新常態(tài)下基層政府治理的模式探析

王　進(jìn)，禹　瀟

（延安大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西 延安 716000）

新常態(tài)下基層政府治理的模式探析

王進(jìn)，禹瀟

（延安大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西 延安 716000）

基層治理作為黨和國家在鄉(xiāng)村社會治理能力和執(zhí)政能力的最直接體現(xiàn)，治理的法治化和有效性更是群眾對國家治理能力的判斷標(biāo)準(zhǔn)。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，基層政府面臨著職能的轉(zhuǎn)型，文章選取延安市作為研究對象，通過分析我國的基層政府組織的演變歷程、基層政府組織的職能和角色、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織及其現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理制度存在的問題和不足以及所面臨的挑戰(zhàn)，提出延安市的基層政府治理改革和創(chuàng)新措施使其適應(yīng)新常態(tài)的發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；法治化；政治邏輯；治理理念

新常態(tài)一詞是2014年習(xí)近平總書記在河南進(jìn)行考察的時候首次提出，六個月后進(jìn)行了進(jìn)一步的闡述，認(rèn)為新常態(tài)就是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新階段，即我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入了從舊常態(tài)到新常態(tài)的一個發(fā)展階段。這種經(jīng)濟(jì)上的新常態(tài)要求一種創(chuàng)新的、穩(wěn)定的宏觀調(diào)控思路和方式來解決當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會問題。但是，這種新常態(tài)不單單局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在當(dāng)前我國政府處于重要的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型時期，這種經(jīng)濟(jì)新常態(tài)從結(jié)構(gòu)升級、要素驅(qū)動等方面推進(jìn)中國政治生活進(jìn)入新階段，中國政治呈現(xiàn)新常態(tài)。新常態(tài)理念要求我國政府及其領(lǐng)導(dǎo)人基于戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的眼光，從經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的發(fā)展視角推動政治、環(huán)境、文化和社會的新常態(tài)，從而將新常態(tài)理念擴(kuò)展到國家發(fā)展的各個層面：政治新常態(tài)要求創(chuàng)新社會治理體制，倡導(dǎo)新型社會治理理念和方式來推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)治理的法治化、多元化、高效化和協(xié)同化；經(jīng)濟(jì)新常態(tài)要求從經(jīng)濟(jì)速度增長、結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級以及要素、投資和創(chuàng)新的動力驅(qū)動等方面來實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展；環(huán)境新常態(tài)要求從綠色生態(tài)理念出發(fā)，整合社會資源、力量，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，構(gòu)建一種生態(tài)治理的多元長效機(jī)制；文化新常態(tài)要求從文化產(chǎn)業(yè)、公共文化構(gòu)建、文化的業(yè)態(tài)建設(shè)等方面創(chuàng)新一種多元價值的文化理念，構(gòu)建適用于新常態(tài)的多元文化價值體系；社會新常態(tài)從整體上要求樹立一種多元價值觀來對社會的各個領(lǐng)域進(jìn)行全面的深化改革使其緊跟國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的進(jìn)程來實(shí)現(xiàn)國家的全面發(fā)展。

一、我國基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度的演變

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為組織實(shí)體從國家制度和統(tǒng)治工具的視角來看，對于國家政府在鄉(xiāng)村社會中發(fā)揮其治理職能有著不可替代的作用和功能，它的組織制度、規(guī)模和管理職能伴隨著中華民族的歷史變遷同樣經(jīng)歷了變革。幾千年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的制度和結(jié)構(gòu)設(shè)置順應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在不斷演變［1］。從西周時期開始建立“鄉(xiāng)制”開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就作為地方組織來實(shí)施基層管理，制度方面也經(jīng)歷了“鄉(xiāng)官制”“職役制”“自治制”等歷史演變，直至清朝光緒年間首次提出“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”的理念。在民國時期發(fā)展成一種集黨政權(quán)力和社會、政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)力高度集中的金字塔式的權(quán)力結(jié)構(gòu)，政府組織從縣一級擴(kuò)散到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。在這里我們對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的研究重點(diǎn)主要集中1949年新中國建立后的幾次較大的調(diào)整［2］。

