村域基層黨建創(chuàng)新與村民自治有效實(shí)現(xiàn)

韋少雄

[摘要]“黨群共治”模式是廣西河池市創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理機(jī)制的一種有益探索。該模式以自然村屯作為切入口，抓住了影響村域基層黨建創(chuàng)新和村民自治有效實(shí)現(xiàn)的薄弱環(huán)節(jié)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治深度融合，創(chuàng)新了村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。該模式表明，促進(jìn)村域基層黨建創(chuàng)新，提升村民自治有效性，黨的領(lǐng)導(dǎo)是方向，群眾參與是動(dòng)力，保障自治權(quán)是核心。

[關(guān)鍵詞]基層黨建；

黨群共治；村民自治；實(shí)現(xiàn)形式

[中圖分類號(hào)]D422.6；D267

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1007-8487（2016）08-0030-07

伴隨著村域基層治理方式的改革，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)歷了“集權(quán)式”治理到“選舉式”治理的轉(zhuǎn)變。近幾年，全國(guó)不同地方在自然村屯中又出現(xiàn)了“參與式”治理，如“協(xié)商議事會(huì)”“村民理事會(huì)”“黨群理事會(huì)”等有效治理方式，通過(guò)“自治重心下移”的體制機(jī)制改革和創(chuàng)新，激發(fā)群眾參與自治的熱情，取得了較好成效。地方的探索得到了中央的積極回應(yīng)，2014年、2015年中央“一號(hào)文件”連續(xù)提出要探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，在此基礎(chǔ)上，2016年中央“一號(hào)文件”再次強(qiáng)調(diào)：“探索村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式?！北疚慕Y(jié)合廣西河池市在自然村屯一級(jí)創(chuàng)建的“黨領(lǐng)民辦、群眾自治”的“黨群共治”模式，就創(chuàng)新村域基層黨建，促進(jìn)村民自治有效實(shí)現(xiàn)做一些研究①。

一、村域基層黨建與村民自治的現(xiàn)實(shí)困境

新中國(guó)成立后，隨著“政黨下鄉(xiāng)”和“政權(quán)下鄉(xiāng)”，將“一盤散沙”的村域社會(huì)整合為一個(gè)“高度組織化的現(xiàn)代政黨領(lǐng)導(dǎo)和組織下的政治社會(huì)”[1]（P13）。由此，黨組織成為村域社會(huì)治理的權(quán)力主體。實(shí)行村民自治后，中國(guó)村域社會(huì)形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理格局，黨組織仍然下沉在行政村域，并執(zhí)掌著相當(dāng)?shù)闹卫頇?quán)力，黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主集中表現(xiàn)為黨組織和村民自治的關(guān)系問(wèn)題，村域社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)也由傳統(tǒng)體制下“政社合一”和黨的“一元化領(lǐng)導(dǎo)”向村黨支部和村委會(huì)并存的“二元權(quán)力”模式轉(zhuǎn)變。無(wú)論是“一元化領(lǐng)導(dǎo)”還是“二元權(quán)力”，黨組織在村域社會(huì)中均發(fā)揮著重要的治理作用，其主要功能一是突破傳統(tǒng)家族共同體的局限性，以政治共同體方式將分化或分散的鄉(xiāng)村社會(huì)力量組織起來(lái)；二是對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)力量進(jìn)行動(dòng)員，引導(dǎo)他們參與政治生活，實(shí)現(xiàn)黨組織的目標(biāo)。然而，由于制度層面對(duì)“黨權(quán)”“政權(quán)”和“自治權(quán)”權(quán)限劃分和黨政組織領(lǐng)導(dǎo)的程序化缺乏明確規(guī)定，導(dǎo)致“黨權(quán)”“政權(quán)”和“自治權(quán)”之間的無(wú)息紛爭(zhēng)，帶來(lái)的是村民自治的低績(jī)效。

