轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式視域下府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

吳大兵

摘要：政府組織結(jié)構(gòu)不是一成不變的，它必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的需要，不斷調(diào)整，作出新的設(shè)置和內(nèi)部功能的新定位。從現(xiàn)狀看，我國政府組織結(jié)構(gòu)還存在不少問題，亟須繼續(xù)調(diào)整優(yōu)化。在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式視域下，政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)化、部門職責(zé)明晰化、行政區(qū)劃合理化。

關(guān)鍵詞：政府機(jī)構(gòu)改革；政府組織結(jié)構(gòu)；轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式；優(yōu)化

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2016）09-0009-04

發(fā)展是社會(huì)存在的普遍規(guī)律。任何社會(huì)組織結(jié)構(gòu)都會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要而呈現(xiàn)新的形式和狀態(tài)，政府組織結(jié)構(gòu)更是如此。它一經(jīng)組建，就需要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要而不斷進(jìn)行新的設(shè)置和內(nèi)部功能的新定位。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的本質(zhì)將在深層次上促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的多元化，其中最為核心的是：適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，打破政府組織結(jié)構(gòu)的既有構(gòu)架，實(shí)現(xiàn)權(quán)力新的組織形式、配置方式和運(yùn)行方式。實(shí)現(xiàn)了這樣的目標(biāo)，也就促進(jìn)了政府組織機(jī)構(gòu)的優(yōu)化，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。

一、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的關(guān)聯(lián)

政府組織結(jié)構(gòu)本身是保障政府職能發(fā)揮的載體，而政府的職能將直接影響或決定著轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的實(shí)現(xiàn)程度和進(jìn)度。政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化在于促進(jìn)政府職能的良好發(fā)揮，從而為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的實(shí)現(xiàn)優(yōu)化環(huán)境、提供保障。反過來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變又將更進(jìn)一步促進(jìn)政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

（一）政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式優(yōu)化環(huán)境

良好的社會(huì)發(fā)展環(huán)境是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變不可缺少的重要條件。政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式環(huán)境優(yōu)化中扮演著重要角色。

首先，政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化有利于優(yōu)化人們的觀念認(rèn)識(shí)環(huán)境。在傳統(tǒng)落后的思想認(rèn)識(shí)觀念中，政府組織機(jī)構(gòu)就是“衙門”，就是權(quán)勢的代表，這一權(quán)力的運(yùn)行始終指向著“王權(quán)”與統(tǒng)治者的意志。政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，不僅使政府（公權(quán)）行使的部門觀念更明晰，更使其職能的作用體現(xiàn)公權(quán)“民有”的社會(huì)屬性。這對(duì)于樹立民眾的主體觀具有重要意義，進(jìn)而有利于提升人們科學(xué)的觀念。

其次，政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化有利于優(yōu)化行政權(quán)力運(yùn)行的環(huán)境。作為公權(quán)的代行機(jī)構(gòu)，政府組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置過程和設(shè)置形式都是極為復(fù)雜的，但權(quán)力的運(yùn)行追求的是效率和科學(xué)目標(biāo)，政府組織機(jī)構(gòu)的優(yōu)化旨在進(jìn)一步體現(xiàn)這一目標(biāo)要求。具體來說，優(yōu)化的目的就是使政府的組織機(jī)構(gòu)精簡高效。這對(duì)于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式無疑是至關(guān)重要的了。

再次，政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化有利于優(yōu)化社會(huì)發(fā)展環(huán)境。在整個(gè)社會(huì)體系中，政府組織結(jié)構(gòu)的地位作用及其科學(xué)的搭建無疑具有典范性和引領(lǐng)性。[1]特別是政府組織結(jié)構(gòu)行為本身，它在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中的作用，除了本身所具有的影響力和決定力外，其科學(xué)的運(yùn)轉(zhuǎn)方式、合理的搭建范式，都將成為社會(huì)的引領(lǐng)。這對(duì)于形成一個(gè)良好的社會(huì)發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)和保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的實(shí)現(xiàn)所發(fā)揮的作用無疑是其他任何組織和力量都不能替代的。

（二）政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式提供保障

政府組織機(jī)構(gòu)既是行政這一公權(quán)運(yùn)行的載體，也是這一公權(quán)行使的主體。優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)的過程，也必然是政府機(jī)構(gòu)（各部門）功能發(fā)揮的過程。在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中，它的作用是關(guān)鍵性乃至決定性的。也正是在這個(gè)意義上，我們認(rèn)為政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化將為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的順利轉(zhuǎn)變提供保障。