新中國成立后的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的演進(jìn)經(jīng)歷了6個階段。第一階段（1949-1958年），正式確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的政權(quán)組織，村一級退出了國家政權(quán)體系，同時在農(nóng)村社會實(shí)行土地改革和基層政權(quán)建設(shè)來推行基層行政機(jī)構(gòu)的改革，這一時期的政府管理方式主要是選派干部委員進(jìn)行集體領(lǐng)導(dǎo)；第二階段（1958-1980年），這一時期農(nóng)村社會在毛澤東同志實(shí)行“農(nóng)業(yè)合作社組織”的主張下實(shí)行“人民公社化”管理，人民公社集國家行政管理和經(jīng)濟(jì)管理于一身來實(shí)行“政社合一”的管理制度，管理者以各級農(nóng)村干部為主，但干部嚴(yán)重匱乏；第三階段（1980-1985年），作為我國進(jìn)入改革開放的歷史新階段，重新確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為我國最基層的政權(quán)組織，在鄉(xiāng)村社會實(shí)行“鄉(xiāng)政村治”的治理模式，政府干部依然沿用之前的機(jī)構(gòu)和人員編制；第四階段（1986-1998年），這一階段中央通過兩次深化改革來推動農(nóng)村基層政權(quán)的演變，分別為1986-1989年的“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”改革和1990-1997年的“縣鄉(xiāng)綜合”改革，“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的規(guī)模進(jìn)行界定的同時標(biāo)志著農(nóng)村社會“村民自治”進(jìn)入一個初期的運(yùn)作階段，“縣鄉(xiāng)綜合改革”解決了基層政府與國家的政權(quán)隸屬問題和服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會的服務(wù)體系建立；第五階段（1999-2008年），通過協(xié)調(diào)農(nóng)村稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革對農(nóng)村社會進(jìn)行綜合改革，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和政府財(cái)政歸屬，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置基本完成和穩(wěn)定；第六階段（2009-2012），在對第五階段進(jìn)行完善的基礎(chǔ)上，我國政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)實(shí)行深化改革來確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的數(shù)量，這一任務(wù)于2012年已全部完成（見表1）。

表1　2013年各省（市）鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理是政府組織自身底層政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化措施，實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理，是國家了解底層人民群眾政治和經(jīng)濟(jì)利益訴求的最直接方式，能夠協(xié)調(diào)和保障上級政府組織和農(nóng)村居民群眾之間的平衡狀態(tài)，同時推動農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展［3］。當(dāng)前新常態(tài)下，應(yīng)從基層政府職能轉(zhuǎn)變的角度出發(fā)去定義基層政府治理的內(nèi)涵。為適應(yīng)和協(xié)調(diào)當(dāng)前社會各領(lǐng)域的快速轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理應(yīng)該是新型治理理念和治理方式的一種結(jié)合，在國家大的政策環(huán)境背景下，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織在治理理念的引導(dǎo)下通過運(yùn)用多樣且民主的治理方式來實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的管理。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理模式的變遷伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織機(jī)構(gòu)的演變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理作為國家能力在鄉(xiāng)村社會的最直接體現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的好與壞直接影響民眾對國家治理能力的判斷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理模式的演變歷程，不僅表明我國政權(quán)體制的變化過程，同時也是政府職能角色的變化過程。

政權(quán)體制經(jīng)歷了新中國建立時期的“議行合一”的治理模式，人民公社化時期的“政社合一”的治理模式，現(xiàn)行的是起始于改革開放時期的“鄉(xiāng)政村治”的治理模式。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)選民直接選舉產(chǎn)生的人民代表組成，代表人民行使國家權(quán)力。在這種“壓力型體制”下，伴隨著農(nóng)村村民自治制度的實(shí)施以及全民稅費(fèi)改革的展開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理開始面臨眾多的困難。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任和權(quán)力之間的不對等關(guān)系導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力削弱。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政職能與他們的社會公共管理職能的落差造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然延續(xù)著汲取型政府的行政方式，而未能有效向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有足夠的財(cái)權(quán)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些社會保障性支出無法實(shí)施。最后，最主要的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的關(guān)系，鄉(xiāng)政和村治之間的矛盾導(dǎo)致政府治理能力的削弱。因此，必須要探索創(chuàng)新和尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的一種新型模式，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的持續(xù)性發(fā)展提供一個好的機(jī)制和框架。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的變化刺激著政府組織職能的不斷改變，新中國成立初期到改革開放之前的代理型政府，20世紀(jì)80年代興起的謀利型政府，再到1998年為推動政府職能的根本性轉(zhuǎn)變，促使居民參政議政意識不斷增強(qiáng)的服務(wù)型政府建設(shè)，都表明政府職能根本上的一種轉(zhuǎn)變，從原來的控制者變?yōu)榻M織者和服務(wù)者，政府的職能也從“管理”轉(zhuǎn)化為“治理”，政府的職能也不再一味地表現(xiàn)為“指標(biāo)型”管理，而是以“引導(dǎo)型”管理為主。這種理念也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)指明了方向，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織致力于把自身建設(shè)成為“以科學(xué)決策、行政高效為特征，以廉潔誠信、公正依法為原則，以公眾滿意為標(biāo)準(zhǔn)”的服務(wù)型政府。

