優(yōu)化工業(yè)品供給結(jié)構(gòu)做好去產(chǎn)能加減法

牛犁 王蘊(yùn) 陳弘仁

去產(chǎn)能是中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的“三去一降一補(bǔ)”五大殲滅戰(zhàn)的首要任務(wù)，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革能否取得成功的關(guān)鍵之戰(zhàn)。為進(jìn)一步研究完善去產(chǎn)能與促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的有效政策，6月20-24日，國(guó)家發(fā)改委黨校第69期處長(zhǎng)班第一調(diào)研組赴山東、江蘇等地開展去產(chǎn)能情況專題調(diào)研。調(diào)研了解到，目前很多落后產(chǎn)能已經(jīng)得到大范圍的淘汰，去產(chǎn)能面臨的是因總量過剩而被迫削減部分優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能的問題，這一問題在山東、江蘇等東部發(fā)達(dá)地區(qū)比較突出。

一、近年來去產(chǎn)能進(jìn)展及政策落實(shí)情況

（一）兩輪化解產(chǎn)能過剩的比較

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了兩輪大范圍產(chǎn)能過剩，第一輪是1997年的亞洲金融危機(jī)時(shí)期，第二輪是2008年的國(guó)際金融危機(jī)時(shí)期。專題調(diào)研表明，兩輪產(chǎn)能過剩相似之處在于：（1）都發(fā)生在工業(yè)化階段轉(zhuǎn)變的時(shí)期。第一輪產(chǎn)能過剩發(fā)生在從工業(yè)化初期向工業(yè)化中期轉(zhuǎn)變的階段，而第二輪產(chǎn)能過剩則發(fā)生在從工業(yè)化中期向后期轉(zhuǎn)變的階段。（2）都發(fā)生在金融危機(jī)之后，都有外部經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化的誘因。亞洲金融危機(jī)沖擊下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速明顯下調(diào)，GDP增速基本處于“七上八下”的水平，產(chǎn)能過剩矛盾突顯。國(guó)際金融危機(jī)沖擊下，全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)入深度調(diào)整期，外部需求放緩不僅加劇了我國(guó)產(chǎn)能過剩矛盾，而且出現(xiàn)了全球性產(chǎn)能過剩局面。

兩輪產(chǎn)能過剩不同之處在于：（1）產(chǎn)能過剩的主要行業(yè)不同。在第一輪產(chǎn)能過剩中，主要過剩行業(yè)是以紡織業(yè)為代表的輕工業(yè)，其中主要是消費(fèi)品，重化工業(yè)產(chǎn)品過剩的很少。而在第二輪產(chǎn)能過剩中，主要過剩行業(yè)是以鋼鐵、水泥、電解鋁、化工和煤炭等重化工產(chǎn)業(yè)，輕工業(yè)過剩并不明顯。

（2）化解產(chǎn)能過剩的政策空間不同。在第一輪產(chǎn)能過剩時(shí)，主要采用的是壓錠和淘汰落后產(chǎn)能的方法，來削減部分過剩產(chǎn)能，促進(jìn)供需平衡。但在第二輪產(chǎn)能過剩中，很多落后產(chǎn)能已經(jīng)得到淘汰，去產(chǎn)能面臨的是因總量過剩而被迫削減部分優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能的問題，這一問題特別在山東、江蘇等東部發(fā)達(dá)地區(qū)比較突出。

（3）化解產(chǎn)能過剩的難度不同。第一輪去產(chǎn)能中，以紡織業(yè)為代表的勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)，成本構(gòu)成中可變成本占比大，而固定成本占比小，采取一次性壓錠和人員分流措施后，紡織業(yè)迅速扭虧為盈，效果顯著。而第二輪去產(chǎn)能中，以鋼鐵產(chǎn)業(yè)等為代表的資本密集型重化工業(yè)，成本構(gòu)成中固定成本比重大，經(jīng)營(yíng)杠桿系數(shù)高，人員安置和債務(wù)處置的難度更大，見效也會(huì)更慢。

