編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表：鄂爾多斯市鄂托克前旗的探索與實(shí)踐

□ 深圳市環(huán)境科學(xué)研究院 深圳市自然資源資產(chǎn)核算和評估中心

編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表：鄂爾多斯市鄂托克前旗的探索與實(shí)踐

□ 深圳市環(huán)境科學(xué)研究院 深圳市自然資源資產(chǎn)核算和評估中心

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制?！贝撕?，黨中央、國務(wù)院又相繼印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》等一系列文件，進(jìn)一步提出對自然資源資產(chǎn)實(shí)施價(jià)值管理的要求，明確了通過對自然資源資產(chǎn)總體存量及其變化利用情況的核算與審計(jì)，以及對生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究來實(shí)現(xiàn)保護(hù)資源環(huán)境的目標(biāo)。這是黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的一次重大戰(zhàn)略決定和制度創(chuàng)新，將會對未來資源環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

2014年春節(jié)前夕，習(xí)近平總書記在考察內(nèi)蒙古時(shí)囑托要在生態(tài)文明建設(shè)上先試先行，同年7月，鄂爾多斯市被國家六部委確定為全國第一批生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)地區(qū)。2015年，在鄂爾多斯市委第八次全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議上鄂托克前旗被確定為全市生態(tài)文明制度建設(shè)試點(diǎn)。

鄂托克前旗積極推進(jìn)試點(diǎn)建設(shè)，迅速啟動了生態(tài)文明制度改革的實(shí)踐和探索，并與深圳合作研究編制了我國西北地區(qū)首套自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，形成了具有典型西北特色的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表“西北模式”。這一成果不僅為鄂托克前旗開展生態(tài)文明建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也將為我國其它地區(qū)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制提供技術(shù)參考，尤其是為西北其它地區(qū)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制及應(yīng)用提供示范借鑒。

一、領(lǐng)導(dǎo)重視，完善的工作機(jī)制筑成高效的組織保障

編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，更好地掌握自然資源資產(chǎn)現(xiàn)狀及其動態(tài)變化情況，對鄂托克前旗科學(xué)管理自然資源資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展具有重要意義。內(nèi)蒙古自治區(qū)、鄂爾多斯市、鄂前旗領(lǐng)導(dǎo)高度重視此項(xiàng)工作開展。鄂爾多斯市委書記白玉剛同志在深入鄂托克前旗調(diào)研期間，鼓勵(lì)鄂托克前旗抓住機(jī)會，突破阻礙，先行先試，為全市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)做出積極貢獻(xiàn)。鄂托克前旗也建立了以旗委書記張占霖為組長高效的生態(tài)文明體制改革專項(xiàng)小組，下設(shè)自然資源資產(chǎn)核算評估和自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)工作等專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，形成了由旗領(lǐng)導(dǎo)牽頭，旗政府辦、發(fā)改局、統(tǒng)計(jì)局、審計(jì)局、國土局、農(nóng)牧局、林業(yè)局等相關(guān)職能部門聯(lián)動協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，同時(shí)建立了工作信息動態(tài)報(bào)送機(jī)制和工作督查制度，形成了各部門合力推進(jìn)的工作局面。旗人民政府旗長吉日嘎拉圖同志多次主持召開生態(tài)文明建設(shè)調(diào)度會議，提出因地制宜、循序漸進(jìn)、高效推進(jìn)的工作要求。旗審計(jì)局負(fù)責(zé)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，旗統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)推進(jìn)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制等相關(guān)工作開展。目前，鄂托克前旗自然資源資產(chǎn)負(fù)債表體系已基本建立，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表“西北模式”已初步形成，為加快建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度邁出了關(guān)鍵性的一步。

二、南北聯(lián)姻，特區(qū)經(jīng)驗(yàn)助推鄂前旗自然資源資產(chǎn)負(fù)債表工作開展

自黨的十八屆三中全會提出編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表這一嶄新課題以來，我國已有不少地區(qū)先后提出要開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表相關(guān)研究和探索工作，并在全社會營造了良好的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制氛圍，為自然資源負(fù)債表“西北模式”的建立提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。深圳市是我國最早啟動自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作的地區(qū)，十八屆三中全會后即成立了“深圳市環(huán)境科學(xué)研究院深圳市自然資源資產(chǎn)核算和評估中心”，并由研究院生態(tài)所所長葉有華同志擔(dān)任該中心主任，開始了一系列與自然資源資產(chǎn)負(fù)債表和離任審計(jì)相關(guān)的探索研究、評估、制度設(shè)計(jì)以及作為審計(jì)技術(shù)支撐單位參與深圳市的自然資源資產(chǎn)審計(jì)。2014年9月，深圳在全國率先完成了市級、縣區(qū)級自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作，形成了自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的“深圳模式”。同年年底，形成了深圳市自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)制度，并應(yīng)用該套自然資源資產(chǎn)負(fù)債表體系對福田區(qū)、鹽田區(qū)、大鵬新區(qū)、光明心情等多個(gè)行政區(qū)（新區(qū)）開展了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)工作。2015年，在繼續(xù)完善審計(jì)制度的同時(shí)，試點(diǎn)完成了區(qū)級、街道辦事處兩級行政單元的自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)，使該套自然資源資產(chǎn)負(fù)債表體系在自然資源資產(chǎn)的科學(xué)管理中得到了有效應(yīng)用。