在新常態(tài)理念的引導(dǎo)下，當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理衍生出更加深刻的內(nèi)涵。這要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在多元化、全球化的治理理念下仍發(fā)揮其作為治理主體的作用，引入多樣且民主的治理方式去平衡協(xié)同治理機(jī)制下治理主體（政府、中間性組織、社會、市場等）之間的關(guān)系，通過政府主導(dǎo)、其他組織輔助的方式來實(shí)現(xiàn)法治化治理，保證治理過程的公開性和民主性，最終推動當(dāng)前社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。實(shí)質(zhì)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為治理的結(jié)構(gòu)和功能構(gòu)建了一個有機(jī)的整體。

三、新常態(tài)下延安鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的現(xiàn)狀

集中華民族圣地和中國革命圣地于一身的延安，其獨(dú)特的地理特征以及歷史文化因素造就了延安地區(qū)獨(dú)特的風(fēng)土人情。延安作為中國現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的早期探索地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理具有欠發(fā)達(dá)地區(qū)的許多共性特征。治理結(jié)構(gòu)主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與各村民委員會的關(guān)系等等。新中國成立以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的性質(zhì)、職能、政權(quán)體制等都經(jīng)過了多次調(diào)整和變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理經(jīng)歷過一個長期的變化過程。從上世紀(jì)90年代以來，延安的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)政治的體制變化經(jīng)歷過兩次改革，確立了如下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布（見表2）。通過對延安地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)查分析，我們發(fā)現(xiàn)延安鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理存在一些深層次的問題。接下來，我們就從理論層次上來對問題進(jìn)行分析，問題主要表現(xiàn)在三個邏輯層面［4］。

表2　延安市各縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布（數(shù)量）

從職能邏輯上分析，我們發(fā)現(xiàn)延安一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不受法律和社會的有效制約，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理上表現(xiàn)出“無限政府”的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)不清問題。這可能主要是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)一級政府對于職能定位的不準(zhǔn)確性所造成的。從理論上來看，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政職能與時代的要求不相符合。這是因?yàn)槟壳拔覀儸F(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政職能并沒有隨著行政體制的確立而發(fā)展成熟，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該干什么、不該干什么，仍然缺乏系統(tǒng)性的規(guī)范。主要體現(xiàn)在以下兩個方面，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級在很大程度上表現(xiàn)為無限政府。但事實(shí)上工作任務(wù)沒有徹底地理清和劃分，在治理活動上也無法控制治理的力度。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又表現(xiàn)出“殘缺性政府”的特點(diǎn)，這是由于隨著政府行政體制的改革，直線型管理部門的不斷增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所能行使的職權(quán)也不能完全表現(xiàn)出來［5］。在這樣的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法發(fā)揮其作為一級完備政府的作用，職能被動地成為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，發(fā)揮著無限政府的作用。

從組織邏輯上看，延安市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的設(shè)置隨意性過大，組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置缺乏約束力。這表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)的臃腫以及人員的膨脹，同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員的膨脹同組織設(shè)置原則不協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員結(jié)構(gòu)不合理，使得一部分人員無事可做，而另外一部分有能力者不能休息。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織機(jī)構(gòu)是依法為了實(shí)現(xiàn)組織的高效運(yùn)行所設(shè)置，但是在現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置的隨意性過大，機(jī)構(gòu)和人員處于不斷膨脹的狀態(tài)。例如吳起鎮(zhèn)位于吳起縣中部，為全縣政治、經(jīng)濟(jì)、交通、文化中心，轄區(qū)范圍多達(dá)18個行政村。隨著吳起縣對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的重新規(guī)劃，吳起鎮(zhèn)憑借著其獨(dú)特的發(fā)展在行政規(guī)劃上建立吳起街道辦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府也從當(dāng)初的十幾個人發(fā)展到幾十甚至上百人。我們都知道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般有五套班子，黨委、政府、人大、紀(jì)檢以及武裝部。這就造成了現(xiàn)行的政府體制下機(jī)構(gòu)和人員過多，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管理機(jī)制的僵化現(xiàn)象。

