水權(quán)試驗改變了什么

周宏春

農(nóng)民根據(jù)水權(quán)證標(biāo)注的水量購買水票，先交水票后用水，相當(dāng)于有了糧票才能買糧一樣

水權(quán)，是一個地區(qū)的取水權(quán)或用水權(quán)，本質(zhì)上屬于當(dāng)?shù)鼐用竦纳鏅?quán)、發(fā)展權(quán)，在“滴水貴如油”的干旱地區(qū)尤其如此。

水權(quán)制度，包括分配制度、交易制度、激勵與約束機制、監(jiān)督管理制度等一系列制度安排。調(diào)水源頭區(qū)得到補償，也是以水權(quán)交易制度作基礎(chǔ)的。

用“油鍋撈錢”的方式來“三七分水”的故事，在黃河中下游的山西、河南等地曾廣為流傳，其真實性無從考證，但從中能看出，各地對水的渴求及對用水權(quán)的爭奪，自古就有。在一些地區(qū)，至今還存在英雄崇拜情結(jié)及祭拜等活動。

在內(nèi)蒙古阿拉善居延綠洲上的沙地湖泊水面，群鴨在覓食

實際上，無論是古代的“撈錢分水”，還是現(xiàn)代對降雨的人工干預(yù)，都是對雨水時空分布不均的重新調(diào)配，目的是滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展對水資源的需求，同時提高水資源利用效率。

利用市場機制提高水資源的利用效率，中國已有很多成功案例。

進入新世紀(jì)以來，水利部推動中國西北地區(qū)開展節(jié)水型社會的實踐表明，完善水權(quán)制度，建立水權(quán)市場，可以達到提高水資源利用效率的效果。

“水票”試驗

甘肅省張掖市是國內(nèi)最早開展節(jié)水型社會建設(shè)的試點市之一，主要從明晰水權(quán)入手，形成“總量控制、定額管理、配水到戶、公眾參與、水量交易、水票流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)一體”的節(jié)水型社會運行機制，取得明顯成效。

張掖在實施用水總量控制和定額管理的實踐中，“水票”是意義重大的制度創(chuàng)新：農(nóng)民根據(jù)水權(quán)證標(biāo)注的水量購買水票，先交水票后用水，相當(dāng)于有了糧票才能買糧一樣。

這一制度設(shè)計和實施的前提條件是水資源的稀缺性。

“水票”類似于地方“糧票”，只能在局部地區(qū)流通。農(nóng)民按實際情況分配一定的用水指標(biāo)，用水超過定額指標(biāo)后，需要從有節(jié)余的農(nóng)民手中購買水票，節(jié)余水票僅能在同一條水渠系統(tǒng)內(nèi)轉(zhuǎn)讓。

一張水票連接著政府、市場和農(nóng)戶，承載了水權(quán)、水價和水市場，可以大大降低水權(quán)的管理成本和交易成本。其中的標(biāo)的物水及其相關(guān)制度安排，類似于“水銀行”，使水權(quán)在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)成為可能。

從2002年年初起，張掖黑河流域按照既有規(guī)劃，在全市范圍內(nèi)開始經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)水工程建設(shè)和以水權(quán)為中心的用水制度改革，取得了較好效果。

黑河是中國西北地區(qū)較大的內(nèi)陸河，流經(jīng)青海、甘肅、內(nèi)蒙古三?。▍^(qū)）。黑河下游的額濟納綠洲是阻擋風(fēng)沙侵襲、保護生態(tài)的天然屏障。中下游地區(qū)極度干旱，早在明末清初中下游就出現(xiàn)用水矛盾。清雍正四年（1726年），駐甘巡撫年羹堯訂立“均水制”，即每年芒種前封閉上段渠口10天，給下游高臺及鼎新灌區(qū)放水，并藉強大的軍事力量予以實施。

而今，通過各級政府的共同努力，實現(xiàn)了黑河分水目標(biāo)，在提高用水效率的同時，也使中國第二大內(nèi)陸河在下游斷流多年后重新有了流水，干涸多年的東居延海重新實現(xiàn)碧波蕩漾，節(jié)水型社會建設(shè)取得預(yù)期成效。