為緩和村民自治對(duì)傳統(tǒng)村域領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)方式帶來(lái)的緊張關(guān)系，許多地方都進(jìn)行了村域基層黨組織機(jī)制創(chuàng)新的探索，如推行“兩票制”，后又嬗變?yōu)椤肮浦边x”“兩推一選”；推行“一肩挑”和“交叉任職”等。同時(shí)，伴隨著旨在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的農(nóng)村稅費(fèi)改革和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的推進(jìn)，緊張的“二元權(quán)力”博弈有了一定緩解，逐步沿著正軌跡發(fā)展。近些年來(lái)，隨著改革的深入，農(nóng)村逐漸進(jìn)入體制根本轉(zhuǎn)換、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整的歷史時(shí)期，村民自治也從當(dāng)初的均質(zhì)同構(gòu)性向異質(zhì)多樣性轉(zhuǎn)變，形成了環(huán)境復(fù)雜、方式多樣的村域社會(huì)治理格局，從而給村民自治提出了實(shí)現(xiàn)形式多樣化的要求。但是，客觀地講，村域社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)方式和管理職能還沒(méi)有切實(shí)轉(zhuǎn)變，大多數(shù)村莊黨群干群間的聯(lián)系紐帶相對(duì)割裂。這些問(wèn)題除了學(xué)界經(jīng)常討論的“黨組織包攬”“村委會(huì)獨(dú)政”“‘兩委對(duì)抗”“權(quán)力與權(quán)利關(guān)系”“村官巨貪”等之外，在部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)，村“兩委”治下各自然村屯“最后一公里”的有效治理問(wèn)題也成為當(dāng)前村域治理的突出問(wèn)題。這一問(wèn)題概括起來(lái)就是“‘最后一公里中的‘三不”問(wèn)題。

第一，制度設(shè)計(jì)不完善造成的“管不著”。長(zhǎng)期以來(lái)，村民自治的實(shí)現(xiàn)形式是以建制村為基礎(chǔ)而展開的，大部分建制村往往包括多個(gè)自然村屯，治理單元過(guò)大，導(dǎo)致村民參與自治受到較多限制。如河池市有1648個(gè)建制村，30121個(gè)自然村屯，平均每個(gè)建制村有18個(gè)自然村屯，建制村管轄的村屯多、范圍大，村民因跨村屯不熟悉、自然村屯離村委較遠(yuǎn)，參與自治的積極性受到限制，一些村民到村委開會(huì)，上午10點(diǎn)開會(huì)需要凌晨4點(diǎn)出發(fā)。由于自然村屯多、地勢(shì)阻隔、居住分散，村“兩委”干部對(duì)許多自然村屯工作都無(wú)法顧及，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織更是鞭長(zhǎng)莫及，面對(duì)上級(jí)任務(wù)，村“兩委”干部經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)不得已而為之的“管不著”現(xiàn)象。

第二，管理人員少造成的“管不了”。一般而言，一個(gè)建制村“兩委”干部通常為4-5人，管轄村落的規(guī)模大概在2000人左右。但由于農(nóng)村地廣人多，村“兩委”干部既要做好村莊各項(xiàng)事務(wù)工作，又要從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，如果責(zé)任心不強(qiáng)、主動(dòng)性不夠，黨群干群互動(dòng)就近乎“癱瘓”，有些自然村屯群眾甚至一年到頭都見(jiàn)不到村“兩委”干部的面。在河池市屏南鄉(xiāng)合寨村，全村共1050戶4636人，管理的壓力就變得很大了。在自然村屯一級(jí)黨員力量嚴(yán)重不足，黨員發(fā)展困難，“新鮮血液少”，一些自然村屯甚至沒(méi)有黨員和成形的黨組織。組織載體缺失，黨員作用很難發(fā)揮，河池市曾出現(xiàn)過(guò)自然村屯小組長(zhǎng)無(wú)人愿意擔(dān)任，不得已大家輪流承擔(dān)的情況。

第三，管理人員能力限制造成的“管不住”。當(dāng)前村域社會(huì)出現(xiàn)的新問(wèn)題逐漸多樣化、復(fù)雜化，在內(nèi)部形成較強(qiáng)的地域意識(shí)和宗族意識(shí)，群眾各自的利益訴求更加多元化，一些村屯依靠宗族勢(shì)力不服村級(jí)組織管理，涉及利益就“鬧”，涉及責(zé)任就“推”。而農(nóng)村基層干部在解決黨群關(guān)系時(shí)，多使用老辦法、老方式，缺乏化解問(wèn)題的能力，等到問(wèn)題放大化、復(fù)雜化才重視解決，導(dǎo)致許多群眾訴求不能及時(shí)、有效解決，“會(huì)難開、事難決、決難行”成為當(dāng)前農(nóng)村黨組織工作開展和自然村屯治理最突出的困境。