從政治邏輯上來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理存在著責(zé)任與權(quán)力脫節(jié)的問題。表現(xiàn)為權(quán)力與責(zé)任無法銜接，權(quán)力大于責(zé)任，會導(dǎo)致權(quán)力的濫用或者特權(quán)現(xiàn)象，反之則容易造成政策無法得到有效施行，所以必須做到權(quán)責(zé)相稱。保持職、權(quán)、責(zé)的平衡和一致，首先要明確劃分各個行政機(jī)構(gòu)的職能和相應(yīng)的職責(zé)范圍，并根據(jù)其所承擔(dān)的職責(zé)和職能，授予相應(yīng)的行政權(quán)力。但是我們發(fā)現(xiàn)吳起鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府所需要承擔(dān)的日常性工作任務(wù)就有多達(dá)30多項(xiàng)，但是需要處理這么多項(xiàng)事務(wù)的政府組織卻并沒有足夠支撐他們工作的權(quán)力，除了僅有的部分財(cái)政預(yù)算權(quán)和事項(xiàng)決定權(quán)力外，許多事權(quán)、人權(quán)和財(cái)權(quán)卻高度集中在上級部門。因?yàn)槿狈ω?cái)權(quán)，這就導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織出現(xiàn)財(cái)政超負(fù)荷現(xiàn)象，債務(wù)繁重也就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織行政權(quán)責(zé)不配套的一個顯著問題。

除了上述這三個問題，吳起鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織還面臨其他的困難。延安作為煤炭資源城市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的主要來源就是煤炭產(chǎn)業(yè)，但是近年來，由于國際煤炭價格的影響，導(dǎo)致居民收入的嚴(yán)重下滑，同時，伴隨著新常態(tài)下我國的經(jīng)濟(jì)增長從高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚僭鲩L，財(cái)政收入壓力增大，尤其是延安這種收入嚴(yán)重下滑的地區(qū)，收支矛盾突出，也就導(dǎo)致政府的財(cái)政困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的自身建設(shè)也是延安鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一大難題。一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無法跟上新型治理體制的要求，工作方式仍然表現(xiàn)為強(qiáng)制性政府的特點(diǎn)，導(dǎo)致了新型政府治理工具無法得到滿足，也無法適應(yīng)當(dāng)前的政府執(zhí)政要求。從延安來看，延安的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理受早期的計(jì)劃體制、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識和一部分戰(zhàn)爭時期的工作方式方法的影響，治理方式還是相對來說比較落后，依然實(shí)行一種行政控制式、命令式的簡單粗暴的工作方法為主的治理方式，但是事實(shí)上，這種陳舊的方式方法已經(jīng)無法適應(yīng)新時期我們對政府治理能力的要求，這樣的治理方式在一定程度上挫傷了農(nóng)民的積極性［6］。從我們對吳起鎮(zhèn)相關(guān)資料的研究中來看，深受傳統(tǒng)行政管理的影響，吳起鎮(zhèn)在行政決策上依然延續(xù)早期上級行政控制式的治理方式。

四、“421”治理對策

為了實(shí)現(xiàn)促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，解決延安鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中存在的問題，應(yīng)引入“421”治理理念來對延安的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理進(jìn)行創(chuàng)新和改革［7］。