（4）兩段歷史時(shí)期經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)率不同。第一輪去產(chǎn)能時(shí)期，我國(guó)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)率處于上行通道，人口紅利優(yōu)勢(shì)明顯，同時(shí)“住行”需求成為去產(chǎn)能后接力經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)力。第二輪去產(chǎn)能時(shí)期，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)減速換擋和結(jié)構(gòu)調(diào)整的轉(zhuǎn)折期，經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)率明顯低于上一輪產(chǎn)能過剩時(shí)期，要素結(jié)構(gòu)的變化決定了經(jīng)濟(jì)潛在增率的下行趨勢(shì)，并且需求端改革的空間已經(jīng)比較有限，經(jīng)濟(jì)下行壓力巨大。

（二）地方去產(chǎn)能進(jìn)展及政策落實(shí)情況

國(guó)發(fā)〔2016〕6號(hào)、7號(hào)文件出臺(tái)后，國(guó)家有關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)了獎(jiǎng)補(bǔ)資金、財(cái)稅、金融、職工安置、國(guó)土、環(huán)保、質(zhì)量、安全等8個(gè)專項(xiàng)配套政策文件，并通過了推動(dòng)鋼鐵行業(yè)重組處置“僵尸企業(yè)”工作方案。各地方政府也陸續(xù)出臺(tái)地方化解產(chǎn)能過剩的實(shí)施方案。

山東省去產(chǎn)能進(jìn)展及政策落實(shí)情況。（1）去產(chǎn)能做減法成效顯著。調(diào)研中了解到，“十二五”期間，山東省實(shí)際淘汰煉鋼產(chǎn)能963萬(wàn)噸、水泥6458.8萬(wàn)噸、電解鋁11.4萬(wàn)噸、平板玻璃275萬(wàn)重量箱、煤炭1158萬(wàn)噸，分別完成國(guó)家計(jì)劃的169%、130%、168%、132%、192%。截至2014年底，山東省鋼鐵行業(yè)全部淘汰了400立方米以下煉鐵高爐、30噸以下煉鋼轉(zhuǎn)爐（電爐）；全面完成30萬(wàn)噸以下煤炭礦井淘汰關(guān)閉任務(wù)。到2015年底，山東省共有鋼鐵企業(yè)21家（其中國(guó)有企業(yè)2家、民營(yíng)企業(yè)19家），從業(yè)人員15.87萬(wàn)人，轉(zhuǎn)爐72座、電爐15座，粗鋼產(chǎn)能8974萬(wàn)噸，居全國(guó)第三位；共有各類煤礦196處，產(chǎn)能18144萬(wàn)噸，從業(yè)人員46.5萬(wàn)人。

（2）去產(chǎn)能做加法取得進(jìn)展。山東省政府確定了22個(gè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)方案。一是強(qiáng)化關(guān)鍵共性技術(shù)攻關(guān)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。山東西王特鋼有限公司突破了高性能模具鋼制備技術(shù)，打造了高端裝備用特殊鋼清潔智能化制備示范生產(chǎn)線，拉長(zhǎng)了鋼鐵產(chǎn)業(yè)鏈條，促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整。二是培養(yǎng)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群，打造創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)。目前，青島數(shù)字家電、淄博新材料、東營(yíng)石油裝備、濰坊交通裝備、濟(jì)寧清潔能源等5個(gè)產(chǎn)業(yè)集群產(chǎn)值達(dá)到千億元規(guī)模。三是中小型民營(yíng)企業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，培植新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。山東地?zé)捚髽I(yè)借助原油進(jìn)口權(quán)放開的機(jī)遇，推動(dòng)落后產(chǎn)能淘汰和結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)取得了重要突破性進(jìn)展。在有效解決地?zé)捚髽I(yè)油源的同時(shí)，促進(jìn)了油品質(zhì)量升級(jí)和節(jié)能減排，穩(wěn)定了外貿(mào)進(jìn)口增長(zhǎng)，也對(duì)山東穩(wěn)增長(zhǎng)起到積極作用。

