中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革走向淺析

趙巖

摘要：從80年代開始，我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革先后出現(xiàn)了強(qiáng)化式改革、派出式改革和參與式改革三種模式。強(qiáng)化式改革始終無法走出“放權(quán)——收權(quán)”的怪圈。派出式改革撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有利于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府的扁平化管理，但在推廣中卻有很大的局限性。參與式改革意味著對(duì)傳統(tǒng)治理模式的徹底顛覆，參與式改革讓社會(huì)和公民參與到政府治理中來，有利于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行力，激發(fā)公民責(zé)任感。參與式改革在我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有廣泛的可行性，不僅可以帶動(dòng)基層民主，而且能夠促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革 強(qiáng)化式改革 派出式改革 參與式改革

中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革從上世紀(jì)80年代開始，已經(jīng)走過了三十多年的歷程，出現(xiàn)了多種改革模式，通過對(duì)比各種改革模式的實(shí)踐與前景，才能更好的把握我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的走向。

一、中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革模式的三種類型

伴隨我國(guó)改革開放的深入和鄉(xiāng)村社會(huì)的變遷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面對(duì)的管理與服務(wù)需求也急劇擴(kuò)大。與之形成鮮明對(duì)比的卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制落后所帶來的服務(wù)能力不足、執(zhí)行能力低下。圍繞著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革，中央和地方從80年代開始就不斷的探索，總結(jié)起來，主要有三種不同的途徑。

強(qiáng)化式改革，即強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，權(quán)力下放，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獨(dú)立性和執(zhí)行力。強(qiáng)化式改革的具體措施包括完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)制度，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政權(quán)，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事權(quán)，縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)簡(jiǎn)政放權(quán)甚至撤鎮(zhèn)設(shè)市等。

派出式改革，即撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)行政單位，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣政府的派出機(jī)構(gòu)（街道辦事處）。派出式改革的具體措施就是將鄉(xiāng)政府改為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不在設(shè)獨(dú)立的財(cái)政等。

參與式改革，即改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)模式，強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織、企業(yè)、公民的參與，建立政府主導(dǎo)，社會(huì)、企業(yè)、公民共同參與的現(xiàn)代基層管理體制。參與式改革的主要理由有：一是加強(qiáng)基層民主和公民參與是我國(guó)政治改革的大勢(shì)所趨。二是從無限政府轉(zhuǎn)向有限政府，讓政府從傳統(tǒng)的“劃槳者”轉(zhuǎn)為現(xiàn)代的“掌舵者”，是我國(guó)建立服務(wù)型政府的必由之路。三是讓社會(huì)和公民參與公共服務(wù)領(lǐng)域，可以有效減輕政府的負(fù)擔(dān)。參與式改革的具體措施包括完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)的議事協(xié)商機(jī)制，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的民意表達(dá)機(jī)制等。

我國(guó)從80年代就開始嘗試對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行強(qiáng)化式改革。1983年中共中央和國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，到1985年，撤社建鄉(xiāng)的任務(wù)基本完成。但新成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)殘缺、功能不全，下轄的七站八所全部是上級(jí)政府部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分支機(jī)構(gòu)。在這一背景下，1986年中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》，提出了“簡(jiǎn)政放權(quán)，健全和完善鄉(xiāng)政府的職能”的口號(hào)。1986年下半年，山東省萊蕪市的“簡(jiǎn)政放權(quán)”取得了較好的效果，“萊蕪經(jīng)驗(yàn)”開始被廣泛推廣。

但是，到了上世紀(jì)80年代末，由于省市部門不愿意放棄自身的權(quán)力和利益，只愿意把一些無利可圖的“包袱”站所和不愿承擔(dān)的責(zé)任丟給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，“簡(jiǎn)政放權(quán)”改革最終以“丟包袱”結(jié)局告終。之后國(guó)家又多次試點(diǎn)進(jìn)行了以強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)為核心的強(qiáng)化式改革。1996年，浙江溫州龍港鎮(zhèn)作為國(guó)家城鎮(zhèn)改革的試點(diǎn)，在財(cái)政、戶籍等10個(gè)方面進(jìn)行了綜合配套改革。但隨后出現(xiàn)了反復(fù)，蒼南縣幾乎全部收回了下放的權(quán)限。在廣東、江蘇、福建試點(diǎn)的類似改革，最后也都無疾而終?？梢哉f，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的強(qiáng)化式改革一直沒有走出“放權(quán)——收權(quán)”的怪圈，而根據(jù)1993年民政部的《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)報(bào)告的通知》中“少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，已成為該地區(qū)經(jīng)濟(jì)中心的鎮(zhèn)，如確有必要，可撤鎮(zhèn)設(shè)市”這一規(guī)定提出的“撤鎮(zhèn)設(shè)市”構(gòu)想，到現(xiàn)在還停留在設(shè)想階段。

