洛陽(yáng)市市政道橋工程PPP項(xiàng)目：政府不參股，當(dāng)好“裁判員”

銀昕

“說(shuō)起洛陽(yáng)市市政道橋工程這個(gè)項(xiàng)目，我們十分感謝財(cái)政部和亞洲開發(fā)銀行。”洛陽(yáng)市財(cái)政局副局長(zhǎng)熊文博對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者說(shuō)，正是在國(guó)家財(cái)政部和亞洲開發(fā)銀行的大力支持下，洛陽(yáng)成為亞洲開發(fā)銀行推廣PPP模式試點(diǎn)城市之一，并批準(zhǔn)了22.5萬(wàn)美元的“PPP技術(shù)援助項(xiàng)目”。“2014年初，亞洲開發(fā)銀行派出高級(jí)別官員為洛陽(yáng)市當(dāng)?shù)氐母刹颗嘤?xùn)了3天。由于洛陽(yáng)行動(dòng)得比較早，當(dāng)2014年10月之后全國(guó)普遍興起PPP模式時(shí)，我們已經(jīng)積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)了?！毙芪牟┱f(shuō)。

隨著洛陽(yáng)市旅游業(yè)的發(fā)展，尤其是每年一度的洛陽(yáng)牡丹節(jié)日益吸引著全國(guó)越來(lái)越多的游客，再加上洛陽(yáng)市老城、新城、高新區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和人員往來(lái)日益密切，目前洛陽(yáng)市交通路網(wǎng)正面臨巨大壓力，尤其是承擔(dān)新城和老城任務(wù)的橫跨洛河的橋梁主要集中在市區(qū)的西部?！斑@導(dǎo)致東部地區(qū)的路網(wǎng)對(duì)交通壓力的承擔(dān)不足，在市區(qū)東部南北行走的車輛一旦要跨越洛河，只能先走到城西，利用城西的橋梁跨河，然后再走向城東，這就使車流量基本都?jí)旱搅顺菂^(qū)西部的道路上?！毙芪牟┙榻B，目前正在以PPP方式進(jìn)行建設(shè)的洛陽(yáng)市市政道橋工程：新街跨洛河大橋、濱河南路以及九都路建成之后，將使這一交通狀況大有改觀。“新街跨洛河大橋是連接老城和新城的新通道，它和濱河南路有明顯的為城西道路分壓的功能，九都路還可以打通洛陽(yáng)市區(qū)向東部的出口?！?/p>

據(jù)了解，洛陽(yáng)市市政道橋工程于2015年8月正式簽約并開工，“大概在2017年的牡丹節(jié)時(shí)這座橋和兩條新路就可以迎接全國(guó)的游客了?！甭尻?yáng)市財(cái)政局副調(diào)研員、PPP辦公室主任謝傳法對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者說(shuō)。

“政府選擇社會(huì)資本，最為看重的是建設(shè)后的養(yǎng)護(hù)能力”

“所謂PPP項(xiàng)目，就是政府與社會(huì)資本合作建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，選對(duì)社會(huì)資本，是非常重要的一環(huán)?！毙芪牟┱f(shuō)，當(dāng)洛陽(yáng)市確定為市政道橋工程進(jìn)行招標(biāo)時(shí)，一時(shí)間報(bào)名的有20余家社會(huì)資本，洛陽(yáng)市財(cái)政局最為看重的，其實(shí)不是工程建設(shè)的能力，而是建設(shè)后的養(yǎng)護(hù)和運(yùn)維能力?！斑@就像是政府方面與社會(huì)資本方談戀愛(ài)，不能光考慮長(zhǎng)得漂亮，還得考慮婚后是否會(huì)過(guò)日子?！?/p>

熊文博介紹，根據(jù)綜合考評(píng)特別是建設(shè)后的養(yǎng)護(hù)能力這一選擇標(biāo)準(zhǔn)，洛陽(yáng)市政建設(shè)集團(tuán)有限公司（下稱“市政集團(tuán)”）這家民營(yíng)企業(yè)脫穎而出。據(jù)了解，市政集團(tuán)的前身是成立于1954年的洛陽(yáng)市政工程管理處，于2008年完成股份制改革成為獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的民營(yíng)企業(yè)?！斑@些年洛陽(yáng)市所有道路的全部養(yǎng)護(hù)工作幾乎都是由市政集團(tuán)在做，他們?cè)谶@方面的專業(yè)能力和經(jīng)驗(yàn)我們十分放心?！毙芪牟└嬖V記者。此外，市政集團(tuán)中標(biāo)的另一個(gè)原因是“老品牌”，在建成通車之后的養(yǎng)護(hù)運(yùn)維期間，這3個(gè)路橋工程將接受雨雪風(fēng)霜和各種自然災(zāi)害、極端天氣等考驗(yàn)，“這就是挑選社會(huì)資本的另一條標(biāo)準(zhǔn)：社會(huì)責(zé)任感。遇到了極端天氣，運(yùn)維單位必須無(wú)條件地到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行處理，這一點(diǎn)上我們對(duì)市政集團(tuán)最信任?！?/p>

