中小河流治理項目與資金管理探討
——以東北地區(qū)為例

張華峰，張治琴，孫曉東，齊 奇，劉志偉，趙 軍

（1.遼寧省江河流域管理局，110003，沈陽；2.遼寧省水文局，110003，沈陽；3.沈陽航空航天大學，110136，沈陽）

中小河流治理項目與資金管理探討
——以東北地區(qū)為例

張華峰1，張治琴2，孫曉東1，齊 奇1，劉志偉1，趙 軍3

（1.遼寧省江河流域管理局，110003，沈陽；2.遼寧省水文局，110003，沈陽；3.沈陽航空航天大學，110136，沈陽）

以東北地區(qū)為例，分析了目前中小河流治理項目與資金管理中仍然存在的主要問題，提出了進一步完善中小河流治理中央補助資金分配方式的建議和適當下放前期審批與組織驗收權(quán)限等解決問題的思路與對策，以期為我國“十三五”期間的江河湖庫水系綜合整治規(guī)劃的順利實施提供借鑒和參考。

中小河流治理；項目；資金；管理；問題；對策

“十一五”末期以來，我國加快了中小河流治理步伐，統(tǒng)一編制完善了全國中小河流治理的建設(shè)規(guī)劃，制定完善了中小河流治理項目與資金管理辦法，中央投入巨額資金拉動地方配套投入，大力推進實施了4 500多條中小河流的治理，從根本上解決了一些縣城、村鎮(zhèn)及農(nóng)田的防洪安全問題，同時也改善恢復了河流水環(huán)境。

“十三五”期間，我國將繼續(xù)實施中小河流治理，并將項目納入到全國江河湖庫水系綜合整治中統(tǒng)籌安排。筆者以所在的東北地區(qū)為例，分析查找中小河流治理項目與資金管理存在的主要問題，提出解決問題的思路與對策，以期對進一步完善我國中小河流治理項目與資金管理，提高項目資金使用效益，順利推進即將實施的全國江河湖庫水系綜合整治工程提供借鑒和參考。

一、東北地區(qū)中小河流治理項目與資金管理現(xiàn)狀概述

依據(jù)《全國中小河流治理和病險水庫除險加固、山洪地質(zhì)災害防御和綜合治理總體規(guī)劃》，遼寧 （含大連市）、吉林、黑龍江和內(nèi)蒙古四省（自治區(qū)）列入規(guī)劃的中小河流治理項目共計1 033項，規(guī)劃總投資203.54億元，其中中央投資119.11億元，規(guī)劃綜合治理河長9 212.28 km，項目數(shù)量、規(guī)劃總投資和規(guī)劃治理河長分別占全國的11.18％、10.94％、13.73％。依據(jù) “全國中小河流治理項目管理系統(tǒng)”統(tǒng)計，截至2016年2月初，東北四省（自治區(qū)）實際下達中小河流治理項目投資132.17億元，實際完成投資127.26億元，累計安排中小河流治理項目806項，開工748項，完工582項，驗收210項，實際完成綜合治理河長5 649.53 km，開工、完工、驗收及實際綜合治理河長完成比率分別為72.41％、56.34％、20.33％和61.33％。

依據(jù)《全國中小河流治理近期規(guī)劃》，我國中小河流治理確定了對東部地區(qū)引導、對中部地區(qū)積極支持、對西部地區(qū)和享受西部政策地區(qū)傾斜的原則，中央資金補助比例分別為30％、60％和80％；東北四?。ㄗ灾螀^(qū)）中，遼寧被劃為東部地區(qū)，吉林和黑龍江被劃為中部地區(qū)，內(nèi)蒙古被劃為西部地區(qū)（詳見表1）。

為加強中小河流項目與資金管理，東北四?。ㄗ灾螀^(qū)）按照國家統(tǒng)一要求，逐級簽訂了中小河流治理責任狀，組建了項目法人和建設(shè)管理機構(gòu)，認真貫徹落實了基本建設(shè)四制，并推行了稽查檢查、月調(diào)度、績效評價、約談通報、考核獎懲和從業(yè)人員培訓等多種行之有效的措施。