（3）確定新的去產(chǎn)能目標(biāo)。山東省在國(guó)家確定的鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶五個(gè)行業(yè)基礎(chǔ)上，自我加壓，增加了煉油、輪胎和煤炭三個(gè)行，明確了“5+3”行業(yè)化解過剩產(chǎn)能和行業(yè)脫困升級(jí)的重點(diǎn)任務(wù)。山東省提出，“十三五”期間，壓減鋼鐵產(chǎn)能1500萬(wàn)噸，產(chǎn)能化解比例為16.7%，需安置職工5.4萬(wàn)人；退出各類煤礦118處，化解產(chǎn)能6517萬(wàn)噸，涉及職工17.6萬(wàn)人。此外，從近年來山東省屬企業(yè)破產(chǎn)改制情況看，每名職工安置費(fèi)用約15萬(wàn)元。

江蘇省去產(chǎn)能進(jìn)展及政策落實(shí)情況。（1）順利完成淘汰落后和化解過剩產(chǎn)能任務(wù)?！笆濉逼陂g，江蘇省共實(shí)施省以上淘汰落后和化解過剩產(chǎn)能項(xiàng)目578個(gè)，共化解煉鐵產(chǎn)能370萬(wàn)噸，煉鋼產(chǎn)能477萬(wàn)噸，電解鋁產(chǎn)能10萬(wàn)噸，焦炭產(chǎn)能157.6萬(wàn)噸。2015年，江蘇省粗鋼產(chǎn)量1.1億噸，占全國(guó)總量的13.7%，位居全國(guó)第二位?，F(xiàn)有鋼鐵產(chǎn)能1.32億噸，職工人數(shù)14.9萬(wàn)人。2015年，江蘇省煤炭產(chǎn)量1914萬(wàn)噸，總量比較小。

（2）擴(kuò)大中高端工業(yè)產(chǎn)品供給。2015年，江蘇省全社會(huì)研發(fā)投入超過1800億元，較2010年翻一番，占GDP比重達(dá)到2.52%，總體上進(jìn)入科技創(chuàng)新活躍期。一是大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。2015年江蘇省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值突破6萬(wàn)億元，較2010年翻一番。二是營(yíng)造良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。啟動(dòng)實(shí)施“創(chuàng)業(yè)中國(guó)”蘇南創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)示范工程，加快建設(shè)科技企業(yè)孵化器，孵化面積超過3000萬(wàn)平方米。三是重點(diǎn)實(shí)施科技計(jì)劃項(xiàng)目。組織實(shí)施3D打印、納米材料、云計(jì)算與大數(shù)據(jù)、智能機(jī)器人等產(chǎn)業(yè)前沿與共性關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)計(jì)劃；圍繞高端裝備制造、新能源汽車等建立優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。

（3）確定去產(chǎn)能新目標(biāo)。江蘇省提出，“十三五”時(shí)期，退出和壓減煤炭產(chǎn)能800萬(wàn)噸，壓減粗鋼產(chǎn)能1750萬(wàn)噸、水泥產(chǎn)能600萬(wàn)噸、平板玻璃產(chǎn)能800萬(wàn)重量箱，化解船舶產(chǎn)能330萬(wàn)載重噸，在輕工、紡織、印染、電鍍、機(jī)械等其他傳統(tǒng)行業(yè)退出一批低端低效產(chǎn)能。江蘇省已將2016年去產(chǎn)能任務(wù)落實(shí)到具體企業(yè)和項(xiàng)目。2016年將壓減粗鋼產(chǎn)能390萬(wàn)噸，煤炭818萬(wàn)噸，水泥512萬(wàn)噸、平板玻璃300萬(wàn)重量箱、船舶330萬(wàn)載重噸。據(jù)調(diào)研了解，目前江蘇省每名職工安置費(fèi)用約10萬(wàn)元。

二、去產(chǎn)能進(jìn)程中面臨的突出問題

通過調(diào)研了解到，雖然近年來山東和江蘇兩省在化解落后產(chǎn)能、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)方面取得了明顯的成效，但本輪去產(chǎn)能存在著迫切需要解決的若干突出問題。