二、“黨群共治”和村民自治有效性的提升

村域基層黨群關(guān)系是村民自治有效運(yùn)作的基本關(guān)系，也是影響村民自治發(fā)展的重要因素。在傳統(tǒng)“掌控式”體制下，基層鄉(xiāng)村特別是自然村屯的治理已經(jīng)呈現(xiàn)出明顯的力不從心，無(wú)法從根源上有效解決黨聯(lián)系群眾的“零公里”問(wèn)題。近年來(lái)，作為中國(guó)第一個(gè)村民委員會(huì)發(fā)源地的河池市，針對(duì)自然村屯治理中存在的管不著、管不了、管不住“三不”問(wèn)題，首創(chuàng)“黨群共治”模式，推動(dòng)村域基層黨建和鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新。該模式以屯為單位成立“屯級(jí)黨群理事會(huì)”，負(fù)責(zé)商議解決屯里的經(jīng)濟(jì)社會(huì)日常事務(wù)，重大事項(xiàng)則由屯級(jí)黨群理事會(huì)商議解決思路和辦法，提交群眾會(huì)議、村民會(huì)議集體討論通過(guò)。其工作流程按照“黨組織——黨群理事會(huì)——群眾”進(jìn)行，具體包括“引、放、議、評(píng)”四步工作法：“引”，即組織下移，通過(guò)成立黨群理事會(huì)，發(fā)揮黨組織和黨員的引領(lǐng)作用；“放”，就是要下放權(quán)力，強(qiáng)化村民的主體地位，激發(fā)村民的自治意識(shí)；“議”，重在突出依法民主議事，強(qiáng)化村民的自我管理；“評(píng)”，包括上下左右不同層面的聯(lián)評(píng)聯(lián)動(dòng)，突出村民的自我監(jiān)督。該模式“黨領(lǐng)民辦”性質(zhì)很明顯，其中“黨領(lǐng)導(dǎo)”是核心，“屯實(shí)施”是基礎(chǔ)，“群眾參與”是關(guān)鍵。自2012年探索和推廣以來(lái)，“黨群共治”模式在村域基層治理中取得了比較好的效果，較好解決了“黨軟屯瘓”的治理困難。該模式之所以能夠成功實(shí)踐，筆者認(rèn)為，是因?yàn)椤包h群共治”在保持國(guó)家基本制度框架統(tǒng)一性和注重地方探索靈活性前提下，發(fā)揮了黨員的引領(lǐng)作用和群眾的主體作用，把村民自治觸角延伸到鄉(xiāng)村最基層的區(qū)域，從之前的單純依靠村“兩委”治理擴(kuò)充為黨員、干部、群眾共同構(gòu)成的多元治理，把村民自治從簡(jiǎn)單的“選舉式”治理躍進(jìn)到協(xié)同推進(jìn)的“參與式”治理，暢通了民意表達(dá)和群眾參與的渠道，讓村民自治“落而實(shí)之”。

（一）該模式體現(xiàn)了村民自治強(qiáng)大的內(nèi)在價(jià)值

村民自治的價(jià)值何在？這是開展村民自治研究難以回避的問(wèn)題。眾多學(xué)者從不同角度進(jìn)行了解讀，歸納起來(lái)有兩種類型：一種是村民自治的外在價(jià)值，表現(xiàn)為村民自治對(duì)國(guó)家和社會(huì)的價(jià)值和意義；另一種是村民自治的內(nèi)在價(jià)值，表現(xiàn)為村民自治對(duì)農(nóng)民和農(nóng)村本身的功效和作用[2]（P191）。其中學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)是外在價(jià)值而非內(nèi)在價(jià)值，在這一研究取向下，許多學(xué)者將村民自治視為中國(guó)民主進(jìn)程的起點(diǎn)，并希望通過(guò)自下而上推動(dòng)中國(guó)民主政治的發(fā)展。然而，由于缺乏對(duì)內(nèi)在價(jià)值的關(guān)注，村民自治在實(shí)踐中一遇到困境，學(xué)者們就變得失落和失望，甚至有學(xué)者認(rèn)為“村民自治碰上了天花板”[3]（P56）、“村民自治已經(jīng)走進(jìn)死胡同”[4]（P134）。長(zhǎng)期從事村民自治研究的知名學(xué)者徐勇則從村民自治的內(nèi)在機(jī)理出發(fā)，認(rèn)為“村民自治有著強(qiáng)大的內(nèi)在價(jià)值，而且內(nèi)在價(jià)值必須要以一定的形式表現(xiàn)出來(lái)”[5]（P6）。村民自治具有自身的內(nèi)在運(yùn)行邏輯和強(qiáng)大發(fā)展動(dòng)力，河池市“黨群共治”創(chuàng)新正是基于農(nóng)村內(nèi)生需要，旨在激活村民自治內(nèi)生動(dòng)力，并由此帶來(lái)內(nèi)生性的制度創(chuàng)新，其通過(guò)挖掘和拓展自然村屯的內(nèi)部治理資源，對(duì)基層黨員進(jìn)行再組織與優(yōu)化，在實(shí)現(xiàn)基層黨組織引導(dǎo)治理作用的同時(shí)，激發(fā)農(nóng)民的自治動(dòng)力，利用農(nóng)村的內(nèi)生力量解決農(nóng)村社會(huì)問(wèn)題。

