“9·11”事件之后的美國反恐形勢明顯好于之前的形勢。從1991—2000年，平均每年美國會遭受大約37起恐怖襲擊，導(dǎo)致21人死亡，其中最嚴(yán)重的是1995年俄克拉荷馬城爆炸案，造成168人死亡。而在20世紀(jì)七八十年代，平均每年美國會遭受96起恐怖襲擊，導(dǎo)致11人死亡。

與其他國家相比，15年來美國的反恐效果也是顯著的。同樣根據(jù)全球恐怖主義數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計，從2002—2015年，西歐共發(fā)生了2116起恐怖活動，導(dǎo)致593人死亡。這兩個數(shù)據(jù)都是美國的數(shù)倍之多。而且，在“9·11”事件之后，美國再也沒有發(fā)生過像2004年馬德里爆炸案、2005年倫敦爆炸案和2015年巴黎恐怖襲擊那樣的大規(guī)?？植酪u擊事件。同時，恐怖活動在某些遠(yuǎn)離美國、政局動蕩的國家有明顯惡化的趨勢。在過去五年里，四分之三的恐怖襲擊死亡人數(shù)發(fā)生在阿富汗、伊拉克、尼日利亞、巴基斯坦、敘利亞和也門這六個國家。特別是在2014年，這些國家的死亡人數(shù)達(dá)到一個高峰，超過了3萬人。[3]可以看出，“9·11”事件之后，西歐和中東的恐怖活動遠(yuǎn)比美國嚴(yán)重。不過，自2014年“伊斯蘭國”興起之后，美國的反恐形勢有一定的惡化趨勢。[4]最近一年美國發(fā)生了兩起與“伊斯蘭國”有關(guān)的惡性恐怖襲擊案件，分別導(dǎo)致16人和50人死亡。另一個重大變化是，這兩起恐怖襲擊都不是仇視美國的外國人所為，相反其肇事者都是同情“伊斯蘭國”的美國合法移民或其子女。美國面臨著與西歐國家相似的反恐困境，但美國的優(yōu)勢在于它擁有自主的移民政策，而且其國內(nèi)的伊斯蘭教徒僅占總?cè)丝诘?%。[5]這個比例要比西歐各主要國家的都低得多。[6]

雖然2001年以前美國遭受的恐怖襲擊更為頻繁，導(dǎo)致的死亡人數(shù)更多，但唯有“9·11”事件才最終使恐怖主義成為美國人的首要關(guān)注目標(biāo)。這不僅因為該事件造成的傷亡和損失最為嚴(yán)重，更因為它反映了一種更深層次的變化趨勢。到冷戰(zhàn)結(jié)束時，美國所遭受的恐怖襲擊主要是其國內(nèi)的民族主義分子或左右翼激進(jìn)分子所發(fā)動的，絕少與伊斯蘭教勢力有聯(lián)系。在20世紀(jì)七八十年代，美國只有六起恐怖襲擊與伊斯蘭教相關(guān)。但1990年以來，美國所遭受的與伊斯蘭教相關(guān)的恐怖襲擊越來越多。在20世紀(jì)90年代共發(fā)生了九起，“9·11”事件至今共發(fā)生了二十多起。[7]從對比中可以看出，與伊斯蘭教相關(guān)的恐怖主義活動不僅數(shù)量越來越多，而且所占比例越來越大?！?·11”事件可以說是這一變化趨勢的“引爆點”，使得恐怖主義活動——特別是與伊斯蘭教相關(guān)的恐怖主義活動——一時成為美國國家安全的首要威脅。

美國顯著的反恐效果是以巨大的資源消耗為代價的。自“9·11”事件發(fā)生到2014財年，美國在全球反恐行動中總共花費了1.6萬億美元。這大概相當(dāng)于美國三年國防基本預(yù)算的總和。如果再加上國土安全支出、戰(zhàn)后傷殘人員的醫(yī)療費用、戰(zhàn)爭債務(wù)的利息和戰(zhàn)爭帶來的國防基本預(yù)算的增長等與反恐相關(guān)的支出，總成本可能高達(dá)4.4萬億美元。[8]這些只是直接經(jīng)濟(jì)成本，“9·11”事件還導(dǎo)致了許多間接的經(jīng)濟(jì)損失，如對金融市場和經(jīng)濟(jì)增長的沖擊。