一方面，在職能對(duì)接上，政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式提供組織與體制保障。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的過程就是如何使經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向科學(xué)的過程，涉及到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、創(chuàng)新方式、節(jié)能降耗、保護(hù)環(huán)境等，涉及到廣大的領(lǐng)域或行業(yè)，這些都將根據(jù)不同的職能要求分解到不同的政府部門“對(duì)口”來予以落實(shí)和執(zhí)行。政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，就是為保障政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能發(fā)揮與這一對(duì)口的職能相符，從而從發(fā)展主體職能上實(shí)現(xiàn)組織上的有序“歸類”，從行政管理體系上形成相對(duì)穩(wěn)定的管理和服務(wù)范式。

另一方面，從運(yùn)行規(guī)范上，政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式提供制度和程序保障。政府組織一旦形成，其運(yùn)行就當(dāng)遵循其自有的規(guī)則和程序要求。如此就避免了人為的主觀意圖隨意性的干擾，使權(quán)力的運(yùn)行公開、公正、民主和科學(xué)。特別是在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式的變革可能還將觸及切身利益的重大變化，如果公權(quán)缺乏規(guī)范的運(yùn)行保障（或者說政府結(jié)構(gòu)優(yōu)化不夠，出現(xiàn)權(quán)力的紊亂），那么這一轉(zhuǎn)變不但不可能，更可能引發(fā)新的異變，乃至背離發(fā)展規(guī)律，造成社會(huì)新的危機(jī)。也就是說，政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，不僅使權(quán)力走向制度的安排，更使權(quán)力的實(shí)踐運(yùn)行按規(guī)范的程序推進(jìn)，這對(duì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變來說，無疑是至關(guān)重要的了。

（三）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式有利于促進(jìn)政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

遵循社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的基本規(guī)律，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的實(shí)現(xiàn)對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)也將產(chǎn)生巨大的反作用，即促進(jìn)其結(jié)構(gòu)優(yōu)化，功能彰顯。其重點(diǎn)可從以下兩個(gè)方面來理解。

一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)有利于促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)“瘦身”。政府職能的實(shí)現(xiàn)一般是依托相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置來實(shí)現(xiàn)的。機(jī)構(gòu)的設(shè)置常常遵循的是穩(wěn)定性原則，而實(shí)踐的發(fā)展往往又賦予其發(fā)展性特征。也就是說機(jī)構(gòu)一旦確定，就會(huì)按照相應(yīng)的規(guī)則程序運(yùn)行，并在此基礎(chǔ)上形成對(duì)社會(huì)資源的支配和關(guān)系的協(xié)調(diào)，從而把相應(yīng)的利益和權(quán)利固化為一種普遍的范式，進(jìn)而影響和制約人們的思維習(xí)慣、行為方式。如此，一種新的范式要形成顯然就不是那么容易了。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，在根本上要求之一就是謀求資源、權(quán)力的有效整合。這就要求必須摒棄“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象，合理壓縮政府機(jī)構(gòu)，推進(jìn)精政減員。而這恰恰就是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中所急需解決的重要問題。

另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)有利于理順政府機(jī)構(gòu)間的關(guān)系，促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)資源和功能的整合。謀求權(quán)力運(yùn)行的高效，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的另一個(gè)根本要求。而保證權(quán)力運(yùn)行高效的基本路徑之一，就是理順好權(quán)力的縱橫關(guān)系，協(xié)調(diào)好權(quán)力的運(yùn)行規(guī)程和程序。政府機(jī)構(gòu)作為權(quán)力的載體和主體，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的語境下，這一權(quán)力運(yùn)行的轉(zhuǎn)變本質(zhì)上就是理順政府組織結(jié)構(gòu)間的關(guān)系，從而在運(yùn)行規(guī)則和程序上作出新的要求。同時(shí)，政府結(jié)構(gòu)間這種新的關(guān)系一旦理順，就意味政府的相應(yīng)資源和功能會(huì)實(shí)現(xiàn)有效的整合。

二、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式視域下我國政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的現(xiàn)實(shí)困境