（二）該模式是在體制內(nèi)才獲得持續(xù)發(fā)展的

“村民自治作為一種本土化的民主形式，其良性運(yùn)行必須遵循一定的規(guī)則，這種規(guī)則外化就是可操作性的程序和制度?！盵6]（P84）從村民自治制度變遷的視角來(lái)看，其首先是由廣大農(nóng)民群眾在生產(chǎn)生活實(shí)踐中創(chuàng)造的，是一種自發(fā)的制度變遷，但同時(shí)村民自治的推廣和持續(xù)發(fā)展離不開國(guó)家一整套程序和制度的整合和推動(dòng)。村域基層治理新模式本質(zhì)上還是村民自治，是村民自治向“最后一公里”的有效延伸，來(lái)源于農(nóng)民的實(shí)踐，但又高于農(nóng)民的創(chuàng)造。盡管其具有強(qiáng)大的內(nèi)在價(jià)值和力量，如果沒(méi)有納入現(xiàn)有體制內(nèi)總結(jié)推廣，就沒(méi)有生命力?！包h群共治”模式“之所以得到推廣和完善，就是得益于黨和政府的支持，得益于黨和政府將它納入體制內(nèi)進(jìn)行運(yùn)作的結(jié)果”[7]（P95）。從與基層黨組織關(guān)系看，“黨群共治”的運(yùn)作方式有利于發(fā)展農(nóng)村黨員、延伸黨組織、發(fā)揮黨員作用，解決“黨在辦、官在做、民在看”的內(nèi)在動(dòng)力不足問(wèn)題，讓黨員干部回歸到群眾之中，是加強(qiáng)了而不是削弱了黨在村域基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位。從與建制村關(guān)系看，“黨群共治”并不是要“大包大攬”和“去村委會(huì)”，而是要在建制村內(nèi)尋求村民自治的空間，解決自然村屯治理“空置”問(wèn)題，改變過(guò)去建制村過(guò)于行政化的趨向。

（三）該模式強(qiáng)化了村民個(gè)體在村民自治中的主體地位

學(xué)界關(guān)于村民自治主體的界定主要有三種，包括“村民個(gè)人、村民集體、村或村委會(huì)”[8]（P13）。在村民自治實(shí)踐中，村民集體、村或村委會(huì)的自治主體地位往往容易得到體現(xiàn)，但村民個(gè)人的自治主體地位則常常被忽視。河池市“黨群共治”模式基本克服了這種缺陷，通過(guò)組織下移拉近黨群關(guān)系，強(qiáng)化了村民個(gè)人在村民自治中的主體地位，為提升村民自治的有效性提供了實(shí)現(xiàn)途徑。具體來(lái)說(shuō)：一是把公益事業(yè)和公共事務(wù)管理權(quán)下放給各自然村屯村民，調(diào)動(dòng)村民個(gè)人的主動(dòng)性、創(chuàng)造性，做到“群眾的事群眾辦”；二是對(duì)于村屯治理，堅(jiān)持“三放三不”原則，下放決策權(quán)、資金使用權(quán)、農(nóng)事管理權(quán)，不插手項(xiàng)目承建、項(xiàng)目資金使用和村屯民主事務(wù)運(yùn)作，做到“群眾的權(quán)群眾使”；三是對(duì)于農(nóng)民利益分配，堅(jiān)持“四個(gè)凡是”，即“凡是群眾集體收入由村屯依法安排、凡是群眾財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金足額發(fā)放、凡是扶貧資金直接對(duì)口群眾、凡是上級(jí)撥付的惠農(nóng)資金直接撥付村委”[9]（P59），做到“群眾的利群眾享”?！包h群共治”通過(guò)搭建以“黨群理事會(huì)”為核心的自治平臺(tái)，使村民能夠自覺(jué)參與到村莊事務(wù)決策中來(lái)，主動(dòng)思考自然村屯發(fā)展大計(jì)，是一種“協(xié)調(diào)式”“參與式”治理，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)“選舉式”體制管理村莊效率的不足，降低了村民參與村莊事務(wù)管理的難度，增強(qiáng)了村民參與村莊事務(wù)決策的積極性，提升了村域治理的實(shí)際成效。