不過，美國仍然能較容易地承受這些成本。美國用于反恐戰(zhàn)爭的支出在2008年達(dá)到1869億美元的峰值，但這只占美國當(dāng)年GDP的1.2%，遠(yuǎn)低于美國在一戰(zhàn)、二戰(zhàn)、朝鮮戰(zhàn)爭和越南戰(zhàn)爭時期的最高水平。[9]全球反恐戰(zhàn)爭大約只給美國增加了10%的政府債務(wù)，可見它并不是造成美國財政困難的主要原因。研究表明，“9·11”事件對美國經(jīng)濟(jì)的直接影響很小，其后十余年的反恐行動也不是影響美國經(jīng)濟(jì)運行的一個重要因素。本·拉登試圖通過恐怖襲擊摧毀美國經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)并沒有實現(xiàn)。[10]

“9·11”事件對美國

國家戰(zhàn)略和全球政策的影響

15年后再回顧“9·11”事件，可以發(fā)現(xiàn)它確實是美國國家戰(zhàn)略和全球政策的一個重大轉(zhuǎn)折點。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國政府迎來了克林頓、小布什和奧巴馬三位總統(tǒng)的輪流執(zhí)政，美國的國家戰(zhàn)略也大致經(jīng)歷了迷失、攻勢和守勢三種狀態(tài)的轉(zhuǎn)變?！?·11”事件以及美國對它的反應(yīng)則是導(dǎo)致后兩種狀態(tài)轉(zhuǎn)變的主要肇因，也是在2016年美國大選中引起對國家安全政策激烈辯論的一個重要原因。

1991年蘇聯(lián)解體和冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國成為唯一的超級大國。福山的“歷史終結(jié)”觀念預(yù)示了20世紀(jì)90年代美國對自身實力和國際秩序的樂觀看法。獨一無二的超強(qiáng)實力與主要對手的暫時缺位，使得彼時的美國，既有“一覽眾山小”的自得，又有“高處不勝寒”的彷徨。1995年克林頓政府提出名為“參與和擴(kuò)展”的國家安全戰(zhàn)略。這是冷戰(zhàn)后美國的第一個較為明確的國家戰(zhàn)略，但直到克林頓任期結(jié)束，美國人仍然對首要安全威脅、戰(zhàn)略目標(biāo)和手段等問題進(jìn)行著激烈的辯論。2001年，小布什在上任伊始試圖用強(qiáng)硬的現(xiàn)實主義代替克林頓的自由主義理念?！?·11”事件不僅為美國國家戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變提供了絕佳的契機(jī)和強(qiáng)大的動力，而且為新保守主義的興盛提供了廣闊的舞臺。全球反恐、先發(fā)制人、單邊主義、政權(quán)更迭和強(qiáng)制推廣民主等要素成為此階段美國國家戰(zhàn)略的主要內(nèi)容。但小布什政府對“9·11”事件的過激反應(yīng)卻很快使美國陷入反恐戰(zhàn)爭的泥潭，其進(jìn)攻型的國家戰(zhàn)略也隨之破產(chǎn)。2009年，奧巴馬打著“變革”的旗號將美國的國家戰(zhàn)略和全球政策從攻勢轉(zhuǎn)向守勢。局部收縮、全球再平衡、重返亞洲、多邊外交、重視軟實力、著力國內(nèi)事務(wù)等，成為奧巴馬時期美國國家戰(zhàn)略的要點。[11]在2016年的總統(tǒng)選舉中，“9·11”事件以及與其相關(guān)的伊拉克戰(zhàn)爭和“伊斯蘭國”問題再次成為爭論的一個熱點和改變國家戰(zhàn)略的一個由頭。民主黨總統(tǒng)候選人希拉里·克林頓支持全球主義的外交與安全政策，而共和黨總統(tǒng)候選人唐納德·特朗普卻是一個本土主義者，具有較強(qiáng)的孤立主義色彩。他們在伊拉克戰(zhàn)爭、“伊斯蘭國”和美國戰(zhàn)略重點等問題上都持截然不同的觀點。