洛陽(yáng)市市政道橋工程采用政府付費(fèi)方式，在建成后的15年左右運(yùn)維期間中，政府每年向項(xiàng)目公司支付費(fèi)用。熊文博表示，這對(duì)項(xiàng)目公司保證工程質(zhì)量是一個(gè)極大的督促?！坝行╉?xiàng)目工程，之所以出現(xiàn)3個(gè)月就壞掉，半年一小修，一年一大修的情況，很大一部分原因就是建設(shè)單位交付之后不負(fù)責(zé)運(yùn)維，或者找另外一家單位進(jìn)行運(yùn)維，運(yùn)維單位如果不能長(zhǎng)期在這里，就再換一家單位運(yùn)維，每換一次就會(huì)扒一層皮?！毙芪牟┱f(shuō)。

據(jù)介紹，在洛陽(yáng)市市政道橋這個(gè)工程中，項(xiàng)目公司必須對(duì)建成后這不低于15年的運(yùn)維期間內(nèi)的工程質(zhì)量負(fù)責(zé)，熊文博告訴記者：“一旦發(fā)生問(wèn)題，首先是社會(huì)資本在政府心中的信譽(yù)嚴(yán)重下降;此外由于政府是每年向項(xiàng)目公司支付一次費(fèi)用，這個(gè)費(fèi)用會(huì)有所折扣，因?yàn)閷?duì)路橋的維修勢(shì)必會(huì)影響車輛的正常通行;最后，才是項(xiàng)目公司自身需要為項(xiàng)目維修支付的成本。用項(xiàng)目公司老板自己的話講，‘我們真的是在用自己的錢修自己的工程，必須保質(zhì)保量，否則后果全部由自己承擔(dān)?！?/p>

政府只當(dāng)“裁判員”，不再當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”

熊文博在洛陽(yáng)市財(cái)政局工作期間，見(jiàn)證了老城的發(fā)展和新城的建設(shè)，對(duì)引入PPP模式之前的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)施工情況印象深刻，談起非PPP模式時(shí)代的項(xiàng)目，他苦不堪言?！罢肿霾门袉T，又做運(yùn)動(dòng)員，忙前忙后，而各個(gè)施工部門之間卻在踢皮球。”

一般來(lái)講，道路和橋梁的施工分成多個(gè)部門，主要有綠化、管網(wǎng)、路燈、路面、環(huán)衛(wèi)等地上和地下施工部門。每個(gè)部門既要各司其職又要講究協(xié)作，何時(shí)職能單獨(dú)施工不受到其他部門的干擾，何時(shí)可以交叉共同施工以提高效率，何時(shí)應(yīng)當(dāng)注意施工時(shí)不為下一個(gè)環(huán)節(jié)的施工部門制造麻煩，這在以前都是令政府倍感頭疼的麻煩。

“以前政府既要去分別找到這些不同的部門，還要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)他們之間互相不配合的工作方式。最常見(jiàn)的例子是，綠化部門施工時(shí)將土倒在路上，引起路面施工部門的不滿，路面施工部門將建筑垃圾丟在路面上，引起下一個(gè)施工環(huán)節(jié)部門的不滿?！毙芪牟┱f(shuō)。此外，政府的另一個(gè)難題是催進(jìn)度，由于之前協(xié)調(diào)的問(wèn)題，部門之間又會(huì)出現(xiàn)互相推諉的情況，向政府討價(jià)還價(jià)，互相扯皮。一旦耽誤工期，沒(méi)有部門愿意為工期的推延承擔(dān)責(zé)任。熊文博表示，自從政府將工程全部交給項(xiàng)目公司之后，它的角色就退居到“裁判員”，項(xiàng)目公司做“運(yùn)動(dòng)員”，“項(xiàng)目公司非常專業(yè)，他們自己把控部門之間進(jìn)場(chǎng)先后順序問(wèn)題，互相協(xié)調(diào)和解決配合問(wèn)題以及交叉施工問(wèn)題，政府再也不用操那么多心，只做監(jiān)督就夠了，他們自己會(huì)管理好自己，按照合同中規(guī)定的時(shí)間如約交付，只會(huì)提前不會(huì)延后，因?yàn)檫@關(guān)系到能否早一天收回建設(shè)成本的問(wèn)題?！?/p>