2015年7月，鄂托克前旗在充分調(diào)研全國自然資源資產(chǎn)編制情況和與深圳編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表有關(guān)單位和人員座談基礎(chǔ)上，引入了特區(qū)研究團(tuán)隊(duì)深圳市自然資源資產(chǎn)核算與評估中心，在內(nèi)蒙駐點(diǎn)開展鄂托克前旗自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的研究工作。該研究團(tuán)隊(duì)在初步調(diào)研鄂前旗草原生態(tài)系統(tǒng)后，認(rèn)真分析和總結(jié)了鄂前旗自然資源資產(chǎn)的特點(diǎn)，結(jié)合深圳自然資源資產(chǎn)負(fù)債表模式，提出了鄂前旗自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的“西北模式”。該模式全面衡量了西北地區(qū)自然資源資產(chǎn)的系統(tǒng)性和綜合性，包含了實(shí)物量表、質(zhì)量表、價(jià)值表、流向表、負(fù)債與損益表、負(fù)債表總表、風(fēng)電和太陽能行業(yè)損益表等七大類表系統(tǒng)，在指標(biāo)和內(nèi)容設(shè)計(jì)上都突出了西北特色?？梢哉f，這次合作不僅為自然資源資產(chǎn)負(fù)債表“西北模式”注入了深圳基因，也將深圳經(jīng)驗(yàn)、深圳精神、深圳速度、深圳效率和深圳質(zhì)量帶入了內(nèi)蒙古大草原。

三、突出特色，草原生態(tài)系統(tǒng)特征成就西北模式自然資源資產(chǎn)負(fù)債表

鄂托克前旗地處我國西北生態(tài)脆弱地區(qū)，是國家煤炭資源開發(fā)利用的重要戰(zhàn)略基地，于2012年被國務(wù)院納入京津風(fēng)沙源治理二期工程區(qū)范圍，轄區(qū)內(nèi)農(nóng)區(qū)、牧區(qū)、礦區(qū)多種發(fā)展格局并存。鄂前旗在構(gòu)建自然資源資產(chǎn)負(fù)債表時(shí)，依據(jù)國家對自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作的總體要求，既注重對自然資源各項(xiàng)因子資產(chǎn)化的全面性，也充分考慮了前旗的資源環(huán)境特點(diǎn)，突出強(qiáng)調(diào)了自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的“西北模式”。

圖為鄂爾多斯沙漠大峽谷，這里歷史悠久，風(fēng)光絢麗

從主要指標(biāo)看，鄂托克前旗自然資源資產(chǎn)負(fù)債表既反映了鄂托克前旗的主要自然資源資產(chǎn)，也體現(xiàn)了整個(gè)西北地區(qū)的重點(diǎn)自然資源資產(chǎn)，如土地資源（林地、草地、濕地、城市綠地和耕地）、生物資源（珍稀瀕危動物）、水資源（地表水、地下水）、礦產(chǎn)資源（煤炭、天然氣）、環(huán)境資源和特色資源等6類自然資源資產(chǎn)，尤其是特色資源資產(chǎn)等；從表現(xiàn)形式看，鄂托克前旗自然資源資產(chǎn)負(fù)債表既是鄂托克前旗自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，也可作為西北地區(qū)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的樣表，既反映自然資源資產(chǎn)結(jié)果，也突出自然資源資產(chǎn)變化過程，凸顯了西北脆弱區(qū)生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)成效；從功能價(jià)值看，鄂托克前旗自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是我國西北地區(qū)第一個(gè)綜合反映脆弱生態(tài)區(qū)和能源戰(zhàn)略分布區(qū)的自然資源資產(chǎn)狀況的負(fù)債表，具有典型代表意義和示范引領(lǐng)作用；從系統(tǒng)性角度看，鄂托克前旗自然資源資產(chǎn)負(fù)債表在借鑒深圳自然資源資產(chǎn)負(fù)債表模式基礎(chǔ)上構(gòu)建了西北模式，該模式全面衡量了西北地區(qū)自然資源資產(chǎn)的系統(tǒng)性和綜合性，包含了實(shí)物量表、質(zhì)量表、價(jià)值表、流向表、負(fù)債與損益表、負(fù)債表總表和風(fēng)電和太陽能行業(yè)損益表七大類表系統(tǒng)，在指標(biāo)和內(nèi)容設(shè)計(jì)上西北特色更加突出。該負(fù)債表的應(yīng)用將為有效管理和可持續(xù)利用前旗自然資源資產(chǎn)提供支撐條件，不斷促進(jìn)前旗自然資源資產(chǎn)質(zhì)量提高，維護(hù)西北地區(qū)的生態(tài)安全。