改革開放以來，本著降低行政成本，提高行政實(shí)效，我國政府機(jī)構(gòu)前后經(jīng)過了六次改革。為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，黨的十八屆三中全會(huì)，更是從全面深化改革的角度，提出新的改革和發(fā)展思路，政府機(jī)構(gòu)改革隨之拉開新的序幕。在取得不少成績的同時(shí)，我國的政府組織結(jié)構(gòu)在這一語境下，事實(shí)上也還存在著不少急需優(yōu)化的地方。

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置欠科學(xué)

政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置取決于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際水平的需要，同時(shí)也與各國的文化環(huán)境和國情特征相關(guān)。改革開放以來，歷經(jīng)數(shù)次的政府機(jī)構(gòu)調(diào)整，我國政府行政權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)基本形成了較為成熟的體制機(jī)制。但在全面深化改革、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的當(dāng)下，政府設(shè)置也還存在欠科學(xué)的地方。集中體現(xiàn)在以下幾方面。

從設(shè)置的邏輯起點(diǎn)看，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同步性需提升。傳統(tǒng)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置一般是按照政治屬性和功能需要來設(shè)定的，弱化了經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式下，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置更當(dāng)從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及文化功能廣泛的角度予以思考。

從設(shè)置的構(gòu)架體系看，還存在縱向?qū)蛹?jí)多、橫向設(shè)置細(xì)的問題。從縱向看，相對(duì)于西方國家政府二、三級(jí)設(shè)置體制，我國政府機(jī)構(gòu)設(shè)置基本采取的是三、四級(jí)設(shè)置體制。按照行政學(xué)的運(yùn)行，每一級(jí)數(shù)的增加就意味著成本的成倍增長；按照傳播學(xué)信息傳遞的效應(yīng)，信息的每一次傳遞其失真率都會(huì)增加一倍。如此，如何減少政府的層級(jí)，研究和落實(shí)諸如“省直管縣”（或類型直轄體制）體制，必要而急迫。從橫向看，政府機(jī)構(gòu)在設(shè)置上幾乎包括了人事權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)全部職能，分工精細(xì)乃至有瑣碎之嫌，由此形成了政府部門林立，并各自為陣。因此，如何加大整合，推行“大部委”制，勢在必行。

從設(shè)置遵循的原則看，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置及調(diào)整的法治化水平需提升。政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置是一項(xiàng)嚴(yán)肅的工作，應(yīng)堅(jiān)持做到有法可依、有法必依?，F(xiàn)實(shí)中的突出問題是，相關(guān)的法律制度還不健全，使得實(shí)踐中，主觀性較強(qiáng)，隨意性較大，比如一些臨時(shí)機(jī)構(gòu)常常會(huì)變換花樣出現(xiàn)，使本該“消腫”的政府機(jī)構(gòu)無序膨脹。

（二）部門職責(zé)欠明晰

上述探討主要是從政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的思路上展開的，實(shí)際上在具體的部門職責(zé)上，如何適應(yīng)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的需要，部門的設(shè)置在權(quán)責(zé)的明晰上也還存在著諸如模糊化、交叉化等問題。同時(shí)，在運(yùn)行機(jī)制上，也還存在著各自為陣、力量整合不夠及協(xié)調(diào)乏力等現(xiàn)象。這可從以下兩個(gè)方面來觀察。

在政府職能的界定上，出現(xiàn)不明晰問題。一般而言，調(diào)節(jié)、監(jiān)管、服務(wù)構(gòu)成了政府的基本職能范疇。但在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，政府的這些職能發(fā)揮往往出現(xiàn)一些悖論，如調(diào)節(jié)、監(jiān)管、服務(wù)職能不分，政府依然是“全能”型角色，更有甚者在權(quán)力的膨脹下，政府的職能進(jìn)一步擴(kuò)張，進(jìn)一步占據(jù)市場和社會(huì)領(lǐng)域，出現(xiàn)權(quán)力的越位。當(dāng)前緊要的是，政府經(jīng)濟(jì)管理職能應(yīng)退位，經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和調(diào)節(jié)職能應(yīng)增強(qiáng)；經(jīng)濟(jì)干預(yù)職能應(yīng)減弱、社會(huì)管控職能應(yīng)弱化，其經(jīng)濟(jì)服務(wù)與社會(huì)治理方面應(yīng)增強(qiáng)。