國家戰(zhàn)略涵蓋戰(zhàn)略目標(biāo)、威脅來源、實施手段等多方面的內(nèi)容，“9· 11”事件全方位地影響了過去15年的美國國家戰(zhàn)略。

第一，“9·11”事件使小布什政府迅速確立了反恐優(yōu)先的戰(zhàn)略目標(biāo)，而其過激失當(dāng)?shù)姆磻?yīng)迫使奧巴馬政府將戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)橹亟绹陌詸?quán)。克林頓政府曾提出以經(jīng)濟(jì)、安全和人權(quán)為三大支柱的國家戰(zhàn)略，三者之間相互補充，但在當(dāng)時美國占據(jù)優(yōu)勢的國際環(huán)境中，克林頓政府常常把促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為首要目標(biāo)?？梢哉f，這一時期美國并沒有非常明確的戰(zhàn)略目標(biāo)，但“9·11”事件徹底消除了這種迷失狀態(tài)。追求絕對的國家安全成為美國戰(zhàn)略的首要目標(biāo)，具體而言就是打贏反恐戰(zhàn)爭，消除恐怖主義威脅，制止“邪惡國家”發(fā)展大規(guī)模殺傷性武器。另一個重大變化就是美國開始高度重視本土安全，改變之前“重國外，輕國內(nèi)”的安全政策，為此美國政府組建了國土安全部和北方司令部。

但小布什政府追求絕對安全的過度行為反而損害了美國實力與霸權(quán)，奧巴馬上臺后不得不將其戰(zhàn)略目標(biāo)定位為“重振美國的領(lǐng)導(dǎo)地位”[12]。消除恐怖主義威脅和確保國家安全仍然是奧巴馬政府的重要戰(zhàn)略目標(biāo)之一，但它卻不得不關(guān)注并將有限的資源分配到其他重大目標(biāo)上去，以恢復(fù)美國的實力與領(lǐng)導(dǎo)地位。金融危機(jī)使奧巴馬政府必須將恢復(fù)經(jīng)濟(jì)作為最緊迫的目標(biāo)。在中東的過度投入、中東戰(zhàn)略地位的下降以及中國的快速崛起，使美國意識到其全球戰(zhàn)略的失衡，重返亞洲因而成為奧巴馬國家戰(zhàn)略的重中之重。奧巴馬認(rèn)為，美國應(yīng)當(dāng)避開中東，而亞洲才是全世界對美國未來最有決定性影響的地區(qū)。[13]然而，奧巴馬對戰(zhàn)略目標(biāo)的調(diào)整也引起了激烈的爭議。在2016年的總統(tǒng)選舉中，特朗普指責(zé)奧巴馬縱容了“伊斯蘭國”等激進(jìn)伊斯蘭勢力對美國的威脅，他對奧巴馬的“亞太再平衡”戰(zhàn)略缺乏興趣，將打擊“伊斯蘭國”當(dāng)成首要安全目標(biāo)。至于希拉里，她雖然竭力捍衛(wèi)奧巴馬的戰(zhàn)略目標(biāo)，但可能會采取比奧巴馬更加強(qiáng)硬的全球戰(zhàn)略，包括在中東加強(qiáng)打擊恐怖活動。由此可見，“9·11”事件不僅曾經(jīng)迫使美國突然改變戰(zhàn)略目標(biāo)，而且至今仍然是影響其戰(zhàn)略目標(biāo)的重要因素。