同時(shí)，融資問(wèn)題也得到一定程度上的解決。熊文博說(shuō)：“過(guò)去的市政工程是政府出面融資，一天從銀行得不到資金，一天就無(wú)法開工。實(shí)行PPP模式后，由項(xiàng)目公司向金融機(jī)構(gòu)融資，政府又省下了一部分精力?！甭尻?yáng)市財(cái)政局的另一位官員介紹說(shuō)，在最開始階段，該項(xiàng)目融資并不順利，但項(xiàng)目公司將融資事宜接管之后，局面大為好轉(zhuǎn)，“后來(lái)我們就要比較了，看哪家銀行開出的條件更好。”

正在施工中的新街跨洛河大橋，大橋橋拱已經(jīng)完成施工。

“政府要考慮到不能讓社會(huì)資本虧損”

縱觀諸多PPP項(xiàng)目公司，多以政府和社會(huì)資本方聯(lián)合控股，比較經(jīng)典的案例是京港地鐵，北京地鐵控股51%，港鐵控股49%。然而洛陽(yáng)市市政道橋工程項(xiàng)目有限公司則是由作為社會(huì)資本方的洛陽(yáng)市政建設(shè)集團(tuán)全資控股。這是為什么？

“這個(gè)決定是根據(jù)項(xiàng)目自身的特點(diǎn)做出的安排，為了這個(gè)事情我們糾結(jié)了很久。”熊文博對(duì)記者說(shuō)，洛陽(yáng)市市政道橋工程的重點(diǎn)不在建設(shè)，而在養(yǎng)護(hù)，“如果政府參股項(xiàng)目公司，那么讓政府所占的股份在其中起什么作用？”熊文博認(rèn)為，新街跨洛河大橋、濱河南路以及九都路這3個(gè)子項(xiàng)目都屬于市政基礎(chǔ)設(shè)施工程，靜態(tài)投資額并不大，利潤(rùn)也是可以看到上限的，“特別是由于這個(gè)項(xiàng)目并非使用者付費(fèi)，而是政府付費(fèi)，之后也不存在大量商業(yè)開發(fā)和招商經(jīng)營(yíng)，隨著市場(chǎng)情況的變化有較大的利潤(rùn)空間。如果政府進(jìn)入項(xiàng)目公司的股份，勢(shì)必會(huì)減少項(xiàng)目公司的盈利額度，所以政府決定不參股，這樣保證了社會(huì)資本方的利潤(rùn)?！毙芪牟?qiáng)調(diào)，引入社會(huì)資本進(jìn)行市政工程建設(shè)，政府就要考慮到不能讓社會(huì)資本虧損。

另外一個(gè)由社會(huì)資本方全資控股的原因是保證決策的高效。“政府如果參股，項(xiàng)目公司就會(huì)有兩個(gè)股東，勢(shì)必會(huì)在決策時(shí)有不同的聲音，我們?cè)谶@個(gè)項(xiàng)目上把決策權(quán)全權(quán)交給社會(huì)資本方?！毙芪牟┍硎荆畬?duì)市政工程的監(jiān)督和考核非常熟悉，不參股項(xiàng)目公司絲毫不會(huì)影響政府履行監(jiān)督權(quán)，而即便將像洛陽(yáng)城投這樣的平臺(tái)公司拉進(jìn)來(lái)，它依然是代替不了政府的監(jiān)督作用的。于是，在該項(xiàng)目上，政府沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目公司參股。

在新街跨洛河大橋的施工現(xiàn)場(chǎng)，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者看到，這座仿隋唐時(shí)期橋梁外形的建筑在橋頭堡采用了古代宮燈的造型，該跨河大橋的9個(gè)橋拱已經(jīng)施工完畢，目前正在進(jìn)行的環(huán)節(jié)是橋面施工。謝傳法指著洛河對(duì)記者說(shuō)：“洛陽(yáng)是北方不多見(jiàn)的富水城市，這座大橋的建成對(duì)今后洛陽(yáng)進(jìn)一步開發(fā)洛河的文化資源和水文資源大有裨益。今后洛陽(yáng)市準(zhǔn)備將臨近新街橋的洛河沿岸打造成親水廊道，成為市民公園和健身場(chǎng)所，新街橋仿古的外觀將與周圍的環(huán)境融為一體，成為洛陽(yáng)城的一張新名片?！?