資源稅改革需解除“四大疑慮”

□ 宋建宇

資源稅改革需解除“四大疑慮”

□ 宋建宇

資源稅制改革有兩大核心任務(wù)：從價(jià)計(jì)征和擴(kuò)大征收范圍。此次資源稅改革全面體現(xiàn)出這一改革訴求。

繼營(yíng)改增之后，我國(guó)稅收領(lǐng)域又一次迎來“重量級(jí)”改革：7月1日全面推開資源稅改革，實(shí)行從價(jià)計(jì)征，清理收費(fèi)基金，突破目前僅對(duì)礦產(chǎn)品和鹽征稅的局限，試點(diǎn)開征水資源稅。此次資源稅改革將進(jìn)一步提高資源的使用效率，助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

資源保護(hù)迫在眉睫

資源稅開征于1984年，對(duì)在我國(guó)境內(nèi)從事原油、天然氣、煤炭等礦產(chǎn)資源開采的單位和個(gè)人征收。1994年國(guó)務(wù)院頒布《資源稅暫行條例》，確定了普遍征收、從量定額計(jì)征的方法。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，自2010起先后實(shí)施了原油、天然氣、煤炭、稀土、鎢、鉬6個(gè)品目資源稅從價(jià)計(jì)征改革，并全面清理相關(guān)收費(fèi)基金。

針對(duì)此次改革，兩部門相關(guān)負(fù)責(zé)人解釋稱，資源稅從開征至今已有30多年，近十年來資源稅收入增長(zhǎng)較快，年均增長(zhǎng)率約為27%，成為資源富集地區(qū)重要稅收來源。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，現(xiàn)行資源稅制度已不能適應(yīng)當(dāng)下需要，主要存在計(jì)稅依據(jù)缺乏彈性、征稅范圍偏窄、稅費(fèi)重疊、稅權(quán)集中等問題。

現(xiàn)在資源稅征收范圍相對(duì)比較狹窄，對(duì)資源綜合利用的促進(jìn)作用不足，所以提出擴(kuò)大資源稅征收范圍。

更關(guān)鍵的是，資源稅改革一方面體現(xiàn)出這些資源的相對(duì)價(jià)值提升了，另一方面也反映出資源的保護(hù)和節(jié)約使用迫在眉睫。所以資源稅改革從某種角度來講是對(duì)資源的重新定價(jià)，以反應(yīng)資源的真實(shí)價(jià)值。

□ 資源稅改革全面推出。李曉東 供圖

資源稅改革的主要內(nèi)容

資源稅制改革有兩大核心任務(wù)：擴(kuò)大征收范圍和從價(jià)計(jì)征。此次資源稅改革全面體現(xiàn)出這一改革訴求。

其一，擴(kuò)大資源稅征收范圍。鑒于取用水資源涉及面廣、情況復(fù)雜，為確保改革平穩(wěn)有序?qū)嵤?，先在河北省開展水資源稅試點(diǎn)。河北省開征水資源稅試點(diǎn)工作，采取水資源費(fèi)改稅方式，將地表水和地下水納入征稅范圍，實(shí)行從量定額計(jì)征，對(duì)高耗水行業(yè)、超計(jì)劃用水，以及在地下水超采地區(qū)取用地下水，適當(dāng)提高稅額標(biāo)準(zhǔn)，正常生產(chǎn)生活用水維持原有負(fù)擔(dān)水平不變。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局將選擇其他地區(qū)逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，條件成熟后在全國(guó)推開。逐步將其他自然資源納入征收范圍。鑒于森林、草場(chǎng)、灘涂等資源在各地區(qū)的市場(chǎng)開發(fā)利用情況不盡相同，對(duì)其全面開征資源稅條件尚不成熟，此次改革不在全國(guó)范圍統(tǒng)一征稅。各省、自治區(qū)、直轄市（以下統(tǒng)稱省級(jí)）人民政府可以結(jié)合本地實(shí)際，根據(jù)森林、草場(chǎng)、灘涂等資源開發(fā)利用情況，提出征收資源稅的具體方案建議，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。

其二，實(shí)施礦產(chǎn)資源稅從價(jià)計(jì)征改革。對(duì)《資源稅稅目稅率幅度表》中列舉名稱的21種資源品目和未列舉名稱的其他金屬礦實(shí)行從價(jià)計(jì)征，計(jì)稅依據(jù)由原礦銷售量調(diào)整為原礦、精礦（或原礦加工品）、氯化鈉初級(jí)產(chǎn)品或金錠的銷售額。列舉名稱的21種資源品目包括：鐵礦、金礦、銅礦、鋁土礦、鉛鋅礦、鎳礦、錫礦、石墨、硅藻土、高嶺土、螢石、石灰石、硫鐵礦、磷礦、氯化鉀、硫酸鉀、井礦鹽、湖鹽、提取地下鹵水曬制的鹽、煤層（成）氣、海鹽。對(duì)經(jīng)營(yíng)分散、多為現(xiàn)金交易且難以控管的黏土、砂石，按照便利征管原則，仍實(shí)行從量定額計(jì)征。對(duì)《資源稅稅目稅率幅度表》中未列舉名稱的其他非金屬礦產(chǎn)品，按照從價(jià)計(jì)征為主、從量計(jì)征為輔的原則，由省級(jí)人民政府確定計(jì)征方式。