第二，“9·11”事件以及美國對它的反應(yīng)深刻影響了美國對威脅來源的判斷。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國失去了主要對手，一時間難以判斷首要威脅來自何方，但又發(fā)現(xiàn)新的威脅叢生?？肆诸D政府并沒有明確地將俄羅斯和中國等大國視為美國的主要外部威脅，同時又不得不應(yīng)對在冷戰(zhàn)期間常被忽略的跨國犯罪、恐怖活動、非法移民、環(huán)境惡化和氣候變化等非傳統(tǒng)安全問題?！?·11”事件迅速使美國確定了新的首要威脅來源，即世界范圍內(nèi)的恐怖主義勢力和發(fā)展大規(guī)模殺傷性武器的“流氓國家”。同時，小布什政府宣稱與俄羅斯不再是戰(zhàn)略對手，并表示愿意尋求與變化中的中國發(fā)展建設(shè)性關(guān)系。[14]小布什政府對“9·11”事件的激烈反應(yīng)，確實使美國的國家安全得到了基本保障。這也有利于奧巴馬政府調(diào)低恐怖威脅的級別，從而使其有理由迅速從中東撤軍，并避免再次出兵中東。在恐怖威脅減輕的同時，美國政府更加警惕中國和俄羅斯等大國對美國利益的現(xiàn)實挑戰(zhàn)和潛在威脅，而且奧巴馬也能有余力去關(guān)注他所感興趣的核擴(kuò)散、氣候變化等非傳統(tǒng)安全問題。但15年過去后，“9·11”事件的余震猶在。“伊斯蘭國”的興起使美國的反恐形勢出現(xiàn)惡化的趨勢。這也為特朗普將激進(jìn)伊斯蘭勢力視為美國首要威脅的觀點提供了理由?？梢灶A(yù)見，恐怖活動對美國的威脅在短時間內(nèi)不可能明顯減弱，它還將不斷地牽制美國追求其他戰(zhàn)略目標(biāo)的努力。

第三，美國推行其戰(zhàn)略目標(biāo)的手段也受到了“9·11”事件的強(qiáng)烈影響。雖然克林頓政府未經(jīng)聯(lián)合國授權(quán)就發(fā)動過“人道主義干預(yù)”，但總體上當(dāng)時的美國政府傾向于以經(jīng)濟(jì)手段、軟實力、多邊外交和國際規(guī)范建設(shè)來促進(jìn)美國的利益。但“9·11”事件之后，新保守主義迅速成為美國外交的主要意識形態(tài)，政策手段也全面更改。訴諸武力、先發(fā)制人、單邊主義、更迭政權(quán)、推行民主、強(qiáng)調(diào)意識形態(tài)等成為小布什政府的政策手段的鮮明特點。美國在未經(jīng)聯(lián)合國授權(quán)并遭到許多國家反對的情況下，堅持發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭，最終深陷戰(zhàn)爭泥潭，使美國的實力和道義受到嚴(yán)重?fù)p害。奧巴馬不得不改弦更張以重振美國的領(lǐng)導(dǎo)地位。十年反恐戰(zhàn)爭在短時間內(nèi)明顯降低了美國再次進(jìn)行軍事干預(yù)的能力和意愿。奧巴馬政府選擇迅速撤軍，并在面對阿拉伯之春、敘利亞亂局、伊朗核問題、烏克蘭危機(jī)和“伊斯蘭國”的威脅時竭力避免采取直接的軍事行動。與小布什的選擇相反，奧巴馬更傾向于使用巧實力、多邊外交、責(zé)任分擔(dān)、離岸制衡、背后領(lǐng)導(dǎo)、國際機(jī)制建設(shè)等手段來維護(hù)美國利益?！?·11”事件所引起的美國政策手段的劇烈變動在2016年總統(tǒng)選舉中仍然受到激烈的爭論。希拉里希望在奧巴馬的基礎(chǔ)上表現(xiàn)得更強(qiáng)硬一些；特朗普則鄙視傳統(tǒng)的政策手段，并以商人的眼光來質(zhì)疑其合理性。

如果以15年的后見之明來看待“9·11”事件的沖擊，或許可以說小布什政府對此做出了過激的反應(yīng)。正如奧巴馬所認(rèn)為的那樣，激進(jìn)伊斯蘭勢力雖然是對美國的直接威脅，但無法挑戰(zhàn)美國主導(dǎo)的國際秩序，更不可能構(gòu)成對美國生存上的威脅，而大國競爭才是對美國的系統(tǒng)性挑戰(zhàn)和生存上的威脅。[15]然而，當(dāng)時美國以超級大國之尊猝然遭到十幾個恐怖分子的襲擊，做出激烈的反應(yīng)也在情理之中。類似的過激反應(yīng)在美國歷史上一再出現(xiàn)，包括建國初期的《懲治煽動叛亂法》、內(nèi)戰(zhàn)時的停止人身保護(hù)令、一戰(zhàn)結(jié)束后反共產(chǎn)主義的紅色恐慌、二戰(zhàn)時的強(qiáng)制遷移日本僑民以及冷戰(zhàn)初期的麥卡錫主義等。雖然美國存在強(qiáng)大的分權(quán)制衡機(jī)制，但對權(quán)力的濫用仍然很難避免。《愛國者法》和伊拉克戰(zhàn)爭在美國國會幾乎沒有受到任何實質(zhì)性的阻礙，而小布什也得到了兩黨和美國人近乎一致的支持。在這種氛圍中，任何異議和對戰(zhàn)略目標(biāo)與手段的理性判斷都很難存在。