在政府職能的劃分上，出現(xiàn)交叉問題。主要集中在兩個(gè)方面，一方面，體現(xiàn)在縱向權(quán)力職能的范疇上，其界線有交叉情況，使得運(yùn)行過程中出現(xiàn)中央政府與地方政府的職權(quán)交織或者缺位情況；另一方面，體現(xiàn)在橫向職權(quán)運(yùn)行中，集中反映為政府職能部門之間職責(zé)的交叉重復(fù)。比如，目前的多頭治水困局，多頭治理公共運(yùn)輸?shù)痊F(xiàn)象普遍存在。不可否認(rèn)，這樣的多頭治理促進(jìn)了工作的精細(xì)化，但也造成了行政成本的數(shù)倍增加，這樣的結(jié)果帶來的是機(jī)構(gòu)的膨脹和人員的冗雜，政府要“瘦身”談何容易。同時(shí)，這樣的權(quán)力分割，也造成了政府各部門在協(xié)調(diào)上的困境，使權(quán)力運(yùn)行無法高效，造成行政資源的極大浪費(fèi)。

（三）行政區(qū)劃欠合理

政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化除了精政減員，還在于運(yùn)轉(zhuǎn)高效。這其中并非就是一味地通過“減”來實(shí)現(xiàn)高效，實(shí)質(zhì)上，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)與區(qū)域內(nèi)，實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的增設(shè)，也是不可忽視的重要路徑。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式工作的系統(tǒng)性，它是需要包括各地區(qū)、各領(lǐng)域的廣泛的協(xié)調(diào)和共同努力來實(shí)現(xiàn)的。特別是在經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快語境下，它要求有效打破行業(yè)間、區(qū)域間的壁壘，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間、區(qū)域間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌發(fā)展。但問題在于，當(dāng)前在政府組織結(jié)構(gòu)設(shè)置中還存在不少問題。

在區(qū)域間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌發(fā)展中，政府組織機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)理論不足。當(dāng)前行政區(qū)劃的理論依托是按行政學(xué)理論與地理科學(xué)展開的，經(jīng)濟(jì)功能的意義相對(duì)較弱。而社會(huì)的發(fā)展，特別是現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展往往突破了時(shí)空的局限，在廣闊的時(shí)空下，輔以經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理論依托成為必然也是必須。當(dāng)前在這一研究中學(xué)界層面基本形成了共識(shí)，但將理論賦予實(shí)踐，特別是賦予我國區(qū)域（行政）劃分的具體實(shí)踐，無論是相關(guān)理論和相關(guān)要素的深入研究都還不夠。

在區(qū)域間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌發(fā)展中，政府組織機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)還需優(yōu)化。在實(shí)踐中針對(duì)區(qū)域發(fā)展，我國已探索出了類似上海的浦東模式、天津?yàn)I海模式、重慶的兩江新區(qū)模式等，就行政區(qū)域中這些模式是有益的，但其中的行政體制架構(gòu)依然還需要研究和深化。更值得關(guān)注的是，隨著經(jīng)濟(jì)的融合和拓展延伸，在更大區(qū)域內(nèi)，比如跨?。ㄊ校┑沫h(huán)渤海經(jīng)濟(jì)帶、長三角、珠三角、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)等，以致更大范圍內(nèi)的東部地區(qū)新一輪發(fā)展，西部地區(qū)的跨越式躍進(jìn)等，及其“一帶一路”新戰(zhàn)略，政府組織結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)如何構(gòu)建，打破現(xiàn)行行政條塊分割、各自為陣的局面，從而使其功能充分發(fā)揮，資源要素有效整合，社會(huì)活力彰顯，這些都將是全新的課題。

三、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式視域下政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的路徑選擇

基于對(duì)上述問題的考量，適應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的需要，在遵循行政管理基本理論的思維下，筆者認(rèn)為，促進(jìn)我國政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，應(yīng)注重從以下三個(gè)維度著力。

（一）優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置

政府機(jī)構(gòu)的科學(xué)設(shè)置在于保障政府職能的高效發(fā)揮。在全面深化改革中，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的新要求，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)重點(diǎn)考慮以下兩個(gè)方面。