（一）發(fā)展理念落后和路徑依賴導(dǎo)致產(chǎn)能越去越多

近年來，鋼鐵、煤炭等行業(yè)的去產(chǎn)能工作一直在推進(jìn)，一方面，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)在調(diào)整，更高技術(shù)含量、更高附加值的產(chǎn)品比重在提高；另一方面，產(chǎn)能規(guī)模卻越去越大。（1）發(fā)展理念落后。通過規(guī)劃和政策指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本理念仍然是“高、大、全”，片面追求產(chǎn)能規(guī)模，熱衷于擴(kuò)投資、上項(xiàng)目，不惜批小建大，甚至未批先建，拼資源、拼消耗，內(nèi)涵式、集約式發(fā)展理念不強(qiáng)。以往在淘汰落后產(chǎn)能方面的政策簡(jiǎn)單地將產(chǎn)能規(guī)模與是否落后劃等號(hào)，以“壓小上大”為政策導(dǎo)向，產(chǎn)能規(guī)模的擴(kuò)張成為政策調(diào)整的必然結(jié)果。此外，各地在制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃時(shí)差異發(fā)展的理念不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式雷同，不同地區(qū)確定的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有很高的相似度，一旦市場(chǎng)需求出現(xiàn)趨勢(shì)性萎縮，產(chǎn)能過剩問題就會(huì)比較突出。如果不能有效解決發(fā)展模式雷同的問題，現(xiàn)在的新興產(chǎn)業(yè)未來也可能會(huì)出現(xiàn)新的產(chǎn)能過剩問題。

（2）發(fā)展路徑依賴。目前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)處于以新代舊的動(dòng)能轉(zhuǎn)換期，舊動(dòng)能還在發(fā)揮主導(dǎo)作用，有增長(zhǎng)的慣性。企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)積累、工人素質(zhì)等，都還處于比較初級(jí)的發(fā)展階段，拉伸產(chǎn)業(yè)鏈條和轉(zhuǎn)產(chǎn)新興產(chǎn)業(yè)的難度較大，短期內(nèi)還很難根據(jù)市場(chǎng)需求進(jìn)行調(diào)整。另外，一些企業(yè)確實(shí)還抱有熬一熬就能挺過去的想法，拖延了根據(jù)市場(chǎng)變化及時(shí)調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和進(jìn)行技術(shù)改造升級(jí)的時(shí)機(jī)，造成了傳統(tǒng)產(chǎn)能過剩和企業(yè)盈利水平下降。

（二）去產(chǎn)能過程中市場(chǎng)和政府作用出現(xiàn)錯(cuò)位和缺位

根據(jù)國(guó)發(fā)〔2016〕6號(hào)、7號(hào)文件的精神，本輪去產(chǎn)能堅(jiān)持市場(chǎng)倒逼、企業(yè)主體、地方組織和中央支持的基本原則，也就是說要發(fā)揮好市場(chǎng)配置資源的決定性作用，企業(yè)的主體作用和政府的引導(dǎo)作用。地方同志普遍反映，這一基本原則提的很好，正確定位了市場(chǎng)、政府和企業(yè)的關(guān)系。但在一些地方本輪去產(chǎn)能的實(shí)際操作中可能會(huì)出現(xiàn)另一種傾向：把工作推向市場(chǎng)和企業(yè)，放任自流。這與當(dāng)前地方簡(jiǎn)政放權(quán)，推進(jìn)工作缺少抓手有一定的關(guān)系，也與監(jiān)管職能發(fā)揮不到位，環(huán)保、安全、質(zhì)量、技術(shù)等標(biāo)準(zhǔn)不明確，執(zhí)法不嚴(yán)格也密切相關(guān)。另外，由于尚未建立全國(guó)統(tǒng)一的產(chǎn)能監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，政府在確定去產(chǎn)能政策時(shí)面臨著底數(shù)不清，工作基礎(chǔ)不牢固的問題，導(dǎo)致政策落實(shí)起來容易打折扣；缺乏統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和方法，難以對(duì)各地去產(chǎn)能工作給出客觀公正的評(píng)價(jià)，這影響了地方推進(jìn)去產(chǎn)能的積極性，也影響了去產(chǎn)能政策落實(shí)的效果。

