農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體研究與探索

李明星++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++++宋紹繁

近年來，隨著以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為導向的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的創(chuàng)新發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設的逐步推開，集體所有和家庭承包相配套的農(nóng)村產(chǎn)權及經(jīng)營制度逐漸表現(xiàn)出諸多不適。對此，為盤活農(nóng)村資產(chǎn)、健全農(nóng)村市場、維護農(nóng)民權益，依托建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權制度，實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟市場化改造成為研究和探索的主要方向。

農(nóng)村集體經(jīng)濟市場法人構建問題

就我國農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權制度改革試點的基本情況來看，從市場主體構成形式上梳理出全國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的四種模式：一是傳統(tǒng)的企業(yè)法人模式。集中體現(xiàn)在發(fā)達地區(qū)，依托土地大規(guī)模征收流轉(zhuǎn)，傳統(tǒng)的股份合作社向工商業(yè)轉(zhuǎn)變，獲得登記注冊成立股份制公司。二是類股份合作制企業(yè)的模式。當前部分農(nóng)村集體經(jīng)濟股份合作制改革試點，依據(jù)相關政策意見效仿股份制公司管理運營，但并不作工商登記。三是“雙軌制”模式。通過對社區(qū)股份合作社和其所屬的企事業(yè)單位實施分別登記，下屬企事業(yè)單位具有法人資格，以滿足集體經(jīng)濟組織的特殊需求。四是“都江堰”模式。由政府頒發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人證書》，承認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為一種有別于企業(yè)、社會團體、事業(yè)機關等法人的全新法人地位。

盡管農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為法人主體，其地位基本得到認可，但就市場行為而言，其仍然面臨幾個方面的問題：

——產(chǎn)權完善存在困難。就產(chǎn)權主體而言，首先，法律明確規(guī)定，村委會是村民自治的社團組織，不具有市場法人資格。其次，無論是從法律解讀還是現(xiàn)實情況而言，村委會成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員并不完全重合。此外，受教育水平和市場信息所限制，傳統(tǒng)的村民小組的經(jīng)濟功能和組織能力十分薄弱，很難具備自主經(jīng)營的能力。因此，農(nóng)村集體土地所有權主體實際上處于虛位。就對產(chǎn)權權能認識而言，現(xiàn)實情況中，相當部分農(nóng)民及村組干部認為集體土地就是村級所有，甚至是村委會所有，或者農(nóng)民家庭所有，權利意識十分模糊。因此，對農(nóng)村集體產(chǎn)權權能的邊界及范圍辨別處于模糊狀態(tài)。

——村民小組條件薄弱。從全國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)來看，村民小組突出體現(xiàn)力量單薄、人才匱乏、組織分散的特點。同時，以成都為例，相較全國其他地區(qū)，成都平原聚居程度較高，經(jīng)過多年的“拆院并院”、土地整理、集中居住以后，村民小組邊界不清、居住混雜，產(chǎn)權分割困難，這就決定了村民小組難以在市場經(jīng)濟中承擔主體角色。

——鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織缺少支撐。自1982年《憲法》修訂之后，規(guī)定將原來“政經(jīng)合一”的人民公社體制改為政社分設體制，設立鄉(xiāng)人民政府和鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟聯(lián)合組織，但在實際實施過程中，后者一直沒有建立，因此，鄉(xiāng)級集體經(jīng)濟組織實際上屬于名存實亡。另一方面，目前許多地方都實行縣轄鎮(zhèn)（或街道）的行政結構，而鎮(zhèn)和街道的非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量和工商經(jīng)濟的比重不斷增大，其成員的外延遠遠超越了原人民公社（合作社）的范圍，管理主體上也是以我國基層一級的人民政府為主，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織基本不存在。

構建農(nóng)村市場主體基本邏輯

就必須要將明確農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權主體和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體地位作為切入點，全面厘清構建農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體的基本邏輯。

——主體關系辨析是前提。以四川農(nóng)村產(chǎn)權制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點為例，經(jīng)學術界、法律界和行政機關人員的共同研討，基本達成共識：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織入市的實施主體與所有權主體并不具有嚴格同體性。實施主體可以是任何具備經(jīng)營權能和交易資質(zhì)的市場法人主體，集體資產(chǎn)所有權人可以委托任何合法主體按照市場交易規(guī)則進行入市流轉(zhuǎn)交易，無論是資產(chǎn)股份合作社還是股份有限公司、有限責任公司等，都可以作為入市代表，都應該按照相關法律規(guī)定履行登記注冊程序和交易委托程序。但作為農(nóng)民集體經(jīng)濟組織參與市場競爭的代表形式，研究認為，這種模式的基本目標應是努力促進各類市場主體成為接受農(nóng)村集體經(jīng)濟授權、獨立自主的法人主體，終極目標是實現(xiàn)農(nóng)村政企分開、代表農(nóng)村經(jīng)濟活力、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的創(chuàng)收主體。因此，在現(xiàn)行法律未作出直接規(guī)定前提下，將農(nóng)村集體經(jīng)濟所有權主體和入市主體界定為“委托——代理”關系當屬最優(yōu)選擇。