首先，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制。本著降低行政成本的要求，“嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制”成為時(shí)代發(fā)展的訴求。一是要推進(jìn)機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)化。在中國特色政府機(jī)構(gòu)設(shè)置理論的指導(dǎo)下，基于國情實(shí)際，遵循“精政高效”行政權(quán)力目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)化公職人員的認(rèn)識(shí)觀、價(jià)值觀，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和敬業(yè)精神，按照規(guī)范性要求，合理確立機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)行定崗定員。同時(shí)，積極探索良好的機(jī)構(gòu)調(diào)整機(jī)制。二是本著實(shí)現(xiàn)政府的真正的“消腫”（減員）增效，積極完善公務(wù)員制度。前提在于轉(zhuǎn)變觀念、樹立正確權(quán)力觀義利觀，核心在于完善和落實(shí)公務(wù)員法，關(guān)鍵在于探索新的選拔制度和監(jiān)督制度，使公權(quán)始終置于有效的監(jiān)督制約之中。三是推進(jìn)工作程序法治化。建立健全科學(xué)的工作運(yùn)行機(jī)制，重點(diǎn)是工作協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)督制約機(jī)制、考核評(píng)價(jià)機(jī)制；建立健全相關(guān)的法律制度，要加大對(duì)違規(guī)行為的懲治，營造良好的社會(huì)氛圍。

其次，實(shí)施大部門制改革?；诋?dāng)前我國國情，這一改革的重點(diǎn)內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于，一是整合政府機(jī)構(gòu)。應(yīng)充分考慮市場運(yùn)行規(guī)律與政府職能的關(guān)系，從組織機(jī)構(gòu)、人員編制、程序運(yùn)行等方面做好全面的總體設(shè)計(jì)。要加大職能與職責(zé)的明晰，包括從縱向來進(jìn)一步明晰中央政府與地方政府的權(quán)限，從橫向?qū)Q策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)分開，達(dá)到職責(zé)明晰、分工科學(xué)，要通過相關(guān)制度和機(jī)制的建立與完善，增強(qiáng)大部門制運(yùn)行的整體性和協(xié)調(diào)配合力度，促進(jìn)部門與部門之間、部門內(nèi)部之間的協(xié)調(diào)配合。二是完善改革配套。重點(diǎn)是著眼于解決“四大班子”之間機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉的問題，使黨委、政府和人大、政協(xié)各就各位，又協(xié)調(diào)一致。著眼于理順政事關(guān)系，加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。著眼于激發(fā)社會(huì)活力，培育和發(fā)展社會(huì)中介組織。著眼于權(quán)責(zé)統(tǒng)一與人員編制合理，積極消除地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配的問題。三是健全法律保障。加大推進(jìn)大部門制過程的制度建設(shè)和立法工作，使機(jī)構(gòu)的設(shè)置科學(xué)合理、職責(zé)明確，使推進(jìn)大部門制的事前、事中與事后的全過程，有法可依、有規(guī)可循。當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)完善《行政許可法》和《公務(wù)員法》等法律，盡快出臺(tái)《行政編制法》《行政程序法》等規(guī)制政府行為的法律；進(jìn)一步完善相應(yīng)的立法程序，使大部門制有序推進(jìn)。

（二）理順部門職責(zé)關(guān)系

機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事現(xiàn)象的發(fā)生，除了政府機(jī)構(gòu)設(shè)置本身欠科學(xué)所致，政府各部門職責(zé)的不明晰也是重要因素。適應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的需要，理順政府部門職責(zé)關(guān)系，關(guān)鍵是要完善政府的職責(zé)體系，明晰并強(qiáng)化部門各自職責(zé)。

首先，完善政府職責(zé)體系。政府職責(zé)體系的完善是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的工作，有以下幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)應(yīng)集中關(guān)注：一是厘清政府權(quán)責(zé)的范圍。政府公權(quán)的性質(zhì)，決定了它服務(wù)對(duì)象范圍公共的社會(huì)領(lǐng)域的范疇。因此，政府權(quán)責(zé)的范圍只能限于公共服務(wù)領(lǐng)域，也就是在公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治理、基本保障、環(huán)境優(yōu)化等方面提供保障支撐。二是要厘清中央政府與地方政府的權(quán)責(zé)界限、地方政府各部門間的權(quán)責(zé)界限。這其中最重要的是，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不同階段的主要矛盾，有重點(diǎn)、分階段推進(jìn)不同層級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、公共服務(wù)、社會(huì)管理、市場監(jiān)管等領(lǐng)域的權(quán)責(zé)進(jìn)行深層次細(xì)分。[2]如此，消除在現(xiàn)行配置方式中所出現(xiàn)的機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉，從而導(dǎo)致政府間權(quán)責(zé)關(guān)系的條塊分割、行政效率低下的狀況。三是監(jiān)督職責(zé)。權(quán)責(zé)的明晰，在于使權(quán)力的運(yùn)行有序暢通和高效。同樣，對(duì)權(quán)責(zé)的明晰，并非是放任權(quán)力，相反是要權(quán)責(zé)對(duì)等，并使權(quán)力的運(yùn)行始終置于有效的監(jiān)督之下。比如對(duì)地方政府的放權(quán)，既是權(quán)力的“再分配”，又意味著加大對(duì)下放“權(quán)力”的有效監(jiān)督。