“四個政府”概念要求我們把當(dāng)前的政府轉(zhuǎn)化為集“法治政府”“創(chuàng)新政府”“廉潔政府”“服務(wù)型政府”為一體的新型政府［8］?！胺ㄖ握币蠡鶎诱M織用法治的思維方式發(fā)揮政府的作用，要求領(lǐng)導(dǎo)干部以公平正義為基礎(chǔ)，以法律為準(zhǔn)繩，在這方面，延安市開展基層干部常務(wù)會議法律學(xué)習(xí)，并對基層干部進(jìn)行依法行政情況考察和法律知識測試制度［9］?！皠?chuàng)新政府”要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織行政運(yùn)行機(jī)制上創(chuàng)新，需要做到以下幾個方面，一是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策機(jī)制，二是改革執(zhí)行機(jī)制，基層政府組織要學(xué)會適當(dāng)?shù)姆艡?quán)，把那些需要村民自治或者企業(yè)自治的事務(wù)還給他們，在這一點(diǎn)上，延安的黃陵和延川縣做得比較好，他們根據(jù)工作發(fā)展的需求組建工作隊(duì)或者工作項(xiàng)目組，整合各種資源，靈活機(jī)動地推進(jìn)各項(xiàng)工作的實(shí)施?！傲疂嵳币蠼⒑屯晟朴行У谋O(jiān)督機(jī)制，從政府的內(nèi)部和外部分別建立完善的監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)部要防止成員的不軌行為，而外部也需要廣大人民群眾的監(jiān)督，來確保各項(xiàng)事務(wù)有機(jī)的運(yùn)行，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力行使的民主性和公平性，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)作的制約和監(jiān)督體系，完善作風(fēng)建設(shè)長效機(jī)制。“服務(wù)型政府”要求我們應(yīng)該改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效管理機(jī)制，以科學(xué)的發(fā)展觀來創(chuàng)新考核的方式方法，在當(dāng)今的市場經(jīng)濟(jì)條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作績效的考核應(yīng)更多地圍繞農(nóng)民的生活質(zhì)量和政府公共服務(wù)水平來確定，以反映人民生活水平的變化和政府公共服務(wù)能力的高低。

“兩力建設(shè)”要求政府在治理的過程中推進(jìn)長效機(jī)制來提升政府的執(zhí)行力和公信力。提升政府的執(zhí)行力需要從“人”和“事”兩方面來考慮，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部素質(zhì)方面的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。建設(shè)一個適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展、符合政府變革創(chuàng)新的高素質(zhì)的干部隊(duì)伍，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的一個關(guān)鍵。人本身的能力以及治理人所能發(fā)揮的主觀能動性是治理過程中最重要的。而分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作所需要滿足的治理人的條件，我們發(fā)現(xiàn)一個合格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部需要滿足以下六種能力，即科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展的能力、聯(lián)系實(shí)際解決問題的能力、廉潔執(zhí)政的能力、解決矛盾維護(hù)安定的能力、有效開展群眾工作的能力以及掌握服務(wù)群眾組織的能力。而政府的公信力則主要體現(xiàn)在政府處理事務(wù)的效率和效果，廣泛聽取人民群眾的意見，制定可以真實(shí)反映人民群眾需求的政策。提升干部的執(zhí)行力要做到，一是開展大規(guī)模的干部培訓(xùn)，以適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理創(chuàng)新后的本職工作為目標(biāo)，以提高適應(yīng)能力為重點(diǎn)，通過創(chuàng)新培訓(xùn)的方式方法，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部向?qū)W習(xí)型、能力型、服務(wù)型轉(zhuǎn)變；二是精簡分流一批干部，在之前的內(nèi)容中已經(jīng)介紹過延安鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門面臨著機(jī)構(gòu)臃腫，人員膨脹的問題，所以在提升政府治理能力的要求下，應(yīng)深化簡政放權(quán)改革，創(chuàng)新完善財(cái)政管理機(jī)制；三是漸進(jìn)式推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，改革和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選拔與任用，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部的群眾認(rèn)可程度和他們的競爭能力，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部班子的僵化問題，從而增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的競爭感、危機(jī)感和責(zé)任感，以激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)班子的活力、動力和社會創(chuàng)造力。