——組織形式創(chuàng)新是途徑。一是依托工商業(yè)市場主體。通過進一步拓展完善城市工商業(yè)市場主體的經(jīng)營服務內(nèi)容，將農(nóng)村集體經(jīng)濟納入到其服務對象之中，引入土地經(jīng)營與交易等。二是支持成立集體資產(chǎn)管理企業(yè)。支持有條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織組建成立企業(yè)公司，但要堅持經(jīng)濟組織成員和企業(yè)股東的絕對重合性，同時參照工商登記管理辦法和城市工商業(yè)市場主體運營模式進行經(jīng)營管理。三是創(chuàng)新股份聯(lián)合制公司。為規(guī)避股份制公司對股東成員的限制，可探索創(chuàng)新股份聯(lián)合制，按照村組集體經(jīng)濟組織持有集體股的形式，讓集體經(jīng)濟組織以股東身份聯(lián)合成立股份制公司。

——法制體系健全是保障。首先，市場經(jīng)濟的不斷深化引致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)生變革，出現(xiàn)了諸多新的情況和問題亟待結局，法律法規(guī)的同步推進自然成為必要；其次，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度本身存在主體虛位和權能模糊的問題，這對于發(fā)展集體經(jīng)濟而言存在較大的制度困境，需要從國家法律的途徑進行界定厘清；此外，就我國法律體系本身而言，在改革過程中也存在自相矛盾的情況，農(nóng)村產(chǎn)權制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體界定是進一步完善法律體系和規(guī)范政策框架的機會。正是基于內(nèi)外共需的基本前提，法制體系的健全顯得至關重要。

農(nóng)村集體經(jīng)濟市場主體認定建議

結合上述有關問題和邏輯梳理，對當前我國農(nóng)村產(chǎn)權制度改革和集體經(jīng)濟市場主體認定辦法提出以下建議。

——在穩(wěn)定和完善農(nóng)村集體所有制前提下創(chuàng)新產(chǎn)權實現(xiàn)形式。主要是通過所有權和使用權分離的形式，避免了產(chǎn)權性質(zhì)的改變和產(chǎn)權進一步虛化，同時要結合實際，針對不同權能的實現(xiàn)，例如產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易和抵押融資等，選擇性創(chuàng)造有利條件，讓客觀條件約束成為制度約束的有效補充，通過雙向約束實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權的規(guī)范化。

——徹底實現(xiàn)農(nóng)村集體組織“政經(jīng)分離”，加快創(chuàng)新集體經(jīng)濟入市主體構建。要嚴格參照國家基本上位法相關規(guī)定，以市場化為導向，以堅持民主為準繩，以發(fā)展經(jīng)濟為目標，劃清農(nóng)村自治管理與經(jīng)濟行為邊界，掃清制度障礙。在此基礎上，結合市場發(fā)展需求，創(chuàng)新集體經(jīng)濟市場主體實現(xiàn)形式。

——加快完善法律法規(guī)修訂。當前農(nóng)村產(chǎn)權制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展在諸多方面都已經(jīng)進入到修法邊線，改革深化和現(xiàn)實需求都對完善法律法規(guī)體系提出了迫切要求，尤其要盡快建立集體經(jīng)濟組織市場主體地位確立實現(xiàn)登記管理的相關法律法規(guī)，才能夠為農(nóng)村集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提供法制保障。

——加強農(nóng)村集體經(jīng)濟市場主體的能力建設。充分整合市場資源，以現(xiàn)代經(jīng)營管理為目標，倡導“合作學習”“引進學習”等模式，結合理論設計和實踐經(jīng)驗，建立專門的技術支撐體系和完備市場風險管控機制。

——加大政策扶持力度。重點是圍繞金融創(chuàng)新，合理引導城市資本和先進要素下鄉(xiāng)，在盤活農(nóng)村資源市場的同時，健全農(nóng)村金融市場，提升農(nóng)村集體經(jīng)濟軟實力。

在市場導向和試點創(chuàng)新的共同推動下，通過對多種創(chuàng)新創(chuàng)建農(nóng)村集體經(jīng)濟市場主體和入市辦法的實踐總結與理論分析，在明確主體認定必要性和理清主體關系基本邏輯前提下，認為通過主體分開和授權委托相結合的辦法是較為合理有效的做法。但是，模式創(chuàng)新僅對發(fā)展集體經(jīng)濟有一定的推動作用，事實上仍然沒有解決最根本的問題，對此，要在綜合考察改革試點過程中具體情況的基礎上，加快制定完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場法人主體認定的法律法規(guī)，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以平等合法的身份進入市場經(jīng)濟體系，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化均衡發(fā)展。