□ 資源稅改革全面推出。李曉東 供圖

其三，全面清理涉及礦產(chǎn)資源的收費(fèi)基金。在實(shí)施資源稅從價(jià)計(jì)征改革的同時(shí)，將全部資源品目礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率降為零，停止征收價(jià)格調(diào)節(jié)基金，取締地方針對(duì)礦產(chǎn)資源違規(guī)設(shè)立的各種收費(fèi)基金項(xiàng)目。凡不符合國(guó)家規(guī)定、地方越權(quán)出臺(tái)的收費(fèi)基金項(xiàng)目要一律取消。對(duì)確需保留的依法合規(guī)收費(fèi)基金項(xiàng)目，要嚴(yán)格按規(guī)定的征收范圍和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，切實(shí)規(guī)范征收行為。

其四，合理確定資源稅稅率水平。對(duì)《資源稅稅目稅率幅度表》中列舉名稱的資源品目，由省級(jí)人民政府在規(guī)定的稅率幅度內(nèi)提出具體適用稅率建議，報(bào)財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局確定核準(zhǔn)。對(duì)未列舉名稱的其他金屬和非金屬礦產(chǎn)品，由省級(jí)人民政府根據(jù)實(shí)際情況確定具體稅目和適用稅率，報(bào)財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局備案。省級(jí)人民政府在提出和確定適用稅率時(shí)，要結(jié)合當(dāng)前礦產(chǎn)企業(yè)實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，遵循改革前后稅費(fèi)平移原則，充分考慮企業(yè)負(fù)擔(dān)能力。

其五，完善稅權(quán)劃分。按照適度分權(quán)的原則，結(jié)合我國(guó)資源分布不均衡、地域差異較大等情況，在不影響全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)前提下，賦予地方較大的稅政管理權(quán)。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：省級(jí)政府可結(jié)合本地實(shí)際，根據(jù)森林、草場(chǎng)、灘涂等資源開發(fā)利用情況提出征收資源稅具體方案建議；省級(jí)人民政府按照改革前后稅費(fèi)平移原則，并根據(jù)資源稟賦、企業(yè)承受能力等因素，在規(guī)定的稅率幅度內(nèi)，對(duì)主要應(yīng)稅產(chǎn)品提出具體適用稅率建議；由省級(jí)政府決定本轄區(qū)資源稅的減稅免稅等優(yōu)惠政策。

資源稅改革存疑

資源稅改革，是一次明顯的加稅改革。雖然有關(guān)報(bào)道說，資源稅改革的推出正當(dāng)其時(shí)，但這種說法并不能消除人們對(duì)資源稅改革的疑慮。

第一個(gè)疑慮，此次資源稅改革，是否會(huì)增加企業(yè)和社會(huì)的負(fù)擔(dān)。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)峻，為提振經(jīng)濟(jì)，減稅成為人們最強(qiáng)烈的呼聲，而且政府也一再聲言要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性減稅。正在進(jìn)行的營(yíng)改增的最大看點(diǎn)之一，就是可以帶來數(shù)千億元的減稅規(guī)模。如果一方面通過營(yíng)改增減稅，另一方面卻又通過資源稅擴(kuò)圍而增稅，那么，減稅的效果必然被增稅所抵消，不利于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。雖然有關(guān)報(bào)道一再?gòu)?qiáng)調(diào)此次改革不會(huì)增加企業(yè)和社會(huì)負(fù)擔(dān)，但從常識(shí)說，既要增稅，又不增加稅負(fù)，難度非常大。