三、“黨群共治”機(jī)制的完善和村民自治的有效實(shí)現(xiàn)

“黨群共治”作為群眾實(shí)踐的新事物，沒(méi)有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，盡管經(jīng)過(guò)不斷的探索實(shí)踐取得了較好的成效，但離理想的制度設(shè)計(jì)還有一定差距，實(shí)踐中對(duì)制度的認(rèn)識(shí)和操作還存在一些差異。創(chuàng)新“黨群共治”機(jī)制，促進(jìn)村民自治的有效實(shí)現(xiàn)，尚需要解決以下問(wèn)題。

（一）“黨群共治”和村民自治有效實(shí)現(xiàn)必須具備一定的條件

一種制度的有效實(shí)施和運(yùn)行離不開一定的條件支持，只有條件具備才能有效地實(shí)現(xiàn)。這里的條件，是指制度實(shí)施和運(yùn)行所依賴的“社會(huì)土壤”，只有合適的“社會(huì)土壤”才能有效實(shí)現(xiàn)。關(guān)于提升自治有效性的條件，經(jīng)典理論曾經(jīng)有所涉及。如“亞里士多德（Aristotle ）認(rèn)為，自治單元不能太大，太大了無(wú)法實(shí)施直接民主；托克維爾（Alexis de Tocqueville）認(rèn)為，美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠?qū)嵤┳灾闻c傳統(tǒng)和文化有關(guān)；馬克思（Kari Heimich Marx）指出，利益是自治和治理的基礎(chǔ)”[10]（P72）。經(jīng)典作家研究自治有效實(shí)施的條件，涉及規(guī)模程度、文化關(guān)聯(lián)、利益基礎(chǔ)等。雖然經(jīng)典作家以民族國(guó)家的治理為研究對(duì)象，但是與村民自治的道理是相通的，“黨群共治”和村民自治有效實(shí)現(xiàn)同樣受利益、文化、規(guī)模等因素的影響，各影響因素的功能和作用各不相同，其中，利益是首要條件，文化是思想條件，規(guī)模是關(guān)鍵變量。我國(guó)農(nóng)村情況千差萬(wàn)別，不同農(nóng)村地區(qū)內(nèi)外環(huán)境差別巨大，確定合理的“黨群共治”單元要因地制宜，切莫“一刀切”。

利益是核心，“黨群共治”需要建立在一定的利益單元基礎(chǔ)之上。村域利益單元的劃分，有“一村一利益單元”“多村一利益單元”，也有“一屯一利益單元”“多屯一利益單元”等，不同的利益單元形成不同的村域共同體。到底是建立在哪一層次上的利益單元更合適？“一村一利益單元”“多村一利益單元”過(guò)大，不利于群眾參與自治。目前的“黨群共治”是以屯為利益單元，將自治單元下移到屯一級(jí)，使自治單元與屯級(jí)利益單元較為一致，取得了較好的成效。但是，如果僅以屯為利益單位，搞“千篇一律”，無(wú)助于解決“多屯一利益單元”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，顯然是不切合農(nóng)村實(shí)際的。因此，超出單個(gè)自然村屯范圍，在“多屯一利益單元”基礎(chǔ)上考慮“黨群共治”，也不失是有益的嘗試，同時(shí)，這也是解決與農(nóng)村社區(qū)自治對(duì)接的需要。

“黨群共治”也離不開相連的文化。農(nóng)村的文化相連是有層次的，包括國(guó)家認(rèn)同、地方認(rèn)同、村落認(rèn)同，層次越低，認(rèn)同越高。同時(shí)文化相連也是多類型的，包括信仰、習(xí)俗、價(jià)值、情感等，對(duì)村民自治影響力依次降低。與建制村相比，自然村屯村民來(lái)往更為密切，組織目標(biāo)與村民信仰較為一致，共同信仰強(qiáng)固有力?！包h群共治”深受文化相連影響，文化相連程度決定“黨群共治”的有效程度，文化相連程度越是緊密，“黨群共治”越能凝聚共識(shí)。