二、存在的主要問題

“十一五”末期以來，東北地區(qū)中小河流治理按照全國的總體安排和統(tǒng)一步調(diào)，順利完成了從試點建設(shè)到大規(guī)模集中建設(shè)的過渡和完善，諸多問題得到了解決，項目與資金管理逐漸步入了規(guī)范化運行的軌道，也積累了很多好的做法與經(jīng)驗；但與規(guī)劃目標和2011年中央1號文件提出的“十二五”期間基本完成重點中小河流重要河段治理的目標相比，目前東北地區(qū)中小河流治理總體建設(shè)進度相對滯后，仍然存在著尚未解決且不容忽視的問題，如不及時解決，將對“十三五”期間即將實施的江河湖庫水系綜合整治造成不利影響。

1.中央資金補助比例與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況不匹配

2013年以來東北地區(qū)經(jīng)濟增速回落，部分行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，一些深層次體制機制問題和結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，其中遼寧省連續(xù)兩年公共財政收入負增長。為破解發(fā)展難題，國務(wù)院于2014年8月出臺 《國務(wù)院關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》（國發(fā)〔2014〕28號），在財政政策和投資政策保障方面明確提出“中央財政進一步加大對東北地區(qū)一般性和專項轉(zhuǎn)移支付力度”“在基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護、扶貧開發(fā)和社會事業(yè)等方面安排中央預算內(nèi)投資時，比照西部地區(qū)補助標準執(zhí)行”“中央安排的東北地區(qū)公益性建設(shè)項目，取消邊境地區(qū)和貧困地區(qū)縣及縣以下配套資金”等重大政策舉措。

表1 東北四?。ㄗ灾螀^(qū)）中小河流治理中央資金補助比例和地區(qū)分類情況

但是，“十一五”末期以來，東北地區(qū)中小河流治理的補助政策一直未變，四?。ㄗ灾螀^(qū)）中只有內(nèi)蒙古在國發(fā) 〔2014〕28號文件發(fā)布以前就已執(zhí)行了西部地區(qū)政策（如表1所示），其他三省的西部地區(qū)政策待落實。

另外，中小河流治理中央資金補助比例在任一省份的全省范圍內(nèi)是一致的，并未考慮省內(nèi)各市之間經(jīng)濟發(fā)展狀況差異。但經(jīng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，我國很多省份存在著各市之間經(jīng)濟發(fā)展狀況不均衡的問題，東北地區(qū)更是如此，少數(shù)幾個超大或特大城市其合計財政收入經(jīng)常接近或超過全省總量的50％，甚至一個市的財政收入超過全省財政收入的40％，其他市與這些城市之間相差極為懸殊（詳見表2）。在省級財政統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和轉(zhuǎn)移支付能力比較有限的情況下，需要進一步細化中央資金補助比例的分區(qū)劃定方法，改變?nèi)∫坏肚械默F(xiàn)狀。

2.前期審批與組織驗收權(quán)限過于集中

依據(jù)《全國中小河流治理項目和資金管理辦法》，所有中小河流治理項目不論是否為市際界河或重要跨市河流，均由省級水行政主管部門會同省級財政主管部門審批，比各省河道管理條例規(guī)定的審批權(quán)限相對上收。這在試點階段對嚴把前期工作審批關(guān)口、提高項目前期工作質(zhì)量等方面有重要意義；但負面影響是項目審批任務(wù)都集中到省，省級審查任務(wù)激增，同時省級審查部門一般又都是綜合審查部門，非河道類項目的審查任務(wù)也很繁重，面對數(shù)量龐大且實施集中的中小河流治理項目，審批的及時性很難保證，造成審批積壓或?qū)徟芷谶^長。依據(jù)中小河流治理項目驗收相關(guān)規(guī)定，除自行委托外，所有中小河流治理項目也均由省級水行政主管部門主持竣工驗收，政府驗收環(huán)節(jié)也集中到省。受上述兩個環(huán)節(jié)的疊加影響，中小河流治理項目建設(shè)與驗收周期被加長，總體進度被延后。

由于地方綜合規(guī)劃調(diào)整和發(fā)生超標準洪水導致河道現(xiàn)狀發(fā)生較大變化等因素影響，一些規(guī)劃內(nèi)項目無法按原規(guī)劃建設(shè)實施，需調(diào)整改項或核減，但相關(guān)政策并未明確規(guī)劃項目調(diào)整或核減的審批程序與權(quán)限；如按原審批程序重新報批環(huán)節(jié)過多、周期過長，致使此類問題無法得到及時解決，導致項目總體建設(shè)進度延后。