灌區(qū)新探索

梨園河灌區(qū)位于河西走廊中段的張掖市臨澤縣南部，是一個從黑河支流梨園河引水的大型自流灌區(qū)。由于水系年久失修，用水效率低下，管理方式陳舊，農(nóng)民節(jié)水意識不強，農(nóng)業(yè)灌溉定額偏高，日益突出的水資源供需矛盾成為灌區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的制約因素。

自2000年開始，灌區(qū)對各項水利工程進行大規(guī)模的配套建設(shè)和節(jié)水改造，并確定了5項任務(wù)：建立用水總量控制指標(biāo)，并將用水總量指標(biāo)層層分解到各鄉(xiāng)村，落實到每個用水單位（用水戶）;建立灌區(qū)各行業(yè)用水定額指標(biāo)體系，合理設(shè)立各行業(yè)單位產(chǎn)品的用水定額指標(biāo);建立定額水價核算體系，定額內(nèi)用水實行基本水價，超額用水加價收費;建立水權(quán)交易規(guī)則，在政府宏觀調(diào)控下，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用;建立完善的用水協(xié)調(diào)監(jiān)督機制，建設(shè)水計量設(shè)施并規(guī)范監(jiān)測措施。

同時，探索形成了“灌溉管理單位+用水者協(xié)會+用水戶”的管理體系。以村為單位組建用水者協(xié)會，并由農(nóng)民選舉產(chǎn)生，負責(zé)將水權(quán)分配至各農(nóng)戶;向農(nóng)民出售水票，養(yǎng)護配套水利設(shè)施，調(diào)解水務(wù)糾紛。

用水制度改革，特別是“水票”制度的實施，堵住了亂收費的“由頭”，農(nóng)民也開始精打細算用水，琢磨節(jié)水辦法，隨意浪費水資源的現(xiàn)象大大減少，負擔(dān)也大為減輕。比如，過去用水量大的大塊田地，現(xiàn)在改成用水少的小塊田地;私自開荒、偷水、搶水等現(xiàn)象銷聲匿跡，用水糾紛也大大減少。

寧夏、內(nèi)蒙古等中國西北能源富集地區(qū)，通過水權(quán)交易，從農(nóng)民手中置換出水資源，不僅改變了傳統(tǒng)的大水漫灌的耕作方式，也能“以水定產(chǎn)”，促進能源開發(fā)和工業(yè)發(fā)展，以水資源的可持續(xù)利用支撐當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

甘肅省張掖市農(nóng)民使用的“水票”

節(jié)水“領(lǐng)跑者”

“十三五”期間，國家發(fā)改委將會同水利部一起實施節(jié)水“領(lǐng)跑者”制度，以提高水資源利用效率，反對用水中的浪費。

在政策措施上，國家將加大財政資金投入，對節(jié)約和循環(huán)利用水資源、非常規(guī)水源開發(fā)利用、先進適用技術(shù)研發(fā)示范工程等予以必要的支持。

首先，加快高耗水行業(yè)節(jié)水改造。對電力、鋼鐵、石油化工、化工、造紙、紡織等高耗水行業(yè)實施節(jié)水改造，大力推廣高效冷卻、熱力系統(tǒng)節(jié)水、洗滌節(jié)水等節(jié)水工藝和技術(shù)，加快淘汰落后生產(chǎn)能力、工藝、技術(shù)和設(shè)備。

其次，鼓勵企業(yè)建立用水統(tǒng)計臺賬，完善節(jié)水管理。開展高耗水行業(yè)節(jié)水診斷和水效對標(biāo)活動，大幅降低單位產(chǎn)值的水資源消耗強度。從操作看，高爾夫球場、洗浴業(yè)等耗水量大的服務(wù)業(yè)，可以借鑒能源合同管理模式開展節(jié)水服務(wù)，切實降低國民生產(chǎn)總值的水強度。

需要指出的是，水權(quán)、水權(quán)交易及其制度設(shè)計有一定的前提、邊界和約束條件：前提條件是水資源的稀缺性;覆蓋范圍大到某個流域、小到某條引水渠;跨流域調(diào)水并支付一定的費用，也屬于水權(quán)交易類型，而激勵和約束是保證水權(quán)交易成功的制度安排，不可或缺。

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部研究員）