其次，理順部門職責(zé)關(guān)系。政府職責(zé)存在著縱橫交錯(cuò)的普遍關(guān)聯(lián)，這些關(guān)系的理順是保證政府組織結(jié)構(gòu)科學(xué)合理的核心問題。一是理順上下關(guān)系，即各級(jí)政府間的層級(jí)關(guān)系。要科學(xué)界定各級(jí)政府的事權(quán)界線，發(fā)揮在人事權(quán)上的活力，特別是要切實(shí)改變慣性的自上而下的選人用人思維和范式，應(yīng)將“自下而上”的思維理念貫穿人事權(quán)全過程，盡快使職責(zé)、權(quán)力與能力有機(jī)統(tǒng)一。切實(shí)改變財(cái)權(quán)配置的不合理，要把事權(quán)與財(cái)權(quán)有機(jī)統(tǒng)一起來，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的對(duì)等。二是理順垂直關(guān)系，即在不同領(lǐng)域中政府部門內(nèi)部和外部的職責(zé)關(guān)系。一方面，要發(fā)揮地方政府的指導(dǎo)與監(jiān)督功能，重點(diǎn)是要從制度安排、程序設(shè)置上予以職責(zé)上的明確，使其主體權(quán)力歸位、職責(zé)擔(dān)當(dāng)；另一方面，要完善部門系統(tǒng)內(nèi)部業(yè)務(wù)上的垂直管理。三是理順平級(jí)關(guān)系，即政府部門間的關(guān)系。要使政府職責(zé)科學(xué)合理的分解，重點(diǎn)是強(qiáng)化部門的執(zhí)行力和監(jiān)督力，以保證決策和計(jì)劃的良好實(shí)現(xiàn)。要實(shí)現(xiàn)部門職責(zé)的良好統(tǒng)籌和整合，既要使各部門各司其職，體現(xiàn)出社會(huì)公共性，又要把各部門的職責(zé)始終置于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的整個(gè)過程中考量，部門職責(zé)的承擔(dān)與實(shí)現(xiàn)應(yīng)突出社會(huì)發(fā)展的整體效應(yīng)。切實(shí)消除發(fā)展過程中所出現(xiàn)的“九龍治水”的現(xiàn)象。[3]

再次，強(qiáng)化部門工作職責(zé)。效率是科學(xué)發(fā)展的基本要求，同樣也是政府部門運(yùn)行的目標(biāo)要求。圍繞這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，一是增強(qiáng)職責(zé)意識(shí)。針對(duì)當(dāng)前存在的職責(zé)軟化、職責(zé)異化現(xiàn)象，適應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的需要，必須切實(shí)從思想觀念上牢固樹立政府行為主體的職責(zé)意識(shí)，其著力點(diǎn)是增強(qiáng)職業(yè)道德感、樹立職責(zé)精神。二是完善監(jiān)督機(jī)制。重點(diǎn)是完善好體制內(nèi)監(jiān)督與體制外監(jiān)督合力長效機(jī)制。從體制內(nèi)來看，應(yīng)將行政監(jiān)督落實(shí)于行政執(zhí)行的全過程；從體制外來看，應(yīng)重視、支援人民群眾的監(jiān)督。三是健全工作機(jī)制。包括推進(jìn)工作制度化建設(shè)、暢通工作環(huán)節(jié)增強(qiáng)組織功能。

（三）優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式涉及從宏觀到微觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全領(lǐng)域，這一發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變不僅影響著行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和管理體制的變革，更將觸及行政現(xiàn)行體制的構(gòu)架與設(shè)計(jì)。行政區(qū)劃設(shè)置的優(yōu)化正是在這一視角下的全新審視。