“黨群共治”還要考慮適度的規(guī)模。人口規(guī)模和地域規(guī)模是影響“黨群共治”有效性的兩個(gè)變量，人口規(guī)模太多，無(wú)法參與自治；地域規(guī)模太大，無(wú)力參與自治?！包h群共治”規(guī)模不能太大，也不能太小，那么最有效的區(qū)間和位置應(yīng)在哪里？是建制村？還是屯？沒(méi)必要放在建制村一級(jí)，因?yàn)槿菀着c村“兩委”重合，河池市的做法是放在屯。但實(shí)踐中有些屯過(guò)小，只有兩三戶，有些屯又過(guò)大。筆者認(rèn)為，規(guī)模適度要綜合考慮黨組織、黨員、黨的領(lǐng)導(dǎo)和作用等多方面因素，應(yīng)當(dāng)是適度規(guī)模的基層黨建單元。

（二）“黨群共治”和村民自治有效實(shí)現(xiàn)必須以保障村民自治權(quán)為核心

村民自治權(quán)到底是“權(quán)力”抑或“權(quán)利”，學(xué)界有不同的爭(zhēng)論，歸納起來(lái)有 “權(quán)力說(shuō)”和“權(quán)利說(shuō)”。“權(quán)力說(shuō)”認(rèn)為自治權(quán)是自治組織管理自治事務(wù)的公共管理權(quán)力；“權(quán)利說(shuō)”認(rèn)為自治權(quán)是村民本身所享有的固有權(quán)利。“權(quán)力說(shuō)”主張，實(shí)際上是認(rèn)為村民自治權(quán)是政黨政權(quán)在村域社會(huì)的延伸，自治組織和村民之間是一種權(quán)力關(guān)系。筆者認(rèn)為村民自治權(quán)不具有支配性和強(qiáng)制性，并非權(quán)力，而是一種權(quán)利，它側(cè)重的不是權(quán)力的運(yùn)行而是權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，“黨群共治”不是圍繞權(quán)力展開的。保障村民自治權(quán)，就是要在村民自治制度框架內(nèi)，使村民能夠依法行使自己的權(quán)利并轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)成果，從而實(shí)現(xiàn)“三個(gè)自我”和“四個(gè)民主”?！包h群理事會(huì)”作為“黨群共治”的載體和表現(xiàn)形式，要保障和實(shí)現(xiàn)村民自治權(quán)，需要解決好以下幾個(gè)問(wèn)題。首先它是如何定位的，究竟是決策機(jī)構(gòu)還是執(zhí)行機(jī)構(gòu)？或是兼而有之？從“引、放、評(píng)、議”四項(xiàng)權(quán)利保障措施可以大致看出，其定位重在決策而非執(zhí)行。決策與執(zhí)行是相互關(guān)聯(lián)的，執(zhí)行會(huì)反作用于決策?！包h群理事會(huì)”缺乏剛性執(zhí)行，反過(guò)來(lái)也會(huì)影響到其在群眾中的權(quán)威性和認(rèn)同感，降低議事決策效能，最終自治權(quán)也難以得到充分、有效的行使和保障。其次，是合法性問(wèn)題，“黨群理事會(huì)”成員源于群眾，是村民自創(chuàng)的組織，能不能進(jìn)入國(guó)家法律調(diào)整的范疇，將決定其自身的合法性，進(jìn)而名正言順地成為村民維護(hù)自治權(quán)利的組織。再次，“黨群理事會(huì)”與村“兩委”銜接問(wèn)題，能不能完全承擔(dān)村“兩委”下發(fā)給村民小組的各項(xiàng)任務(wù)，取代村民小組？如果不能取代，其與村民小組職責(zé)權(quán)限如何劃分？與村“兩委”如何銜接？由于體制內(nèi)沒(méi)有明確規(guī)定，實(shí)踐中也面臨諸多擔(dān)憂，如一些項(xiàng)目實(shí)施權(quán)下放后，由于審計(jì)監(jiān)督制度仍不匹配導(dǎo)致部分下放項(xiàng)目無(wú)法承接等。這些問(wèn)題不解決，將影響到“黨群共治”模式的可持續(xù)性、可復(fù)制性問(wèn)題。