“一化”，即要求各基層政府促進(jìn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化，全面加強(qiáng)政府的自身建設(shè)［10］。要求政府在以下幾種關(guān)系上發(fā)揮主動性。一是在市場經(jīng)濟(jì)和村民自治條件下的國家與農(nóng)民之間的分權(quán)關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理對農(nóng)民來說，實(shí)質(zhì)上只是扮演一種國家的代言人的角色，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在現(xiàn)行的市場經(jīng)濟(jì)條件下，調(diào)整鄉(xiāng)村之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)，加大放管結(jié)合的改革力度，發(fā)揮市場在資源配置和整合中的能動作用。二是要在權(quán)力結(jié)構(gòu)的配置上處理好縣區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的事權(quán)、財(cái)權(quán)以及人權(quán)，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的自主權(quán)，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理改革提供足夠的治理空間。三是要處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村黨組織和村委會之間的關(guān)系。同時，治理能力的現(xiàn)代化要求政府考慮治理方式的選擇。治理方式的選擇必須滿足因地制宜、因時制宜、因事制宜的原則，按照不同的事務(wù)需要不同的治理方法，也需要不同的治理方式來輔助。治理方式的改革需要從以下入手：一是法治工具的使用。法治具有規(guī)定的準(zhǔn)確性、公開性和普遍的強(qiáng)制約束力，依法治國是我國的基本治國方略，也是現(xiàn)代政府基本的治理原則和手段。從改革開放之后延安的情況來看，依法治國的重點(diǎn)和難點(diǎn)是依法行政，建設(shè)法治國家的關(guān)鍵在于建設(shè)法治政府。二是對傳統(tǒng)治理方式的改進(jìn)。傳統(tǒng)的管理是一種指標(biāo)型管理，治理的強(qiáng)制性較大，群眾或者他們的服務(wù)對象沒有被考慮在內(nèi)，導(dǎo)致群眾對政府治理的認(rèn)可度降低。同時，公眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不確定感使得傳統(tǒng)治理方式的效果削弱。所以我們必須對治理方式進(jìn)行創(chuàng)新，引入財(cái)政性工具等。三是在信息技術(shù)的支撐下對治理方式進(jìn)行創(chuàng)新改革，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用下，各地都開始建立電子政務(wù)系統(tǒng)，目前延安有一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)建立了電子政府系統(tǒng)，例如吳起縣，但是目前的系統(tǒng)并不完善，因?yàn)榫W(wǎng)站只能檢索到縣一級，而作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的吳起鎮(zhèn)的資料在電子政務(wù)系統(tǒng)上相對較少，這就導(dǎo)致了群眾并沒有真正參與到政府治理的過程當(dāng)中。所以在信息技術(shù)支撐下，必須把電子政務(wù)系統(tǒng)這種新型的政府管理模式進(jìn)行完善，創(chuàng)建一個公開透明的政府。

“421”治理理念主要強(qiáng)調(diào)的是在治理現(xiàn)代化理念下幫助基層政府從根源處落實(shí)工作，從多方面改進(jìn)，進(jìn)一步提升了治理的能力和效力。我們基于地方組織法的研究視角，對延安市地方政府治理模式進(jìn)行分析，地方組織法從地方人大、人大常務(wù)委員會和地方政府三個方面入手，但由于前兩者在地方治理中的實(shí)際推動作用有限，只有一些社會保障作用，所以我們主要考慮的還是地方人民政府的積極作用。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系構(gòu)建的角度出發(fā)，根據(jù)地方組織法的相關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方人民政府對地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等領(lǐng)域起主導(dǎo)作用，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的過程中發(fā)揮最重要治理主體的作用，對本區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、文化、財(cái)政等各領(lǐng)域在國家大政策下實(shí)現(xiàn)自治。對于治理體系的構(gòu)建，地方政府在政策支持和政府各部門職能保障下，協(xié)調(diào)各經(jīng)濟(jì)利益組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)等領(lǐng)域問題的解決，最終構(gòu)建由政府主導(dǎo)、市場主體參與的資源對接平臺，建立多元主體協(xié)同共治的新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制的研究出發(fā)，地方自治法規(guī)定地方人民政府必須發(fā)揮其權(quán)利保障作用和政府監(jiān)督作用，從財(cái)政保障機(jī)制、監(jiān)督約束機(jī)制、協(xié)作共享機(jī)制和經(jīng)營管理機(jī)制等方面入手建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的長效管理機(jī)制。從地方政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的任務(wù)設(shè)置角度分析，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理內(nèi)容方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的根本任務(wù)是在國家方針指導(dǎo)下，貫徹落實(shí)三農(nóng)問題的措施，在治理結(jié)果方面，最主要的任務(wù)是維持社會穩(wěn)定、推動社會管理并最終實(shí)現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化，在治理方式上，要求政府建立依法執(zhí)政的多元主體治理方式。總之，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的任務(wù)設(shè)置上，政府最終的根本任務(wù)就是推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化。