表22014 年東北地區(qū)省會城市、計劃單列市等城市公共財政收入占全省比重情況

3.地方配套不到位問題突出

受經(jīng)濟下行、財力不足和前述問題的共同影響，東北地區(qū)中小河流治理項目地方配套資金不到位問題十

分突出，尤其是被劃為東部地區(qū)的遼寧?。ê筮B市）更為嚴重。如果用實際下達地方投資占規(guī)劃地方應投資總額的百分比來表示地方配套資金到位率，根據(jù)“全國中小河流治理項目管理系統(tǒng)”統(tǒng)計數(shù)據(jù)，東北四?。ㄗ灾螀^(qū)）中小河流治理規(guī)劃地方應投資總額為84.43億元，截至2016年2月初，四?。ㄗ灾螀^(qū)）累計下達地方投資50.97億元，僅占規(guī)劃地方投資總額的60.37％，其中遼寧省和大連市的這一比例更是分別低到28.88％和16.96％，根本無力配套（詳見表3）。

4.生態(tài)治河的理念與措施需加強

受政策、認知水平、投資、拆遷占地和規(guī)劃間銜接等各種因素限制，東北地區(qū)“十一五”末期以來實施的中小河流治理與全國大多數(shù)省份類似，多地受到了工程水利的束縛，過多地采用了堤防加高培厚、混凝土與砌石護坡護岸等工程治理措施，過分強調(diào)硬化渠化，較少采用生物措施固堤護岸、岸坡綠化和建設(shè)親水設(shè)施等治理手段，對綠化生態(tài)元素考慮較少。

三、解決問題的思路與對策

1.進一步完善中小河流治理中央補助資金的分配方式

相關(guān)部門應完善中小河流治理中央補助資金分區(qū)劃定補助比例的方式，改變?nèi)∫坏肚械膭澏ǚ绞?，根?jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況的不同，在省以下再適當劃分分區(qū)；可將省會城市與計劃單列市及經(jīng)濟發(fā)展水平與其相當?shù)某鞘袆潪橐粰n，其他城市劃為另一檔，依次遞增確定中央資金補助比例。

可探索在分配下達中小河流治理中央補助資金時引入 “以獎代補”機制：先按各地規(guī)劃建設(shè)任務(wù)的多少，分配下達第一批補助資金即基礎(chǔ)補助資金；后按各地項目建設(shè)進展情況和稽查檢查與績效評價結(jié)果的好壞，分配下達第二批資金即獎補資金，以發(fā)揮資金激勵作用，進一步調(diào)動各地積極性，推進項目實施進度。

表3 東北地區(qū)中小河流治理項目地方配套資金到位情況統(tǒng)計

建議相關(guān)部門抓緊做好國發(fā)〔2014〕28號文件的貫徹落實，全面落實東北地區(qū)的西部傾斜政策，及時調(diào)整遼寧、吉林和黑龍江三省的中央資金補助比例，切實體現(xiàn)國家為振興東北老工業(yè)基地經(jīng)濟發(fā)展的政策扶持。

2.合理下放前期審批與組織驗收權(quán)限，明確項目調(diào)整或核減審批渠道

要進一步貫徹落實國家簡政放權(quán)的要求，合理下放中小河流治理項目前期審批與組織驗收的權(quán)限；除省際、市際界河和重要跨省、跨市中小河流外，將其他河流的項目初設(shè)審批與政府主持驗收的主體下移到市和試點縣一級，將集中在省的審批與驗收負擔分解下達到地方，充分發(fā)揮市縣基層的能動性和專業(yè)力量，全力加快項目的前期審批和政府主持驗收進程。權(quán)限下放可通過協(xié)調(diào)修訂《全國中小河流治理項目和資金管理辦法》等部委規(guī)章或由省級水利、財政部門自行聯(lián)合出文下放兩種途徑實現(xiàn)。據(jù)了解，遼寧省已于2015年通過省水利廳與財政廳聯(lián)合出文的形式，下放了中小河流治理的初設(shè)審批與政府主持驗收權(quán)限，項目審批與驗收很快被激活，制約瓶頸被打開，項目建設(shè)實施進度明顯加快。對于因客觀條件變化等因素影響確實無法實施的項目，應協(xié)調(diào)相關(guān)部門在政策制定時留有項目調(diào)整或核減的渠道，明確審批程序和審批部門，并盡可能地簡化縮短復核審批周期，避免因個別項目無法實施而影響項目總體建設(shè)進度和總體方案任務(wù)的完成比率。