四、注重實(shí)踐，同步審計(jì)修正自然資源資產(chǎn)負(fù)債表框架構(gòu)建

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》明確提出了在自然資源資產(chǎn)負(fù)債表基礎(chǔ)上對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的要求?？梢婇_展離任審計(jì)，界定領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間對生態(tài)環(huán)境的損害責(zé)任是自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的重要目標(biāo)。鄂托克前旗在開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作期間，借鑒深圳經(jīng)驗(yàn)，同步探索了自然資源資產(chǎn)負(fù)債表在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)工作中的應(yīng)用。

2015年7月，鄂托克前旗制定了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)試點(diǎn)工作方案及配套制度，明確了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)原則、審計(jì)范圍和對象、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)內(nèi)容等，并以自然資源資產(chǎn)負(fù)債表審計(jì)為核心，于2015年10月、11月相繼開展了對水、草原（濕地）、森林等資源資產(chǎn)的探索性審計(jì)。針對自然資源資產(chǎn)負(fù)債表在審計(jì)應(yīng)用中存在的問題，鄂前旗反復(fù)修正和完善自然資源資產(chǎn)負(fù)債表體系。例如，審計(jì)部門在審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)，鄂托克前旗在2012年開展草原承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記工作時(shí)，將轄區(qū)內(nèi)林地、耕地、濕地和珍稀植物等多種自然資源的面積納入草地面積進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)負(fù)債表中各種自然資源的數(shù)據(jù)出現(xiàn)重疊，這為審計(jì)的責(zé)任界定加大了難度。為解決這一實(shí)際問題，研究人員修正了自然資源資產(chǎn)負(fù)債表中各類自然資源資產(chǎn)存量與價(jià)值之間的核算關(guān)系，確定了以功能為主要著眼點(diǎn)的數(shù)量價(jià)值關(guān)系，確保自然資源資產(chǎn)負(fù)債表既能全面反映各類自然資源資產(chǎn)總量，又能詳盡反映單一自然資源資產(chǎn)的價(jià)值構(gòu)成?？梢哉f，鄂托克前旗的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是理論研究與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)反復(fù)融合的系統(tǒng)成果。

五、正視問題，逐步完善自然資源資產(chǎn)負(fù)債表應(yīng)用機(jī)制

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的成熟編制是一個(gè)逐步完善的過程，旗委旗政府對此已有充分的認(rèn)識。在困難和問題面前，旗委旗政府高瞻遠(yuǎn)矚，堅(jiān)持生態(tài)文明建設(shè)改革創(chuàng)新不停步，堅(jiān)持邊改革實(shí)踐邊總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷豐富和完善自然資源資產(chǎn)負(fù)債表“西北模式”的內(nèi)涵，不斷推進(jìn)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表有關(guān)工作。

在已經(jīng)構(gòu)建的鄂前旗自然資源資產(chǎn)負(fù)債表基礎(chǔ)上，鄂前旗結(jié)合負(fù)債表編制和應(yīng)用過程存在的問題和鄂前旗草原生態(tài)系統(tǒng)的特征，在旗委旗政府的領(lǐng)導(dǎo)下和自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作專項(xiàng)小組的指導(dǎo)下，繼續(xù)強(qiáng)化與深圳的合作，并由旗發(fā)改局牽頭，聯(lián)合統(tǒng)計(jì)局等相關(guān)部門，啟動了自然資源資產(chǎn)質(zhì)量價(jià)格體系、核算體系、臺賬建設(shè)和管理平臺等方面的探索研究工作，并將進(jìn)行全面系統(tǒng)的自然資源資產(chǎn)評估核算。

通過這些工作的開展，鄂前旗的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表將完成專業(yè)化的設(shè)計(jì)，并由專業(yè)技術(shù)業(yè)務(wù)向公共管理業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新和行政管理的有機(jī)對接，提高自然資源管理效率和管理水平。