首先，探索行政區(qū)劃管理模式。在行政區(qū)劃具體的實(shí)踐中，涉及到人口、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方方面面因素，在全面深化改革語境下，適應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的需要，積極探索行政區(qū)劃管理范式。一是省管縣范式。這一范式的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于減少地級(jí)市，形成“省、自治區(qū)——市、縣、自治縣——鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)”三級(jí)體制。[4]在本質(zhì)上是對(duì)縣級(jí)職能的強(qiáng)化。應(yīng)采取漸進(jìn)的方式有序推進(jìn)?？赏ㄟ^先行試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，然后在條件適合的省份逐步地全面推廣。就當(dāng)前來看，可適度增加直轄市數(shù)量，逐步劃小面積過大省區(qū)，積極探索新的設(shè)市模式，漸進(jìn)整合縣級(jí)政區(qū)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合范式。要堅(jiān)持因地制宜的原則，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)要充分考慮到各地的自然地理?xiàng)l件、歷史文化傳統(tǒng)、交通發(fā)展?fàn)顩r、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化程度及其行政管理等客觀因素；要堅(jiān)持優(yōu)化配置的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合中應(yīng)圍繞著促進(jìn)生產(chǎn)要素的集聚和提高資源配置的效率的目標(biāo)，以此推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)；要堅(jiān)持促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的原則，通過理順基層行政管理體制，推動(dòng)政府職能從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變。當(dāng)前一些地方探索出新城模式、新市鎮(zhèn)模式、新鎮(zhèn)模式、新鄉(xiāng)村模式，值得進(jìn)一步優(yōu)化。三是城市群與區(qū)域經(jīng)濟(jì)體范式。經(jīng)濟(jì)區(qū)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展衍生的新的發(fā)展樣式，既體現(xiàn)出區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論的層級(jí)性，也揭示出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性。當(dāng)前的重點(diǎn)是要注重共贏意識(shí)的培養(yǎng)。應(yīng)建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，同時(shí)，積極建立健全經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的法規(guī)和相關(guān)制度，規(guī)范行為主體行為，使其發(fā)展思維與法治能力增強(qiáng)，特別是規(guī)范政府的行為，并促進(jìn)其職能充分發(fā)揮，從而暢通經(jīng)濟(jì)發(fā)展渠道，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)節(jié)。

其次，注重相關(guān)配套改革。在推進(jìn)行政區(qū)劃設(shè)置優(yōu)化過程中，還應(yīng)注重加大相關(guān)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的配套改革工作。從加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的當(dāng)下看，這些配套改革應(yīng)集中于三個(gè)方面。一是組織保障與工作保障配套。區(qū)劃調(diào)整關(guān)切地域劃分、組織結(jié)構(gòu)、資源配置等重大的調(diào)整，自始至終離不開強(qiáng)有力的組織保障和工作保障。[5]二是政府機(jī)構(gòu)優(yōu)化與職能發(fā)揮配套。從行政區(qū)劃調(diào)整后優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)來看，行政區(qū)劃的調(diào)整，不僅拓展了行政區(qū)域管理地域，也將使相近的部門通過合并實(shí)現(xiàn)集中，即出現(xiàn)同一崗位人員的增多，形成政府機(jī)構(gòu)中人浮于事的現(xiàn)象，由此加大政府機(jī)構(gòu)改革自然成為行政區(qū)劃優(yōu)化配套必不可少的重要內(nèi)容。從行政區(qū)劃調(diào)整后促進(jìn)政府職能發(fā)揮來看，有關(guān)調(diào)整前后群眾服務(wù)的銜接和延續(xù)問題值得關(guān)注和解決。顯然，這些都離不開相關(guān)的配套工作來推進(jìn)和完成。三是政策制定與制度建設(shè)配套。調(diào)整行政區(qū)劃以后，還要做好相關(guān)的配套政策，重點(diǎn)是有關(guān)干部政策問題和有關(guān)民生政策問題。

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[2]國務(wù)院發(fā)展研究中心“推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制重點(diǎn)領(lǐng)域改革研究”課題組.新時(shí)期中央—地方政府權(quán)責(zé)優(yōu)化的總體思路[J].發(fā)展，2014，（1）.

[3]朱光磊.政府職責(zé)體系構(gòu)建中的六個(gè)重要關(guān)系[J].中國機(jī)構(gòu)改革與管理，2013，（6）.

[4]吳金群.積極穩(wěn)妥推進(jìn)省管縣體制改革[N].中國社會(huì)科學(xué)報(bào)，2014-05-16（03）.

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