社會力量參與重特大疾病醫(yī)療救助協(xié)作路徑研究

陳建華

(安徽經(jīng)濟管理學院 社會與公共管理系，合肥　230059)

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社會力量參與重特大疾病醫(yī)療救助協(xié)作路徑研究

陳建華

(安徽經(jīng)濟管理學院 社會與公共管理系，合肥230059)

在社會治理新常態(tài)的宏觀背景下，應(yīng)重視社會力量參與重特大疾病醫(yī)療救助。文章在對社會力量參與重特大疾病醫(yī)療政策契機、作用定位以及存在的困難進行分析后，提出了社會力量參與重特大疾病醫(yī)療救助的路徑建議。

社會力量；重特大疾病；醫(yī)療救助；協(xié)作

黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央改革創(chuàng)新，以新的理念、新的方式大力推進社會治理創(chuàng)新發(fā)展，堅持依法治理、綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，社會治理進入“新常態(tài)”，其特征主要體現(xiàn)在以下幾個方面：更加重視社會基層治理，更加重視公共安全管理；更加重視人民群眾權(quán)利保護；更加重視法律和道德的雙重作用發(fā)揮；更加重視網(wǎng)絡(luò)治理；更加重視人民團體和社會組織作用[1]。社會治理新常態(tài)背景下，社會力量參與重特大疾病醫(yī)療救助面臨著許多新情況，機遇和挑戰(zhàn)共存。開展社會力量參與重特大疾病醫(yī)療救助的協(xié)作機制研究具有重要的現(xiàn)實意義。

一、社會力量參與重特大疾病醫(yī)療救助的政策契機

(1) 我國的醫(yī)療救助體系我國的醫(yī)療救助制度源自于基本醫(yī)療保險。自2003年建立醫(yī)療救助試點至今，醫(yī)療救助制度已惠及億萬困難人群。2009年深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革以來，我國已經(jīng)初步建立起多層次醫(yī)療保障體系(如下頁圖1所示)[2]， 得到了社會的廣泛認可。同時也應(yīng)看到，現(xiàn)在的醫(yī)療保障體系雖然已經(jīng)實現(xiàn)了城鄉(xiāng)全覆蓋，但是水平還不高。城鄉(xiāng)(常規(guī))醫(yī)療救助作為“普惠性”救助政策，只為城鄉(xiāng)低保、低收入特殊困難、特困供養(yǎng)等人員的基本醫(yī)療權(quán)益提供了一般性的保障，對于重特大疾病患者來說，貧困群眾醫(yī)療費用特別是重特大疾病醫(yī)療費用仍然花費巨大，醫(yī)療救助人次均救助水平遠遠不能滿足重特大疾病救治的需要[3]。

圖1　我國多層醫(yī)療保障體系示意圖

(2) 相關(guān)政策背景為逐步提高醫(yī)療保障水平，切實幫助解決重特大疾病貧困患者的醫(yī)療困難，民政部等四部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展重特大疾病醫(yī)療救助試點工作的意見》[4]，明確提出對重特大疾病醫(yī)療救助進行試點的政策措施和運行機制。通過各類醫(yī)療保險與社會慈善的結(jié)合，增強重特大疾病醫(yī)療救助的保障和效果。由此，作為保障困難群眾重特大疾病經(jīng)濟風險的重要制度安排，重特大疾病醫(yī)療救助在我國醫(yī)療保障體系中發(fā)揮了重要的“托底”作用。十八屆三中全會明確提出了“加快健全重特大疾病醫(yī)療保險和救助制度”，為醫(yī)療救助指明新的方向。2015年4月，民政部、財政部等五部門聯(lián)合出臺《關(guān)于進一步完善醫(yī)療救助制度全面開展重特大疾病醫(yī)療救助工作的意見》(以下簡稱《意見》)[5],引導和鼓勵社會力量參與重特大疾病醫(yī)療救助工作，明確提出“落實有關(guān)財稅優(yōu)惠、費用減免等政策，支持、引導社會力量參與醫(yī)療救助”的指導性意見。自2014年5月1日起實施的《社會救助暫行辦法》[6]，首次以政府規(guī)章的形式提出“國家鼓勵、支持社會力量參與社會救助”，這標志社會救助方式的新發(fā)展。

二、社會力量參與重特大疾病醫(yī)療救助的定位分析

社會力量主要包括社會組織、非政府組織、非營利機構(gòu)、企業(yè)等。新醫(yī)改以來，社會力量作為政府組織的有益補充參與重特大疾病醫(yī)療救助工作體現(xiàn)了社會保障服務(wù)的必然要求。