從宏觀層面看，盡管我們看到了“黨群共治”在推動(dòng)基層黨建和村民自治融合的成功實(shí)踐，但其微觀層面運(yùn)作存在的諸多有待解決的問(wèn)題，將在較大程度上制約村民自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)。保障村民自治權(quán)涉及到權(quán)利設(shè)置、權(quán)利運(yùn)行、權(quán)利救濟(jì)等多方面環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)間既相互獨(dú)立、又相互影響制約?！包h群共治”在權(quán)利設(shè)置上，要強(qiáng)化黨組織保障自治權(quán)實(shí)現(xiàn)的主導(dǎo)作用和村民享有自治權(quán)的主體地位；在權(quán)利行使上，要厘清“黨群理事會(huì)”與村“兩委”、村民小組的職責(zé)權(quán)限，解決“決難行”問(wèn)題，落實(shí)好“黨群理事會(huì)”基層自治功能；在權(quán)利救濟(jì)上，要加強(qiáng)對(duì)自治權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督管理，完善“群眾自評(píng)、村屯互評(píng)、黨委考評(píng)”和“利益扣除法、聲譽(yù)減損法、優(yōu)勝受益法”的“三評(píng)三法”監(jiān)督考評(píng)機(jī)制，防止和懲治“黨群理事會(huì)”損害村民利益的行為。

（三）“黨群共治”和村民自治有效實(shí)現(xiàn)必須解決好黨在村域的作用

村民自治的確立和實(shí)現(xiàn)，從根本上講是黨的有效領(lǐng)導(dǎo)、積極推進(jìn)的結(jié)果。因此，村域基層治理模式無(wú)論怎樣創(chuàng)新，都不能削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。在當(dāng)前的農(nóng)村基層民主建設(shè)實(shí)踐中，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和自治權(quán)關(guān)系進(jìn)行過(guò)許多的制度創(chuàng)新和有益探索，在建制村一級(jí)，村黨支部和村委會(huì)關(guān)系總體向好，但是拓展到自然村屯一級(jí)，就不是那么明朗。黨組織在自然村屯的覆蓋和工作普遍比較薄弱，各自然村屯差異也較大。有的自然村屯設(shè)有支部或黨小組，有些連黨員都沒(méi)有，根本談不上黨的作用的發(fā)揮?，F(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)一般只到建制村層面，但是從保持村域社會(huì)活力和有序發(fā)展來(lái)看，需要發(fā)揮黨組織在自然村屯的核心作用，現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)也證明具有必要性。因?yàn)橐粋€(gè)自然村屯就是一個(gè)社會(huì)，從組織設(shè)置上，既要有黨組織也要有自治組織。從人員組成來(lái)看，河池市“黨群理事會(huì)”根據(jù)本屯實(shí)際，選出5-9名黨員群眾代表組成，沒(méi)有黨員或黨員外出務(wù)工等無(wú)法正常議事的屯，則由村黨組織指派支部委員到該屯擔(dān)任理事會(huì)成員。問(wèn)題在于沒(méi)有黨員的自然村屯，要通過(guò)“外引”途徑才能成立黨群理事會(huì)，這無(wú)疑增加了理事的成本，而且由于“外引”的黨員不是本屯成員，黨員身份與自治主體身份不能合二為一，這會(huì)降低其履職的積極性，影響作用的發(fā)揮。其實(shí)，黨在村域社會(huì)的核心作用不是外在的、嵌入式的，而應(yīng)是融入式的，是工作的融合、利益的融合。只有這樣，才能走出了“黨權(quán)”和“自治權(quán)”的“兩張皮”困境，使得黨建從“虛”向“實(shí)”轉(zhuǎn)變。因此，加大在自然村屯一級(jí)黨員發(fā)展和培養(yǎng)的力度，解決“新鮮血液少”的問(wèn)題，無(wú)疑是發(fā)揮黨在村域治理中作用的關(guān)鍵。

“黨群共治”的“星星之火”發(fā)展成“燎原之勢(shì)”，需要“添柴和扇風(fēng)”，解決經(jīng)費(fèi)來(lái)源問(wèn)題。實(shí)踐中“黨群理事會(huì)”面臨的“柴火不足”問(wèn)題：一是活動(dòng)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于農(nóng)民群眾募捐，而農(nóng)民收入有限，募捐的可持續(xù)性存在問(wèn)題，導(dǎo)致黨組織“少活動(dòng)”；二是“黨群理事會(huì)”成員大多是無(wú)償義務(wù)貢獻(xiàn)，沒(méi)有工資酬勞，部分成員不能長(zhǎng)時(shí)間堅(jiān)持，導(dǎo)致工作“少激情”。而“扇風(fēng)不夠”主要表現(xiàn)為上級(jí)黨組織、基層政府和村“兩委”的助力不夠。因此，“黨群共治”作為一種新的嘗試，其創(chuàng)立時(shí)間積累不充分，理論體系不完善，亟需多方面的關(guān)懷和幫助，除了精神上的鼓勵(lì)外，還要有物質(zhì)激勵(lì)和政治關(guān)心，以提高其工作積極性，發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（四）“黨群共治”和村民自治有效實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在于提升群眾的參與度