（三）去產(chǎn)能人員安置費(fèi)用缺口較大，再就業(yè)比較困難

山東和江蘇兩省在鋼鐵和煤炭等傳統(tǒng)行業(yè)去產(chǎn)能方面相對(duì)基礎(chǔ)要好一些，地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力也相對(duì)比較強(qiáng)。但通過調(diào)研了解到，兩省在實(shí)施去產(chǎn)能方案中一個(gè)突出問題是人員安置難。 “十三五”期間山東省壓減鋼鐵和煤炭產(chǎn)能涉及需要安置的職工約為23萬(wàn)人。按照人均安置費(fèi)用15萬(wàn)元估算，僅2016年山東省需要安置職工的費(fèi)用約100億元，而已下?lián)艿闹醒胴?cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金不足20億元，仍有較大的資金缺口。江蘇省化解過剩產(chǎn)能涉及需安置職工約2.39萬(wàn)人，按照人均安置費(fèi)用10萬(wàn)元計(jì)算，需要24億元左右，然而中央財(cái)政已撥付獎(jiǎng)補(bǔ)資金僅為6.36億元，人均補(bǔ)償僅2.66萬(wàn)元，與實(shí)際需求仍有很大缺口。面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力，地方財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢，地方財(cái)政能夠用于人員安置的資金也非常有限。另外，宏觀經(jīng)濟(jì)下行已經(jīng)開始影響到勞動(dòng)就業(yè)，給去產(chǎn)能的人員分流安置造成較大困難。鋼鐵、煤炭企業(yè)去產(chǎn)能分流的職工多數(shù)年齡偏大，不具有其他就業(yè)技能，很難安置再就業(yè)。另外去產(chǎn)能中一些國(guó)有僵尸企業(yè)的處置還會(huì)帶來企業(yè)辦社會(huì)職能分離的問題，如山東省屬企業(yè)——肥礦集團(tuán)有10萬(wàn)礦區(qū)職工，企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，礦井關(guān)閉后辦社會(huì)職能移交任務(wù)繁重，這些都會(huì)給維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定造成很大的壓力。

（四）差別化信貸政策未能落到實(shí)處，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的資金瓶頸依然突出

按照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體要求，在化解傳統(tǒng)過剩產(chǎn)能的同時(shí)要推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，積極提升供給質(zhì)量和改善供給結(jié)構(gòu)。為此，八部委出臺(tái)《關(guān)于金融支持工業(yè)穩(wěn)增長(zhǎng)調(diào)結(jié)構(gòu)增效益的若干意見》，強(qiáng)調(diào)實(shí)行差別化信貸政策。但從調(diào)研了解的情況看，金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制，事實(shí)上并未真正落實(shí)差別化信貸政策，而是對(duì)產(chǎn)能過剩行業(yè)普遍收緊信貸閘門。目前主要金融機(jī)構(gòu)都采取審慎新增授信，提高授信審批層次。如建設(shè)銀行對(duì)鋼鐵等5大產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)由總行進(jìn)行名單核準(zhǔn)，其他4類過剩行業(yè)分別由一級(jí)分行和省行進(jìn)行名單核準(zhǔn)。今年以來，山東省大部分銀行的產(chǎn)能過剩行業(yè)信貸規(guī)模呈明顯下降趨勢(shì)，不利于支持行業(yè)提升發(fā)展質(zhì)量。江蘇同志反映，一些金融機(jī)構(gòu)談鋼色變，在信貸政策上存在國(guó)有和民營(yíng)雙重標(biāo)準(zhǔn)，特別是對(duì)民營(yíng)中小企業(yè)信貸政策收緊，嚴(yán)控貸款規(guī)模，續(xù)貸轉(zhuǎn)貸困難。有些企業(yè)不缺好的產(chǎn)品、不缺市場(chǎng)，但往往因?yàn)橘Y金鏈斷裂就倒閉了。