另一方面，也很難說沒有“9·11”事件，美國就不會遭遇類似的戰(zhàn)略挫折。“9·11”事件發(fā)生前，美國的實力處于歷史頂峰，很難想象美國政府能抵制濫用權(quán)力的誘惑而不走上其他軍事冒險之路。擴(kuò)張與收縮的交替或許是美國霸權(quán)之路的常態(tài)。最值得關(guān)注的并非美國一時的收縮，而是它是否仍舊具有強(qiáng)大的恢復(fù)能力。雖然美國在霸權(quán)之路上必然會摔跤，但“9·11”這一跤美國并非無力承受，也沒有使它完全喪失方向感，相反它已經(jīng)迅速回到大國競爭和維持霸權(quán)這條國際關(guān)系演進(jìn)的主線上來了。許多年后，“9·11”事件或許會被看作美國相對衰落的一個重要象征——就像一百年前布爾戰(zhàn)爭之于大英帝國那樣，但它自身并不是這一趨勢的主因。從這些角度講，“9·11”事件對美國國家戰(zhàn)略和全球政策的負(fù)面影響不應(yīng)被高估。

（責(zé)任編輯：魏銀萍）

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[1] Global Terrorism Database， http：//www.start.umd.edu/gtd/.

[2] Julia Jones and Eve Bower， “American Deaths in Terrorism vs. Gun Violence in One Graph，” CNN， December 30， 2015， http：//edition.cnn.com/2015/10/02/us/oregon-shooting-terrorism-gun-violence/.

[3] Margot Sanger-Katz， “Is Terrorism Getting Worse？ In the West， Yes. In the World， No.” The New York Times， August 16.

[4] 2013年死亡人數(shù)的大幅度上升是由該年4月17日的德克薩斯州的化肥廠爆炸所導(dǎo)致的。美國政府于2016年5月11日發(fā)布的調(diào)查結(jié)果認(rèn)為，該案是有人蓄意縱火所致，全球恐怖主義數(shù)據(jù)庫因此將其歸為恐怖活動。

[5] Pew Research Center， A New Estimate ofthe U.S. Muslim Population， http：//www.pewresearch.org/fact-tank/2016/01/06/a-new-estimate-of-the-u-s-muslim-population/.

[6] Pew Research Center， 5 Facts about the Muslim Population in Europe， http：//www.pewresearch.org/fact-tank/2016/07/19/5-facts-about-the-muslim-population-in-europe/.

[7] http：//www.johnstonsarchive.net/terrorism/wrjp255a.html.

[8] 周琪、付隨鑫：《近年軍費削減對美國事力量的影響》，載《美國研究》2015 年第 6期，第23、31頁。

[9] Stephen Daggett， “Costs of Major U.S. Wars，” Congressional Research Service， p. 2， https：//www.fas.org/sgp/crs/natsec/RS22926.pdf.

[10] Adam Z. Rose and Brock S. Blomberg， “Total Economic Consequences of Terrorist Attacks： Insights from 9/11，”Peace Economics， Peace Science and Public Policy， Vol. 16. No. 1， 2010.

[11] 周琪、付隨鑫：《中美國家安全觀的分析與比較》，載《當(dāng)代世界與社會主義》，2014 年第6期，第19—21頁。

[12] Barack Obama， “Renewing American Leadership”， Foreign Affairs， July/August 2007 Issue， https：//www.foreignaffairs.com/articles/2007-07-01/renewing-american-leadership.

[13] Jeffrey Goldberg， “The Obama Doctrine，” The Atlantic， April 2016 Issue， http：//www.theatlantic.com/magazine/archive/2016/04/the-obama-doctrine/471525/.

[14] National Security Strategy 2002， Sept 17， 2002， p. 27， http：//nssarchive.us/NSSR/2002.pdf.

[15] 同[13]。