群眾是村域基層治理的主力軍，是最直接的實(shí)施者和受益者。群眾的參與度，是村域基層治理能否取得長(zhǎng)效的決定性因素。由于城市化加速推進(jìn)和社會(huì)流動(dòng)的沖擊，一些自然村屯青壯年勞動(dòng)力大量外流，他們常年進(jìn)城務(wù)工或者在外經(jīng)商，導(dǎo)致自然村屯“空心村”問(wèn)題突出，村莊共同體意識(shí)淡化。更為重要的是城市化和社會(huì)流動(dòng)加速了村莊精英的流失，他們因?yàn)榻?jīng)營(yíng)有道，逐步落戶城市，遠(yuǎn)離村莊，參與理事的意愿在下降。大量人員外流和精英流失使得這些自然村屯的治理能力和治理體系建設(shè)難度加大，實(shí)踐中出現(xiàn)一些“黨群理事會(huì)”因?yàn)槿藛T缺失導(dǎo)致不能有效運(yùn)行下去。這些外出人員要參加村莊政治活動(dòng)，意味著必須放棄部分經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，承擔(dān)一定的物質(zhì)損失，如果他們的物質(zhì)損失大于政治參與的收益，那么不參與便成為自然的理性選擇。除此之外，“黨群共治”還面臨自覺(jué)性問(wèn)題，一些自然村屯存在一定程度的“等、靠、要”思想，“張口要政策，伸手要條件”；有的守株待兔等著政府下放大項(xiàng)目；有的村民“逢會(huì)不參加”；還有部分村民文化素質(zhì)較低，尚不具備為民辦事的能力。

“黨群共治”的有效運(yùn)作不但需要組織的建構(gòu)，更重要的是要解決好這一組織中人員參與能力提升的問(wèn)題。從短期看，在當(dāng)前村民群眾民主政治參與能力普遍不高的情況下，由黨組織介入加強(qiáng)對(duì)村域基層治理模式引領(lǐng)和改造力度，構(gòu)建與“黨群共治”實(shí)際需要相適應(yīng)的制度保障體系顯得尤為重要。河池市通過(guò)在自然村屯搭建以駐屯聯(lián)合黨小組、黨群理事會(huì)、戶主大會(huì)、產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)為主要內(nèi)容的“一組三會(huì)”自治平臺(tái)，拓展了群眾參與自治的新渠道。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，“黨群共治”的有效實(shí)現(xiàn)，有賴于群眾整體的自愿程度。自愿是一種自覺(jué)的行動(dòng)，而不是高強(qiáng)度的“動(dòng)員”和強(qiáng)制的“聚合”。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，開展“黨群共治”的自然村屯參與的自愿程度比較高，自治成效就比較大。同時(shí)，要根據(jù)人口的變化，建立一個(gè)與外出務(wù)工人員有效的溝通平臺(tái)，互通信息，引導(dǎo)他們關(guān)心村莊事務(wù)，參與村莊政治。

總之，村民自治具有強(qiáng)大的內(nèi)在價(jià)值，只要保持村民自治組織體系的開放性，新的生長(zhǎng)點(diǎn)就會(huì)不斷出現(xiàn)。“黨群共治”模式是村民自治向下發(fā)展成功“落地”的生動(dòng)體現(xiàn)，反映了自治回歸本源的發(fā)展規(guī)律?！包h群共治”是農(nóng)村基層民主政治發(fā)展的需要，是“黨”“群”結(jié)合的創(chuàng)新，它的發(fā)展離不開“黨治”與“自治”的良性互助，一方面，要發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，黨的領(lǐng)導(dǎo)是融入性的，不是嵌入性的；另一方面，要發(fā)揮群眾的主體作用，堅(jiān)持以群眾參與為動(dòng)力，以自治權(quán)利保障為核心。只有這樣，才能從根本上夯實(shí)村域基層治理持續(xù)發(fā)展的組織基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)，形成協(xié)同共治格局。

注釋：

①文章的部分?jǐn)?shù)據(jù)素材來(lái)源于2015年12月31日在廣西河池宜州市召開的“中國(guó)第一個(gè)村民委員會(huì)成立35周年暨基層治理理論研討會(huì)”會(huì)議資料以及筆者在河池市的調(diào)研。

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責(zé)任編輯朱天義