（五）僵尸企業(yè)債務(wù)處理難，兼并重組動(dòng)力不足

國(guó)務(wù)院提出對(duì)僵尸企業(yè)的處置方法主要是兼并重組和破產(chǎn)清算。但從調(diào)研的情況看，目前僵尸企業(yè)債務(wù)處理困難和兼并重組動(dòng)力不足等問題，導(dǎo)致處置工作推進(jìn)難度比較大。僵尸企業(yè)往往背負(fù)高額債務(wù)，一旦企業(yè)退出市場(chǎng)，債權(quán)銀行將面臨大量不良資產(chǎn)，債權(quán)銀行為抑制不良貸款上升，盡力阻止企業(yè)破產(chǎn)退出。比如山東省肥礦集團(tuán)有銀行貸款135億元，每年僅財(cái)務(wù)費(fèi)用就需要9億元，產(chǎn)值僅40億元，銀行不同意企業(yè)破產(chǎn)。同時(shí)，債務(wù)擔(dān)保鏈難以解脫。部分企業(yè)相互之間有大量貸款擔(dān)保，一旦一家企業(yè)破產(chǎn)，往往會(huì)牽出一串企業(yè)的連帶責(zé)任，極易導(dǎo)致塌方式破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。政府為維持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)和社會(huì)穩(wěn)定，也不太傾向于選擇破產(chǎn)方式使特困企業(yè)退出。而從兼并重組看，僵尸企業(yè)所處行業(yè)一般都是產(chǎn)能過剩行業(yè)，大部分企業(yè)盈利都處于低位，短期內(nèi)還無法形成良好市場(chǎng)預(yù)期。大多數(shù)優(yōu)強(qiáng)企業(yè)重組其他企業(yè)的意愿不強(qiáng)、動(dòng)力不足。江蘇省同志還提出，兼并重組中涉及的土地問題也會(huì)影響并購(gòu)的意愿。

三、去產(chǎn)能和擴(kuò)大中高端工業(yè)產(chǎn)品供給的政策建議

地方調(diào)研普遍反映，去產(chǎn)能應(yīng)更多地依靠市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰機(jī)制來實(shí)現(xiàn)，政府應(yīng)營(yíng)造公平公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，制訂恰當(dāng)?shù)男袠I(yè)準(zhǔn)入門檻、產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等，并嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法，徹底打破劣勢(shì)企業(yè)僥幸茍活心理，倒逼劣勢(shì)企業(yè)能夠主動(dòng)地退出產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)。同時(shí)，政府應(yīng)對(duì)主動(dòng)退出產(chǎn)能企業(yè)給予適當(dāng)?shù)馁Y金獎(jiǎng)補(bǔ)，處理好職工安置問題；積極協(xié)調(diào)處理好退出產(chǎn)能企業(yè)的債權(quán)債務(wù)和資產(chǎn)處置問題；建立全國(guó)統(tǒng)一的產(chǎn)能過剩監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制；大力推動(dòng)工業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。

（一）去產(chǎn)能政策要接地氣，中央有關(guān)部委政策制定與地方執(zhí)行要協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)

調(diào)研中普遍反映強(qiáng)烈的問題是，中央有關(guān)部委頻頻出臺(tái)一系列政策措施，政策文件多到各級(jí)地方政府部門學(xué)習(xí)都來不及的地步，只好以文件落實(shí)文件，以會(huì)議傳達(dá)政策精神。特別是有的政策不接地氣，地方政府難以有效操作，必然是政策效果大打折扣。因此，必須加強(qiáng)調(diào)查研究，加強(qiáng)中央部門與地方下調(diào)聯(lián)動(dòng)。山東、江蘇同志認(rèn)為，當(dāng)?shù)劁撹F等行業(yè)落后產(chǎn)能已經(jīng)基本淘汰，現(xiàn)有產(chǎn)能為優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能，不僅符合國(guó)家產(chǎn)品質(zhì)量、能耗環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等，而且經(jīng)過國(guó)家審核備案。但從全局來看，產(chǎn)能嚴(yán)重過剩必須得到化解，這就要求中央部門加強(qiáng)與地方政府的政策協(xié)調(diào)，處理好全局與局部的關(guān)系。