五、結(jié)論與討論

通過上述對延安市鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理狀況的分析，我們對延安市基層政府組織從其結(jié)構(gòu)、工具和治理能力等方面進(jìn)行了深入的分析并從治理理念和地方組織法兩個方面入手來提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力和執(zhí)政能力。我們從理論分析出發(fā)提出了建議，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理改革在實(shí)際的操作中仍然存在著一些問題：第一，處于城鄉(xiāng)郊區(qū)治理背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在制度上的特殊性，可能會制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理改革；第二，當(dāng)前戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型時期，社會各階層之間的利益和價值矛盾會削弱多元主體共同治理的成效；第三，由于我們主要的研究對象是延安地區(qū)，延安在2015年6月重新調(diào)整了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)的劃分，當(dāng)前有一部分縣還未全面完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作，這對當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理也帶來挑戰(zhàn)。以上這些問題我們在之后的研究中會有所改進(jìn)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理工作是一個長期的任務(wù)，我們必須不斷進(jìn)行改進(jìn)。同時，根據(jù)上述對目前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景的分析，在之后的研究中，我們不僅僅要考慮基層政府的政策治理，還要擴(kuò)展到市場、政府和社會的協(xié)同治理問題以及與此相關(guān)的基層環(huán)境和生態(tài)治理等問題，建立起符合中國新常態(tài)發(fā)展的多元化治理模式。

［1］周志旺.城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理發(fā)展［D］.蘇州：蘇州大學(xué)，2014：29-32.

［2］肖勇，張紫琳.“參與式”鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式探析［J］.四川警察學(xué)院學(xué)報，2015，27（1）：16-21.

［3］王建軍.從延安鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理狀況看中國欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的創(chuàng)新［D］.西安：西安交通大學(xué)，2014：23-26.

［4］劉蓓蓓，吳平.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下的鄉(xiāng)村治理模式研究［J］.廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報，2011，24（2）：119-120.

［5］王進(jìn)，趙秋倩.經(jīng)濟(jì)能人治村背景下普通村民政治參與邊緣化問題研究［J］.理論導(dǎo)刊，2015（10）：82-85.

［6］連玉明.大國治理——中國社會治理創(chuàng)新的基層實(shí)踐［M］.北京：當(dāng)代中國出版社，2014：3-5.

［7］賀華云.我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府治理模式探析［D］.太原：山西大學(xué)，2007：8-9.

［8］令小雄，張富田.“四個全面”戰(zhàn)略布局視角中的國家治理現(xiàn)代化［J］.兵團(tuán)黨校學(xué)報，2015（4）：29-33.

［9］胡建淼.治理現(xiàn)代化關(guān)鍵在法治化［J］.理論導(dǎo)報，2015（11）：30-31.

［10］廖振民.推動地方政府治理現(xiàn)代化的探析［J］.四川行政學(xué)院學(xué)報，2014（5）：20-22.

［責(zé)任編輯：張兵］

Exploration and Analysis of the Governance Modes in Grassroots Governments Under the New Normal

WANG Jin，YU Xiao
（School of Economics&Management，Yan’an University，Yan’an 716000，China）

As the most direct projection of the governance and ruling abilities of China and the Communist Party，grassroots governance and its legalization and effectiveness are the judging standards of people regarding the country’s governance ability.In order to adapt to the New Normal，grassroots governments are facing function transformation.By combining empirical analysis and quantitative analysis methods，we took Yan’an city as our research subject to analyze the evolution course，function，and role of China’s grassroots governments and the grassroots organizations in Yan’an city.Through analyzing the problems and deficiencies within the current township governance systems of grassroots organizations in Yan’an city，and the challenges awaiting ahead，we are trying to reform and innovate the grassroots governments in Yan’an city，in order to meet the adaptation to the development of the New Normal.

economic new normal；legalization；political logic；the governance concept

D63

A

1674-8638（2016）04-0035-06

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.04.006

2016-03-11

延安大學(xué)社會科學(xué)研究項(xiàng)目“多元主體共治下農(nóng)民合作社與村兩委互構(gòu)研究”（YD2015-03）；陜西省教育廳項(xiàng)目“延安地區(qū)農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展機(jī)制研究”（12JK0135）；陜西省高水平大學(xué)建設(shè)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目（2013SXTS07）

王進(jìn)（1977-），男，陜西清澗人。副教授，碩士生導(dǎo)師，博士，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)，產(chǎn)業(yè)組織理論，公共治理；禹瀟（1992-），女，陜西興平人。碩士研究生，研究方向：政府決策，公共治理研究。