資源稅此前的一段經(jīng)歷或許更有助于理解這個(gè)問題。1994年工商稅制改革時(shí)，將礦產(chǎn)采掘業(yè)的產(chǎn)品稅改為增值稅，同時(shí)擴(kuò)大資源稅的征收范圍。其結(jié)果是部分采礦企業(yè)稅負(fù)加重，不得不將礦產(chǎn)品的增值稅稅率由17% 降為13% ，同時(shí)減征部分礦產(chǎn)品資源稅作為補(bǔ)救措施。直至2009年實(shí)行增值稅轉(zhuǎn)型，資源開發(fā)企業(yè)因大量生產(chǎn)設(shè)備的進(jìn)項(xiàng)稅額可以抵扣而降低稅負(fù)，才將采礦業(yè)適用的增值稅稅率恢復(fù)至17%。這段歷史告訴我們，資源稅擴(kuò)圍必然會(huì)增加企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)。尤其值得注意的是，像水這樣人們?nèi)粘Ｉ铐汈Р豢扇鄙俚馁Y源，更可能如歷史上的食鹽一樣，稅負(fù)完全轉(zhuǎn)嫁給最終的消費(fèi)者，增加全社會(huì)公眾的稅負(fù)，形成類似人頭稅的負(fù)擔(dān)。

第二個(gè)疑慮，此次資源稅改革，如何整合已經(jīng)存在的各類收費(fèi)基金。有關(guān)報(bào)道顯示，目前，資源稅雖然僅針對(duì)礦業(yè)和鹽業(yè)征收，但針對(duì)資源類企業(yè)征收的收費(fèi)基金項(xiàng)目繁多。這些收費(fèi)基金在征收目的、征收對(duì)象、征收環(huán)節(jié)和征收方式等方面和資源稅大致相同，而且收入規(guī)模很大。如果征收資源稅，則存在重復(fù)征收問題。因此，資源稅擴(kuò)圍的前提，是對(duì)眾多的收費(fèi)基金進(jìn)行簡(jiǎn)并，合理的并入資源稅，不合理的一律取消。只有作如此調(diào)整，才有可能實(shí)現(xiàn)資源稅擴(kuò)圍也不增加企業(yè)和社會(huì)負(fù)擔(dān)的目標(biāo)。但這種設(shè)想恐怕只是一廂情愿。資源稅是地方稅種，開征30多年來特別是近10年來收入增長(zhǎng)較快，據(jù)財(cái)政部資料顯示，年均增長(zhǎng)率約為 27%，成為資源富集地區(qū)重要稅收來源。此次資源稅改革還要增強(qiáng)地方政府在資源稅征收方面的自主性。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行，地方財(cái)政收入減少，地方政府能取消或停征收費(fèi)基金，不以其他名目變相繼續(xù)收費(fèi)嗎？當(dāng)年養(yǎng)路費(fèi)變成燃油稅，實(shí)現(xiàn)了費(fèi)改稅，本為一大好事，但此后公路收費(fèi)罰款變本加厲，絲毫沒有收斂。前車之鑒，使我們不得不防范資源稅增加了，但相關(guān)的收費(fèi)基金照舊或者改頭換面依然故我的情況出現(xiàn)。

第三個(gè)疑慮，如何處理資源稅與消費(fèi)稅、環(huán)境稅的關(guān)系。從征收目的來看，資源稅要承擔(dān)矯正資源開發(fā)利用中負(fù)的外部性的功能，達(dá)到節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的目的。但我們知道，目前正在進(jìn)行改革的消費(fèi)稅，也將著重對(duì)高資源能源消耗、高污染和高檔次產(chǎn)品“三高”產(chǎn)品進(jìn)行征稅。顯然，資源消耗較大，或者不可再生資源產(chǎn)品將會(huì)被納入消費(fèi)稅。而我們發(fā)現(xiàn)，成品油消費(fèi)稅正是這種宗旨的體現(xiàn)。而燃油消費(fèi)稅與原油資源稅顯然存在很大重疊重復(fù)之處。另外，還有向污染企業(yè)征收環(huán)境稅，與資源稅也存在重疊，存在重復(fù)征稅的可能性。這就是說，資源稅、消費(fèi)稅和環(huán)境稅之間進(jìn)行整合，消除重復(fù)征稅和多頭征稅，是資源稅改革必然要解決的問題。

第四個(gè)疑慮，資源稅改革如何體現(xiàn)稅收法定的原則。稅收法定是我國(guó)稅收征收必須遵循的基本原則。根據(jù)立法法規(guī)定，“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度只能由法律規(guī)定”，其立法權(quán)限在全國(guó)人大及其常委會(huì)。目前我國(guó)資源稅的征收依據(jù)是國(guó)務(wù)院制定的《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》，并不是真正意義上的稅收法律。此次資源稅改革的權(quán)力來源，是財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布的通知。國(guó)家兩個(gè)部委通知的法律效力，與資源稅擴(kuò)圍廣泛而巨大的影響顯然不匹配。資源稅的擴(kuò)圍，最終必須走稅收法定道路，由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行專門立法。

以上是資源稅改革的四個(gè)疑慮。如果這四個(gè)疑慮不能得到切實(shí)的解決或回應(yīng)，那么，資源稅的改革就難言“正當(dāng)其時(shí)”。