(1) 有助于補充政府職能重特大疾病醫(yī)療救助作為一項長期復雜的系統(tǒng)工程，需要社會資源的廣泛參與。政府作為醫(yī)療救助主體，存在著救助財力不足、救助效率不高、救助不均衡等問題。因此，構(gòu)建以政府為主導，以部門協(xié)作、社會組織和民眾全方位參與為補充的重特大疾病醫(yī)療救助體系既是市場化改革的內(nèi)在需求，也是政府社會服務(wù)職能的必要補充。

(2) 有助于提升救助水平社會力量參與的非政府醫(yī)療救助組織除具有一般非政府組織的特征外，還體現(xiàn)出專業(yè)性強的重要特征，在救助艾滋病、先天性心臟病、白血病等方面具備專業(yè)知識，可彌補政府部門單一救助的短板。同時，社會力量在對其他一些特殊類疾病的普及及預防宣傳等方面起到重要作用。這對于救助水平的提升具有重大促進意義。

(3) 有助于推動社會進步復旦大學社會發(fā)展與公共政策學院教授于海認為，《意見》以政府規(guī)章的形式來鼓勵和引導社會力量參與中重特大疾病醫(yī)療救助，把救助的大門向全社會敞開，這是根本性的轉(zhuǎn)變，也是社會進步的明顯特征。美國學者朱莉·費希爾(Julie Fisher,2002)認為非營利組織是推動公民社會發(fā)展的重要力量，對第三世界的政治發(fā)展具有積極推動作用[7]。

三、社會力量參與重特大疾病醫(yī)療救助的瓶頸

我國參與社會救助的非政府組織主要有官辦型、民辦型和官民合作型三種類型。非政府組織伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展迅速成長，與政府和市場構(gòu)成了社會發(fā)展的三大重要元素，成為第三支社會力量，在醫(yī)療救助領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。如：中華慈善總會發(fā)起的“慈善陽光醫(yī)療救助工程”，發(fā)動各醫(yī)療器械企業(yè)和單位捐贈醫(yī)療器械和其他物資給全國500多個國家級貧困縣；山東省慈善總會發(fā)起的“愛心醫(yī)療救助工程”已經(jīng)成功地為全國100多名特困家庭的先天心臟病患兒進行了免費手術(shù)。這些公益性醫(yī)療救助項目都是社會力量參與醫(yī)療救助的案例。但是，由于非政府組織在我國社會發(fā)展中尚處于初級階段，社會地位和作用發(fā)揮極為有限，在參與重大疾病醫(yī)療救助進程中遇到諸多瓶頸。主要體現(xiàn)在以下幾點：

(1) 資金籌措力不強社會力量參與醫(yī)療救助的資金來源主要有三種：慈善捐助、政府資助和經(jīng)營收入。由于非政府組織社會公信力不高，資金來源受限；而經(jīng)費短缺常常使社會組織喪失獨立性，甚至活力消失，名存實亡。

(2) 管理法制化不高目前，我國還沒有一部完整的法律法規(guī)對非政府組織進行統(tǒng)一有序管理。現(xiàn)行的法律法規(guī)沒有對社會力量參與醫(yī)療救助進行針對性的法律地位和責任的確認，這在很大程度上限制了其發(fā)揮自身條件參與救助的優(yōu)勢。其內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、運行機制也亟待加強。

(3) 隊伍專業(yè)性不齊我國非政府組織普遍存在人力資源匱乏、人才流失嚴重、專業(yè)機構(gòu)不合理等發(fā)展瓶頸。許多社會力量來自于兼職或志愿服務(wù)，沒有建立起人才培養(yǎng)和儲備機制。專業(yè)人才的匱乏，導致社會力量參與醫(yī)療救助時出現(xiàn)專業(yè)化水平不高的窘境。

(4) 政策扶持度不夠隨著改革的不斷深入，政府精簡機構(gòu)、管理轉(zhuǎn)型，為社會力量提供了大量政策契機和發(fā)展機遇。但也同時存在忽視對社會力量的支持、指導與評估的問題。因為監(jiān)管不力等原因，公益財產(chǎn)流失、民政參與熱情不高等現(xiàn)象時有發(fā)生，社會力量參與醫(yī)療救助公信度被削弱，民眾認可度和參與性亟待提升。