3.進一步深化稅制改革，積極培育縣域經(jīng)濟發(fā)展，加強水利非稅征收

進一步完善稅制改革，加強國稅地稅之間的合作與信息資源共享，完善優(yōu)化各稅種在中央與地方之間的分配和后續(xù)轉(zhuǎn)移支付，積極培育發(fā)展縣域經(jīng)濟等地方經(jīng)濟發(fā)展，改善市縣財政狀況，做大地方財力蛋糕，增強地方財政配套投入的能力。認真落實執(zhí)行2011年中央1號文件，加強水利非稅收入征收管理，嚴格執(zhí)行水利建設(shè)基金與重大水利建設(shè)基金籌集和土地出讓收益計提10％用于農(nóng)田水利建設(shè)的政策，依法依規(guī)征收河道工程修建維護費、水資源費、水土流失補償費等水利非稅收入，禁止隨意、違規(guī)或越權(quán)減免；確保水利非稅收入全部用于水利支出，減少擠占挪用；同時積極搭建水利建設(shè)投融資平臺，多渠道籌措建設(shè)資金，千方百計增加水利建設(shè)資金來源，增強地方財政配套投入中小河流治理等水利建設(shè)能力，確保工程建設(shè)順利實施。

4.推行地方政府配套資金承諾和財政結(jié)算扣劃制度

對于擬列入當年預算安排的中小河流治理項目，在項目計劃或資金下達前，要求項目所在縣、市政府出具地方配套資金承諾函，承諾地方配套資金限期足額到位，并明確：如配套資金不到位，接受省或市財政結(jié)算扣款。對地方配套資金逾期仍未到位的地區(qū)，由省或市水行政主管部門協(xié)調(diào)同級財政部門，在省、市或市、縣財力分成結(jié)算時扣劃相關(guān)地區(qū)的分成資金，確保地方配套資金足額到位。

5.繼續(xù)落實完善稽察審計、績效評價和各項獎懲激勵機制

繼續(xù)推行完善在“十二五”期間行之有效的稽察審計和績效評價制度，依據(jù)稽察審計和績效評價的結(jié)果，進一步嚴格落實各項獎懲激勵措施。對于項目建設(shè)進度快、稽察檢查與績效評價結(jié)果優(yōu)良的地區(qū)按一定比例進行資金獎補；對項目建設(shè)進度滯后、問題頻發(fā)、績效評價較差或造成不良社會影響的地區(qū)，分別采取通報、約談、取消相關(guān)考評資格、暫停或減少相關(guān)水利項目安排等懲罰措施；對由于設(shè)計、施工或監(jiān)理單位原因，造成項目出現(xiàn)重大責任事故或工期嚴重滯后等重大問題的，對責任單位記入信用不良記錄，向社會公開，禁止或在一定期限內(nèi)限制其參與水利工程項目建設(shè)。 ■

［1］王明龍.中小河流治理工程設(shè)計融入生態(tài)理念的思考［J］.中國水利，2013 （12）.

［2］王鑫.遼寧省中小河流治理存在的問題及對策［J］.東北水利水電，2015（4）.

責任編輯 董明銳

Control of small and medium rivers and funds management——taking Northeast China as an example//

Zhang Huafeng，Zhang Zhiqin，Sun Xiaodong，Qi qi，Liu Zhiwei，Zhao Jun

Main issues related to projects of small and medium river control and funds management are examined by using Northeast China as an example.Suggestions include further improvement of funds distribution of central government subsidy for small and medium river control and decentralization of power for project approval at early stage and check and acceptance.It may provide experiences for effective implementation of comprehensive control plan of river-lake water systems in the 13th Five-Year Plan period.

small and medium river control；project；funds；management；issue；countermeasure

TV85+TV512

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1000-1123（2016）10-0023-03

2016-02-29

2016-05-06

張華峰，高級會計師，主要研究方向為非稅征收管理、財務(wù)管理、項目資金管理等。