（二）以市場(chǎng)化手段為主推動(dòng)去產(chǎn)能

政府在去產(chǎn)能中的積極作用無容置疑，但是，去產(chǎn)能應(yīng)以市場(chǎng)化手段為主。一是政府的職能主要在于通過制定環(huán)保、節(jié)能、清潔生產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量、技術(shù)水平等標(biāo)準(zhǔn)，用硬指標(biāo)衡量企業(yè)，通過市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰實(shí)現(xiàn)去產(chǎn)能。二是政府應(yīng)依法依規(guī)去產(chǎn)能。山東發(fā)改委建議，國(guó)家層面盡快協(xié)同組織開展鋼鐵煤炭行業(yè)執(zhí)法檢查，按照環(huán)保、能耗、質(zhì)量、安全等方面的相關(guān)規(guī)定，形成倒逼落后產(chǎn)能退出的合力。三是政府應(yīng)減少對(duì)破產(chǎn)重組的行政干預(yù)，更不應(yīng)該拉郎配，通過行政手段要求經(jīng)營(yíng)良好的企業(yè)特別是民營(yíng)企業(yè)去兼并重組瀕危企業(yè)。

（三）妥善安置產(chǎn)能過剩企業(yè)下崗分流人員

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，人員安置是去產(chǎn)能中的一大難題，必須妥善解決好。一是用好中央財(cái)政專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金。中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金主要根據(jù)各省市區(qū)所需化解的過剩產(chǎn)能總量以及需要安置人員數(shù)量，按照多化解多補(bǔ)貼的原則實(shí)行分配。切實(shí)將資金用到解決企業(yè)退出后人員分流、安置獎(jiǎng)補(bǔ)等關(guān)鍵領(lǐng)域。此外，有地方建議適當(dāng)增加中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金的總量，彌補(bǔ)地方人員安置中的資金缺口。二是應(yīng)允許地方發(fā)行長(zhǎng)期債券、對(duì)中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充。在資產(chǎn)處置上，除中央專項(xiàng)資金外，允許地方政府設(shè)立過剩行業(yè)去產(chǎn)能轉(zhuǎn)型基金，資金來源于發(fā)行長(zhǎng)期專項(xiàng)債券，按相關(guān)省市區(qū)去產(chǎn)能規(guī)模確定債券發(fā)行額度，由省級(jí)政府發(fā)債并償還，中央政府給予貼息補(bǔ)助。在基金使用上，賦予地方政府更大的自主權(quán)和創(chuàng)新空間。三是充分發(fā)揮政府政策托底的作用，提供再就業(yè)職業(yè)技能培訓(xùn)，確保下崗分流人員在去產(chǎn)能過程中，不出現(xiàn)規(guī)模性失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，保障群眾基本生活。四是配合國(guó)有企業(yè)改革，將從債務(wù)重組中退出的國(guó)有資本充實(shí)到社保資金賬戶中來，穩(wěn)定和適度增加失業(yè)人員的社保資金供給。

（四）有效處置產(chǎn)能過剩企業(yè)債務(wù)和不良資產(chǎn)

去產(chǎn)能過程中不良貸款率呈上升態(tài)勢(shì)，應(yīng)妥善處置產(chǎn)能過剩企業(yè)的債務(wù)和不良資產(chǎn)。一是推動(dòng)有序破產(chǎn)重組。依法破產(chǎn)重組，強(qiáng)化政府支持力度，加大財(cái)稅對(duì)銀行處置核銷不良資產(chǎn)的支持。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，無錫尚德作為全球知名光伏組件生產(chǎn)商，2012年出現(xiàn)整體性債務(wù)危機(jī)，震動(dòng)全球光伏行業(yè)。在后續(xù)處置該案中，地方政府主動(dòng)作為，由政府相關(guān)職能部門為主體成立的清算組直接擔(dān)任管理人，經(jīng)過強(qiáng)力斡旋，2014年4月無錫尚德破產(chǎn)重組順利完成。二是有序推進(jìn)資產(chǎn)證券化分步化解不良資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。支持金融機(jī)構(gòu)做好呆賬核銷和抵債資產(chǎn)處置，完善不良資產(chǎn)批量轉(zhuǎn)讓，通過既有或新設(shè)的資產(chǎn)管理公司幫助銀行剝離產(chǎn)能過剩企業(yè)帶來的不良資產(chǎn)，將不良資產(chǎn)打包管理，再通過有序的證券化逐步化解金融風(fēng)險(xiǎn)。三是商業(yè)銀行債轉(zhuǎn)股，問題債務(wù)權(quán)益化。推動(dòng)商業(yè)銀行對(duì)部分資質(zhì)較好的資產(chǎn)進(jìn)行權(quán)益投資，通過債轉(zhuǎn)股的形式減輕兼并企業(yè)的債務(wù)壓力。