四、社會力量參與重特大疾病醫(yī)療救助協(xié)作路徑

(1) 加大宣傳力度，動員廣泛參與加強重特大疾病醫(yī)療救助制度的內(nèi)容和重大意義宣傳，提高社會力量參與重特大疾病醫(yī)療救助的廣度和深度，增強民眾對相關(guān)政策的了解和運用。第一，加強新媒體宣傳，健全社會捐助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在全社會形成共同關(guān)注、積極支持醫(yī)療救助的良好氛圍。第二，積極開展社會救助，引導和鼓勵社會力量(尤其是具備專業(yè)特長的人員或組織)關(guān)注和參與重大疾病醫(yī)療救助。第三，要著力規(guī)范社會組織和公民在救助中的義務(wù)責任，推進救助社會化進程。

(2) 加快制度建設(shè)，健全救助環(huán)境健全的法律法規(guī)是鼓勵社會力量參與重特大疾病醫(yī)療救助的重要外部條件。應(yīng)當結(jié)合國外經(jīng)驗和我國發(fā)展實際，制定國家層次的法律法規(guī)來明確社會力量在醫(yī)療救助中的地位、義務(wù)和責任，構(gòu)建良好的制度環(huán)境，使各種社會資源形成合力，增強重特大疾病醫(yī)療保障的綜合功能，提高醫(yī)療救助的規(guī)范性、透明度和公信力。

(3) 完善優(yōu)惠政策，鼓勵多方參與完善財政補貼、稅收優(yōu)惠和費用減免等優(yōu)惠政策，鼓勵和引導社會力量參與重特大疾病醫(yī)療救助。大力發(fā)展慈善事業(yè)，鼓勵和引導社會多方力量發(fā)展慈善醫(yī)療救助。發(fā)揮工會等社會團體作用，積極開展重特大疾病醫(yī)療互幫互助活動。弘揚互助友愛精神，引導民眾積極關(guān)注和參與重特大疾病醫(yī)療救助。

(4) 成立民間基金，拓寬救助渠道2014年，在“新農(nóng)合+重特大疾病醫(yī)療救助”模式下，按照原衛(wèi)生部納入保障的20種大病住院率和住院醫(yī)療費用，按分別救助20%和30%的比率，模擬測算出重特大疾病醫(yī)療救助的資金需求，如下表1所示[8]：

表1　2014年重特大疾病醫(yī)療救助籌資需求(按病種模擬測算救助對象)

注：“特定人群”指醫(yī)療救助對象，約0.92億人；“不限人群”指全部參合人員，約8.12億人

由上表模擬測算的資金需求可見，重特大疾病醫(yī)療救助資金依然是政府面臨的巨大壓力，政府投入的救助資金遠不能滿足需求。政府多渠道籌集資金是解決重特大疾病醫(yī)療救助的關(guān)鍵?？稍隗w彩、福彩中設(shè)立發(fā)行專項彩票，籌集的資金專門用于重特大疾病醫(yī)療救助。鼓勵、發(fā)動更多的民營企業(yè)家捐資成立民間大病救助基金會或以企業(yè)冠名的專項重大疾病救助基金，這些基金不僅可緩解城鄉(xiāng)困難大病患者的經(jīng)濟壓力，也是對政府財政的有力補充。同時，應(yīng)加大基金等救助資金的監(jiān)管，堅決查處救助基金違法違規(guī)使用行為，保障救助資金的使用安全。

(5) 拓寬合作方式，優(yōu)化協(xié)作關(guān)系通過研究發(fā)達國家的救助經(jīng)驗發(fā)現(xiàn),如果能夠建立起政府與社會力量之間的有效協(xié)作，就可最大限度保證救助效果最大化。為此，政府角色定位應(yīng)主動調(diào)整，由原來單一的管理型救助向倡導者、服務(wù)者、參與者等多重角色轉(zhuǎn)變，以合作伙伴關(guān)系加強與社會力量的協(xié)作，通過委托、承包、采購等形式，吸引社會力量參與重特大病醫(yī)療救助，著力構(gòu)建立體的社會救助體系。

(6) 規(guī)范救助程序，建立救助網(wǎng)絡(luò)社會力量參與重特大疾病醫(yī)療救助是我國救助多元化和社會化的必然需求。為鼓勵和支持社會力量有序參與救助，政府應(yīng)建立健全社會力量參與救助工作的信息平臺,共享救助供求信息,為患者求助和社會力量參與醫(yī)療救助提供便利。 健全信息對接、項目發(fā)布的工作聯(lián)系機制，維護長期穩(wěn)定的救助體系，形成政府和社會力量的救助合力，優(yōu)化救助效果。