在不斷嘗試強(qiáng)化式改革的同時(shí)，我國(guó)也探索新的改革模式。2002年深圳特區(qū)率先將全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道辦事處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道辦事處正在全國(guó)大刀闊斧的展開。

除了上訴兩種改革模式，2000年以后，“參與式”治理理論在國(guó)內(nèi)逐漸興起?！皡⑴c式”治理最初應(yīng)用于林業(yè)領(lǐng)域，在實(shí)踐中“參與式”治理的影響的領(lǐng)域逐漸超越了林業(yè)范圍，向環(huán)境保護(hù)、水利灌溉、扶貧開發(fā)、農(nóng)村金融、農(nóng)村和城市建設(shè)等領(lǐng)域拓展，由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向社會(huì)、農(nóng)村民主政治建設(shè)等領(lǐng)域延伸，成為我國(guó)政府決策思想的重要組成部分。2007年國(guó)務(wù)院通過的《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》，就深受參與式治理理論影響。各地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革中，參與式改革也頻頻出現(xiàn)，如浙江省溫嶺新河鎮(zhèn)進(jìn)行的參與式預(yù)算試驗(yàn)，貴州黔南長(zhǎng)順縣凱佐鄉(xiāng)的參與式治理試驗(yàn)。

二、 三種鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革模式的實(shí)踐與前景

在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎喪失了財(cái)政汲取能力，“入不敷出”、“拆東墻補(bǔ)西墻”已成中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的普遍現(xiàn)象。在這種財(cái)政能力的限制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除去支付工資、辦公費(fèi)用等剛性支出已難以承擔(dān)為鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展提供公共服務(wù)的責(zé)任，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能與農(nóng)民利益需求之間的矛盾日益顯現(xiàn)?？梢哉f，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革已經(jīng)到了迫在眉睫的地步。

強(qiáng)化式改革無疑是最立竿見影的改革模式，無論是1996年龍港鎮(zhèn)的綜合配套改革，還是2005年在廣東、浙江開展的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政權(quán)和人事權(quán)的擴(kuò)大，直接提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的能力，拉動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。龍港鎮(zhèn)一度成為溫州經(jīng)濟(jì)收入第一位的強(qiáng)鎮(zhèn)，但在權(quán)力被蒼南縣回收之后，經(jīng)濟(jì)也隨之滑落到全市第三位。浙江省的平水鎮(zhèn)在強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)之后，財(cái)政收入從過去的幾百萬變成幾個(gè)億，社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療、教育等方面的投入大大增加，實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。但平水鎮(zhèn)之后同樣遭遇了尷尬，副鎮(zhèn)級(jí)干部的任免權(quán)被收回，下放的權(quán)力沒有法律支持，擴(kuò)權(quán)實(shí)際上難以實(shí)現(xiàn)等?？梢?，強(qiáng)化式改革最大的障礙不是在實(shí)踐上，而是在體制內(nèi)，所以始終無法走出“放權(quán)——收權(quán)”的怪圈。

派出式改革撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)，改設(shè)為縣以下的一級(jí)行政分治區(qū)，實(shí)施“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的治理結(jié)構(gòu)，有利于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府的扁平化管理，但在推廣中卻有很大的局限性?，F(xiàn)在被撤銷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多位于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或者縣政府所在的城關(guān)鎮(zhèn)及附近地區(qū)?？h區(qū)政府對(duì)這些地區(qū)實(shí)行“直轄”，可以說是水到渠成。所以說，現(xiàn)在撤鎮(zhèn)設(shè)辦的經(jīng)驗(yàn)對(duì)中西部廣大經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和邊遠(yuǎn)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有推廣價(jià)值。