（五）建立全國(guó)統(tǒng)一的產(chǎn)能過剩監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制

山東省發(fā)改委建議，針對(duì)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)，建立全國(guó)統(tǒng)一的產(chǎn)能嚴(yán)重過剩信息預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。盡快建立和完善主要行業(yè)產(chǎn)能利用率、現(xiàn)有產(chǎn)能、在建產(chǎn)能、擬建產(chǎn)能、產(chǎn)品產(chǎn)量及庫(kù)存等指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系，定期向社會(huì)披露相關(guān)信息，為企業(yè)投資決策提供準(zhǔn)確信息服務(wù)，也有利于政府科學(xué)決策。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立決策評(píng)估機(jī)制，定期對(duì)各區(qū)域、行業(yè)的去產(chǎn)能狀況進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)預(yù)警，及時(shí)糾偏。此外，加強(qiáng)與國(guó)土、環(huán)保、金融、財(cái)政等信息系統(tǒng)互通互聯(lián)，形成協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。

（六）做到“有減有加”，擴(kuò)大中高端工業(yè)產(chǎn)品供給

去產(chǎn)能過程中不能只做減法，還要做好加法，擴(kuò)大中高端產(chǎn)品有效供給。地方建議，一是加大對(duì)產(chǎn)能過剩行業(yè)升級(jí)改造的支持力度，進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)高端產(chǎn)品技術(shù)研發(fā)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)邁向中高端。二是促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，培育新動(dòng)能。創(chuàng)新要素市場(chǎng)化配置、科技大市場(chǎng)建設(shè)、科技成果轉(zhuǎn)化、科技資源開放共享等方面加大改革力度；促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展，完善風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制，完善科技創(chuàng)新投融資機(jī)制。三是加快完善金融市場(chǎng)，提高金融對(duì)企業(yè)創(chuàng)新支持力度。資金配置效率的提高，迫切需要推動(dòng)金融體制改革，加快完善金融市場(chǎng)建設(shè)，為我國(guó)企業(yè)特別是民營(yíng)企業(yè)提供更多、更高效的金融服務(wù)。四是加快國(guó)企改革，切實(shí)提高資源配置效率。目前國(guó)有企業(yè)在去產(chǎn)能和解決僵尸企業(yè)問題上最為突出，國(guó)有企業(yè)占有人才、資金、土地、各類自然資源等要素，迫切需要加快國(guó)有企業(yè)體制機(jī)制改革，提高全社會(huì)要素配置效率。五是切實(shí)加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，吸收國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度，關(guān)鍵在于嚴(yán)格執(zhí)法，違法必究，真正保障技術(shù)創(chuàng)新企業(yè)合法利益。

（本文為國(guó)家發(fā)改委黨校第69期處長(zhǎng)班第一組調(diào)研報(bào)告。調(diào)研組成員：國(guó)家發(fā)改委政研室新聞處處長(zhǎng)李玉舉、社會(huì)司社會(huì)政策處處長(zhǎng)何平、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局交通與物流處處長(zhǎng)衛(wèi)勇，國(guó)家能源局核電司綜合處處長(zhǎng)李澤，國(guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部宏觀經(jīng)濟(jì)室主任牛犁，國(guó)家發(fā)改委宏觀院經(jīng)濟(jì)所消費(fèi)室主任王蘊(yùn)、中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊社長(zhǎng)助理陳弘仁、中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)社戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)編輯部副主任方方。組織員：國(guó)家發(fā)改委黨校老師李德軍。執(zhí)筆：牛犁、王蘊(yùn)、陳弘仁）