(7) 立足基本需求，實現(xiàn)多元救助具備專業(yè)工作能力和資質(zhì)的社會力量參與救助時，應(yīng)立足和滿足救助對象的基本需求，結(jié)合救助對象物質(zhì)和精神的兩方面需求，采取資金援助、物質(zhì)幫困、精神撫慰等方式，提升救助服務(wù)質(zhì)量與水平，實施多元化救助。

(8) 推進結(jié)對幫扶，擴大救助范圍協(xié)調(diào)工委、工會、共青團、婦聯(lián)、工商聯(lián)等組織機構(gòu)以及國有企業(yè)、民營企業(yè)等社會力量共同發(fā)起結(jié)對幫扶活動，有針對性地結(jié)對幫扶有重大疾病的患者困難家庭，不僅可以緩解其經(jīng)濟上的壓力，又可促進社會和諧，彰顯社會公平和公正?？梢酝ㄟ^建立大病病種救助項目來實施重點幫扶；還可以培育社會公益組織(構(gòu)建專業(yè)志愿者隊伍)參與結(jié)對幫扶。

(9) 加強軟實力建設(shè)，培育承接主體美國對非政府組織的管理屬“松緊型”：準入松、監(jiān)管緊。黨的十八屆三中全會指出：改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力[9]。這意味著我國政府對社會組織在社會治理進程中的地位和作用有了更加清晰的認識。社會力量應(yīng)強調(diào)獨立發(fā)展，規(guī)范制度建設(shè)，加強能力建設(shè)，提升自身軟實力，提高承接能力。政府應(yīng)積極培育承接主體，加強業(yè)務(wù)和技術(shù)培訓，不斷提高社會力量參與重特大病醫(yī)療救助工作人員的業(yè)務(wù)能力，從而為重特大疾病患者的醫(yī)療救助提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。目前我國社會治理新常態(tài)日益穩(wěn)固凸顯，醫(yī)療救助社會化日益完善，社會力量將在重特大疾病醫(yī)療救助領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用，影響并優(yōu)化社會公共決策和資源，推動和促進公共服務(wù)體系的發(fā)展和完善。

[1]龔維斌.社會治理新常態(tài)下的八個特征[J].中國黨政干論壇,2014,12.

[2]向國春,顧雪非,等.重特大疾病醫(yī)療救助模式選擇及籌資測算研究[J].衛(wèi)生經(jīng)濟研究,2014,3:9.

[3]毛立坡,張琳.常規(guī)醫(yī)療救助與重特大疾病醫(yī)療救助辨析[J].中國醫(yī)療保險,2014,8:43.

[4]民政部 ，財政部，人力資源和社會保障部，等.關(guān)于開展重特大疾病醫(yī)療救助試點工作的意見[EB.OL].(2014-03-12)[2015-11-13].http://hunan.mca.gov.cn/article/mzyw/shjz/zcwj/201508/20150800863634.shtml.

[5]民政部,財政部,人力資源社會保障部.關(guān)于進一步完善醫(yī)療救助制度全面開展重特大疾病醫(yī)療救助工作的意見[EB/OL]. (2015-05-03)[2015-11-13].http://www.shanxiol.com/article/2015-05/0360590.html.

[6]中華人民共和國國務(wù)院令.社會救助暫行辦法[EB/OL].(2014-02-21)[2015-11-13].http://www.gov.cn/flfg/2014-02/27/content_2624221.htm.

[7]朱莉·費希爾著. NGO與第三世界的政治發(fā)展[M].鄧國勝，趙秀梅，譯.北京：社會科學文獻出版社，2002:13.

[8]向國春，顧雪非,李婷婷，等.重特大疾病醫(yī)療救助模式選擇及籌資測算研究[J].衛(wèi)生經(jīng)濟研究,2014,3:9.

[9]新華網(wǎng). 十八屆三中全會《決定》解讀：怎樣激發(fā)社會組織活力[EB/OL].(2014-02-18)[2015-11-13].http://news.xinhuanet.com/2014-02/18/c_119379805.htm.

(責任編輯劉翠)

Study of Cooperative Path of Social Forces' Participation in Medical Aid for Catastrophic Illness

CHEN Jian-hua

(Department of Social and Public Administration, Anhui Institute of Economics and Management， Hefei 230059， China)

Under the background of the new normal of social governance, the social forces' participation in the medical aid for catastrophic illness should be paid attention to. This paper analyzes the policy, function and problems of social forces' participation in the medical aid for catastrophic illness and raises some suggestions on the cooperative paths in this respect.

social forces; catastrophic illness; medical aid; cooperation

2015-10-17

陳建華(1973-)，男，安徽宣城人，講師。

C913.4

A

1008-3634(2016)03-0095-04