參與式改革意味著對(duì)傳統(tǒng)治理模式的徹底顛覆，以參與式治理方式讓社會(huì)和公民參與到政府治理中來，有利于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行力，激發(fā)公民責(zé)任感。

傳統(tǒng)治理方式在決策上，政府行為起著絕對(duì)的支配作用，以說服的方式和聚合權(quán)利的方法來實(shí)施其決策，維護(hù)統(tǒng)治者的利益，在決策優(yōu)先權(quán)上也是以“專家”優(yōu)先，實(shí)施決策者是“專家”而非當(dāng)?shù)毓?，這是一種自上而下的壓力型政策，造成政府和公眾間缺乏有價(jià)值和有效的交流、溝通和相互制約。公共行政人員也容易產(chǎn)生官僚主義、主觀主義、命令主義等違背公共關(guān)系的原則。

而以參與式治理則是一種新的治理方式，它促進(jìn)政府的職能轉(zhuǎn)變，由發(fā)號(hào)施令變?yōu)榉?wù)型政府，這種根本性的角色轉(zhuǎn)換是符合社會(huì)發(fā)展主流的，有利于社會(huì)的良性發(fā)展。公民尤其是利益相關(guān)者包括弱勢(shì)群體不再被排除于決策之外，而是主動(dòng)地、積極地聯(lián)合政府和當(dāng)?shù)亟M織，形成友好互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，更好更快地發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。中國(guó)優(yōu)秀的以“和”為貴的歷史傳統(tǒng)文化也會(huì)在一定程度上影響、維護(hù)這種模式的運(yùn)作。因此，以完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)的議事協(xié)商機(jī)制，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的民意表達(dá)機(jī)制等為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與式改革，與中央政府的“基層民主政治建設(shè)制度”是相契合的，同時(shí)也達(dá)到了參與式治理的目的，加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與公民的合作關(guān)系，有利于構(gòu)建和諧與穩(wěn)定的社會(huì)秩序。

在實(shí)踐中，溫州新河鎮(zhèn)的參與式預(yù)算試驗(yàn)是人大代表及自愿參與者直接參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算的決策過程，并監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行情況，從而控制好政府的“錢袋子”。新河鎮(zhèn)的參與式改革不僅讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力“起死回生”，更促進(jìn)了農(nóng)村基層民主的發(fā)展，為基層民主開拓了新空間，大大解決了農(nóng)村基層民主建設(shè)中的“投完票就走人”的尷尬境地，公益事業(yè)不再無人問津；大力促動(dòng)群眾參與監(jiān)督，為防止農(nóng)村基層腐敗裝上了一道“防火墻”。

貴州黔南長(zhǎng)順縣佐利鄉(xiāng)的參與式改革則更有代表性。1995年，《貴州山區(qū)社區(qū)自然資源管理項(xiàng)目》作為貴州省重點(diǎn)國(guó)際合作項(xiàng)目正式啟動(dòng)，從項(xiàng)目第三期開始，推廣主體轉(zhuǎn)移給凱佐鄉(xiāng)政府，由政府在全鄉(xiāng)推廣，項(xiàng)目進(jìn)行到第四期時(shí)，參與式方法已推廣到鄉(xiāng)里80%的村民，并從最扶貧擴(kuò)展到農(nóng)村建設(shè)、基層管理等方面。凱佐鄉(xiāng)的參與式改革通過參與式治理的實(shí)施達(dá)到保護(hù)自然資源，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大公民參與的目的。佐利鄉(xiāng)的參與式改革實(shí)踐促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，大量基礎(chǔ)建設(shè)放手交給了村民自建自管，環(huán)保衛(wèi)生由村民通過村規(guī)民約自己解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則提供溝通協(xié)調(diào)的服務(wù)職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從過去的主管者變成了現(xiàn)在的指導(dǎo)者、協(xié)助者和服務(wù)者，不僅負(fù)擔(dān)大大減輕，更重要是村民認(rèn)可了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的服務(wù)，提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公信力和執(zhí)行力。

實(shí)踐證明，參與式改革在我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是可行性的。參與式改革不僅可以帶動(dòng)基層民主、激發(fā)公民責(zé)任感，而且能夠促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變。